關(guān)于合資鐵路公司基本建設(shè)項目PPP建設(shè)模式的研究

李敬利

摘 要：近年來，合資鐵路快速發(fā)展，在鐵路貨物運輸能力上呈現(xiàn)逐年上漲趨勢。按照國家發(fā)改委第二次調(diào)整《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》中，到2020年全國鐵路營業(yè)里程達(dá)到12萬公里的規(guī)模。隨著合資鐵路公司基本建設(shè)的改擴(kuò)建，為加強與地方政府合作，優(yōu)化地方鐵路布局和城市規(guī)劃。本文以T市T合資鐵路公司基本建設(shè)項目（地方投資部分）PPP項目現(xiàn)狀，分析項目建設(shè)特點，研究建立資金籌資、建設(shè)、運營階段的管理體系，更好服務(wù)于PPP項目投資建設(shè)順利完成提供決策依據(jù)。

關(guān)鍵詞：合資鐵路;基本建設(shè);PPP代建管理

一、研究背景及意義

國務(wù)院《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》中明確：推進(jìn)鐵路投融資體制改革，多渠道、多方式籌集建設(shè)資金，鼓勵社會資本投資鐵路建設(shè)。推動了鐵路系統(tǒng)公司化市場改革，加快了合資鐵路多模式建設(shè)。

T合資鐵路公司是鐵路集團(tuán)控股合資公司，經(jīng)營鐵路運輸和鐵路運輸服務(wù)。所在T市，因政府規(guī)劃發(fā)展，集中整合鐵路運輸資源，進(jìn)一步提高港口吞吐量，調(diào)整市區(qū)專用線路和港區(qū)企業(yè)接軌需求，組織原既有鐵路改擴(kuò)建投資建設(shè)。T公司基本建設(shè)項目2014年開工，初設(shè)批復(fù)投資概算21億元。其中：鐵路投資部分9.7億元，地方投資部分11.3億元，建設(shè)工期1.5年。2015年末鐵路投資部分完工投產(chǎn)。地方投資部分因資金緊張項目進(jìn)展緩慢，為推進(jìn)后期地方投資部分建設(shè)，地方采用PPP模式，組建項目公司籌資項目資金推進(jìn)后續(xù)項目投資。鑒于此PPP項目涉及地方政府、港區(qū)企業(yè)等不同單位，投資期限較長，投融資進(jìn)展緩慢等問題，給T公司企業(yè)代建項目管理帶來壓力和風(fēng)險。為解決項目問題推進(jìn)后期項目進(jìn)展，就PPP項目投融資管理、會計核算等方面，進(jìn)一步探索建立T公司PPP財務(wù)管理體系，防范財務(wù)風(fēng)險和推進(jìn)項目順利開展具有重要現(xiàn)實意義。

二、PPP簡述及運作方式

（一）PPP的概念

PPP廣義是指政府與企業(yè)長期合作的不同方式的總稱，包含BOT、TOT等多種方式。PPP具體是指社會和公用事業(yè)等公共產(chǎn)品，由政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付對價的服務(wù)。PPP項目合作有利于提高財政資金使用效率，降低政府債務(wù)風(fēng)險，提供社會公共產(chǎn)品供給數(shù)量和質(zhì)量。

（二）項目運作方式

建設(shè)-運營-移交（BOT）運作方式：由社會資本方、項目公司承擔(dān)項目的設(shè)計、籌投資、施工、運營和維護(hù)職責(zé)，合同期滿后項目資產(chǎn)移交給政府。

使用者付費是指由使用者直接付費購買公共產(chǎn)品。PPP項目公司直接向使用者收取費用，以回收投入項目建設(shè)、運營、維護(hù)等的投資并獲得合理收益。

可行性缺口補助是指使用者付費達(dá)不到項目公司投資回收和合理回報時，缺口部分由政府支付項目公司財政補助資金，是介于政府付費機(jī)制和使用者付費機(jī)制以外的一種折衷選擇。

（三）本項目運作方式

T公司基本建設(shè)項目（地方投資部分），通過公開招標(biāo)選定社會資本方采用BOT方式，政府和社會資本合作期限12年（建設(shè)期2年，運營期10年），項目投資概算13.2億元（本項目鐵路投資部分，市政項目），采用“使用者付費+可行性缺口補助”的回報機(jī)制。政府和社會資本方通過簽訂PPP項目協(xié)議，共同組建項目公司，具體實施本項目投資、建設(shè)、運營、移交等工作。

三、PPP項目公司的特點

根據(jù)PPP項目的運作模式和項目實際情況，作為傳統(tǒng)施工建設(shè)模式，PPP模式不作為實業(yè)企業(yè)的主動選擇，更多是為承攬地方投資項目適應(yīng)市場不得已的選擇。

（一）PPP項目公司是參與方共同利益的實施主體

對于政府方而言，為促進(jìn)本項目政府承擔(dān)工程盡快落地實施，緩解政府財政資金壓力，采用社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)，能夠有效的緩解政府地方財政資金投資壓力，有利于加快本項目順利實施，實現(xiàn)政府規(guī)劃調(diào)整發(fā)展。由于政府自身體制約束，約定投資公司代表政府出資，參股PPP項目公司。

對于社會資本方而言，將獲得與自身相關(guān)的施工合同，確定建設(shè)合同產(chǎn)值和資金投入增加值，形成由建設(shè)單位和基金公司組成聯(lián)合體參股PPP項目公司。作為社會資本方，根據(jù)項目特征選擇合理地聯(lián)合社會資本的主辦方，確定資本結(jié)構(gòu)、債務(wù)融資比例、權(quán)益退出與再融資的安排，來實現(xiàn)自由資金的投資收益和和合理的利潤目標(biāo)。

PPP項目公司是為滿足參與方投資項目的需求，集中體現(xiàn)在項目公司投資建設(shè)、經(jīng)營管理，以實現(xiàn)共同利益的實施主體。PPP項目公司的資本結(jié)構(gòu)、融資比例、資金結(jié)構(gòu)的設(shè)計安排決定了PPP項目成功實施的關(guān)鍵。

（二）PPP項目公司是辦理債務(wù)融資的主體單位

項目公司不僅是PPP項目的實施主體，也是辦理PPP項目的融資主體單位。以項目收到的現(xiàn)金收入，主要是運營收入、使用者付費和政府可行性缺口補貼，構(gòu)成了債務(wù)資金償還的主要資金來源。項目資產(chǎn)及運營的收費權(quán)形成了債務(wù)的基本抵押品，債權(quán)人通常只有有限的追索權(quán)，相對于項目主辦人的法人主體而言實現(xiàn)了主辦人資產(chǎn)負(fù)債表外的融資和有限追索權(quán)的融資，這種項目公司與項目主辦人的母公司之間的特殊優(yōu)勢關(guān)系，有效地保證了母公司的資產(chǎn)質(zhì)量，但對于債權(quán)人而言，債權(quán)人需要評估項目公司的違約風(fēng)險，項目公司的權(quán)益資本設(shè)立額度與權(quán)益資本占投資總額的比例就成為后續(xù)融資的關(guān)鍵性指標(biāo)。

（三）PPP項目公司具有典型的階段性

PPP項目公司起始于項目的發(fā)起設(shè)立，按照公司章程和投資比例，合理籌集建設(shè)資金，經(jīng)過建造后進(jìn)入運營維護(hù)。在運營維護(hù)期間通過高效的運營管理實現(xiàn)正的現(xiàn)金流償還債務(wù)資金。到期后進(jìn)行項目移交政府實現(xiàn)項目退出，結(jié)束項目公司的特殊使命，這一過程使得項目公司工作具有典型的階段特性。

四、PPP項目公司融資及階段運行的探索

PPP項目公司由不同職能、共同利益的多方共同組建管理，按比例份額確定項目公司股權(quán)出資比例，共同推進(jìn)項目公司組建后的投融資管理、項目建設(shè)期管理和項目運營期管理的需求。

（一）PPP項目直接融資管理

項目公司直接融資，直接融資最簡單也是成本最低的一種融資方式，項目公司權(quán)益資本設(shè)立額度與權(quán)益資本占投資總額的比例是關(guān)系直接融資額度的關(guān)鍵性指標(biāo)。直接融資的主導(dǎo)參與方PPP項目公司，在金融機(jī)構(gòu)批復(fù)的額度范圍內(nèi)，根據(jù)項目進(jìn)展和債務(wù)資金需求辦理提款計劃，簽訂固定資產(chǎn)借款合同，來約定雙方債權(quán)債務(wù)，同時約定債務(wù)資金償還期限，項目公司合理分?jǐn)偨ㄔO(shè)期借款利息和運營期借款財務(wù)費用。項目公司要加強與金融機(jī)構(gòu)的聯(lián)系，保障項目債務(wù)資金用款需求，推進(jìn)項目建設(shè)有效進(jìn)行。

（二）項目投資建設(shè)階段管理

根據(jù)PPP項目建設(shè)期需求，項目投資建設(shè)階段涉及項目投資規(guī)模大、任務(wù)緊、建設(shè)資金投入快等特點。PPP項目公司應(yīng)統(tǒng)籌建設(shè)項目投資計劃，按照“優(yōu)先使用自由資金，后使用債務(wù)資金的”原則，合資籌集建設(shè)資金，確保項目資金及時、足額到位，滿足建設(shè)投資施工任務(wù)及專業(yè)設(shè)備、材料采購的資金需求。在投資建設(shè)階段，合理的項目公司股權(quán)架構(gòu)搭建，有利于社會資本方提供建設(shè)資金需求保障。按照建設(shè)項目批復(fù)，由項目公司社會資本方參股的股權(quán)出資比例中建議不高于50%的控股比例，同時在項目公司章程中約定各參股方的投資比例，避免社會資本方對項目公司擁有控制權(quán)。

（三）項目運營階段管理探索

按照建設(shè)期社會資本方股權(quán)不擁有控制權(quán)的架構(gòu)下，項目公司對于PPP項目的社會資本方處于表外資產(chǎn)，對于形成正現(xiàn)金流的項目公司的股權(quán)架構(gòu)調(diào)整控制權(quán)，是參與PPP建設(shè)項目的社會資本方在項目投資建設(shè)前應(yīng)考慮的問題，此項內(nèi)容應(yīng)包含在社會資本方的可行性研究報告內(nèi)，在PPP項目投資建設(shè)簽訂聯(lián)合體協(xié)議時明確，約定雙方股權(quán)架構(gòu)控制權(quán)調(diào)整形成的條件。進(jìn)入運營階段的PPP項目，在形成正的現(xiàn)金流階段后，通過股權(quán)控制權(quán)調(diào)整，將處于表外的項目公司并入社會資本方，可以增加社會資本方的收入規(guī)模，提升社會資本方的盈利能力，提高社會資本方的資產(chǎn)質(zhì)量。

PPP項目建設(shè)完成后，根據(jù)PPP項目公司章程、使用者付費協(xié)議，向使用者收取建設(shè)費用。在政府給與可行性缺口補貼的，運營階段的維修費用發(fā)生時，收到政府補貼可作為建設(shè)投資的收回，按照《企業(yè)會計準(zhǔn)則第16號-政府補助》來確認(rèn)。

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