特殊教育督導體系存在的問題與改進方向

梁 好

（宿州市埇橋區(qū)教育體育局教研室 安徽宿州 234000）

特殊教育是國民教育體系的重要組成部分，充分體現(xiàn)了一個國家的文明程度以及教育發(fā)展的綜合水平。讓每一位適齡的殘疾孩子都能夠享受到優(yōu)質而公平的特殊教育，獲得盡可能地發(fā)展，對于保障殘疾人受教育權利，推進教育公平，構建社會主義和諧社會具有重要的推動作用。

黨和政府歷來高度重視特殊教育的發(fā)展，把特殊教育作為辦好教育、推進教育公平的重要內容。在黨的十七大“關心特殊教育”、黨的十八大“支持特殊教育”之后，黨的十九大明確提出“辦好特殊教育”的目標。這要求特殊教育不僅要實現(xiàn)數量上的基本普及，更要實現(xiàn)質量上的內涵提升，努力實現(xiàn)優(yōu)質而公平的特殊教育。教育督導是教育管理的重要組成部分，是實施依法治教的重要環(huán)節(jié)，是保障教育改革發(fā)展的重要手段。[1]特殊教育事業(yè)的發(fā)展，需要頂層的制度設計，更需要強有力的教育督導體制機制予以保障。新代中國特色社會主義特殊教育離不開教育督導，教育督導體系建設，也不能忽視特殊教育領域。切實強化特殊教育督導體系建設，才能嚴格保障黨和政府關于特殊教育事業(yè)發(fā)展的法規(guī)政策有效落實，才能保障特殊群體受教育權利，才能更好地為特殊學生服務，提高特殊教育整體質量，實現(xiàn)教育的最大公平。

一、我國特殊教育督導現(xiàn)狀的問題分析

2012年，《教育督導體例》頒布以來，我國的教育督導體系基本建立，特別是黨的十八大以來，教育督導在督促落實教育法律法規(guī)和教育方針政策、規(guī)范辦學行為、提高教育質量等方面發(fā)揮了重要作用。但是，在特殊教育領域，特殊教育督導工作相對滯后，受體量較小、教育對象的復雜性、特教學校發(fā)展的差異性、區(qū)域教育板塊的不可比性等諸多因素制約，特殊教育督導工作呈現(xiàn)弱化、非專業(yè)化與形式化傾向，沒能充分發(fā)揮教育督導在特殊教育領域的監(jiān)督、指導、引領作用，在一定程度上影響了特殊教育事業(yè)的發(fā)展。

(一）督政項目依附，保障力不足。督政是教育督導的重要內容，重點督導評價黨中央、國務院重大教育決策部署落實情況，主要包括辦學標準執(zhí)行、教育投入落實和經費管理、教師編制待遇、教育扶貧和重大教育工程項目實施等情況。[2]在義務教育階段，國家層面相繼開展的義務教育基本均衡發(fā)展督導評估、優(yōu)質均衡發(fā)展督導評估，在學前教育階段開展的普及普惠縣督導評估等，就是國家教育督政的重要載體與形式，在很大程度上促進了地方教育事業(yè)的飛速發(fā)展。特殊教育督政工作對于督促地方政府高度重視特殊教育，加大特殊教育投入，嚴格師資、教學設備等資源配置具有強有力的保障作用，需要高度重視。然而，當前，國家層面關于特殊教育的督導評估沒有建立，特殊教育督政工作沒有單項的督導評估活動，往往依附于義務教育督導評估，作為評估指標的一個項目，諸如義務教育普及率，殘疾兒童入學率等。義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展督導評估雖然將特殊教育學校列入評估對象，將特殊教育學校生均公用經費不低于6000元列入評估項目，但明確在資源配置評估時，不含特殊教育學校。特殊教育督政項目的依附性，降低了特殊教育政策保障力度，很難對地方實施全方位、立體化、針對性的特殊教育督導，其督政的效果難免打折扣。

（二）督學專業(yè)欠缺，針對性不強。責任督學掛牌督導制度是中國特色的督導制度的重要體現(xiàn)，是面向學校開展經常性督導的重要方式，是“督學”的重要體現(xiàn)，旨在通過督學的專業(yè)化督導，引導學校辦出特色、辦出水平，促進學生德智體美勞全面發(fā)展。2013年，國務院教育督導委員會辦公室出臺《中小學責任督學掛牌督導辦法》，2019年，教育部出臺《幼兒園責任督學掛牌督導辦法》，對全國中小學、幼兒園形成了全覆蓋、全方位、全過程的督導網絡，有效地解決了教育治理“最后一公里”的問題，構建了常態(tài)化、規(guī)范化、制度化的教育督導體系。然而，在特殊教育領域，特教學校掛牌督導工作往往處于盲區(qū)，一些地方沒有納入責任督學掛牌督導的范圍，一些學校雖然實施了掛牌督導，但是，因為特教學校區(qū)域的唯一性，督導機構為其配備的掛牌督學，往往來自普通學校或是教育行政部門，不具備特殊教育專業(yè)背景，對特殊教育指導能力不足，到特教學校督導多是重硬件，輕軟件；重共性，輕特性；重檢查，輕指導，教育督導的指導與引領作用沒能充分突顯。缺乏專業(yè)的特殊教育督學，使對特殊教育教學中監(jiān)測出的實際問題無法進行專業(yè)指導，督導工作降級為“督”為主，“導”為末，“督”“導”無法有機配套結合的局面。[3]另外，在全納教育、融合教育的背景下，隨班就讀的特殊學生越來越多，然各級教育督導部門在對普通學校中特殊兒童校園學習、生活適應性、隨班師資配備情況等極少進行特別關注。很難發(fā)現(xiàn)特殊教育發(fā)展的深層問題，使得特殊教育督導的效度極低。[4]

（三）監(jiān)測標準匱乏，科學性不足。監(jiān)測是推進教育督導科學化的重要途徑，通過系統(tǒng)、科學、有效的監(jiān)測手段，準確采集教育發(fā)展相關數據，為改進教育教學、管理、決策提供依據和支撐。2015年，國家出臺《義務教育質量監(jiān)測方案》，啟動實施國家義務教育質量監(jiān)測工作，充分發(fā)揮了“指揮棒”和“體檢儀”的雙重作用。在特殊教育領域，特殊教育質量監(jiān)測工作一直處于空白，缺乏相應的監(jiān)測標準，監(jiān)測往往成為特殊學校或隨班就讀學校的自主行為，其監(jiān)測的內容與形式，過多呈現(xiàn)普教化，等同于普通學校的文化課程考試，不能全面系統(tǒng)的反映特殊學生的發(fā)展水平，更不能客觀反映影響特殊教育質量的相關因素基本狀況、系統(tǒng)監(jiān)測國家特殊教育課程標準和相關政策規(guī)定執(zhí)行情況，為改進特教學校、隨班就讀學校教育教學、完善教育政策提供足夠的依據和參考。這樣的監(jiān)測針對的是特殊學生個體，因為教育對象的特殊性，異化為考試的監(jiān)測活動，也在一定程度上加重了特殊學生的學習負擔，背離了特殊教育的教育方向，教育督導意義上的監(jiān)測效果不能充分實現(xiàn)。

（四）自我督導缺失，內驅力不夠。推進現(xiàn)代學校建設，需要學校治理體系的現(xiàn)代化，建立完善決策、執(zhí)行、監(jiān)督三位一體的學校治理體系，離不開學校內部督導制度的建立。因為區(qū)域特殊教育專業(yè)的集中性，可借外力不足，特教學校以及隨班就讀學校，加強自我督導制度建設尤為重要?，F(xiàn)實層面，特教學校以及隨班就讀學校由于沒有相應的政策推動，沒有硬性的規(guī)定要求，建立內部督導的主動性與積極性不高，沒能充分挖掘校內優(yōu)秀教師的潛力，為學校發(fā)展服務。需要在制度上進一步強化自我督導體系建設，完善現(xiàn)代學校治理體系，推動發(fā)現(xiàn)問題，診斷問題，解決問題的自我運行機制的構建，提高學校的治理能力。

二、構建特殊教育督導體系建設的改進方向

2020年，中辦、國辦印發(fā)《關于深化新時代教育督導體制機制改革的意見》，明確指出到2022年，基本建成全面覆蓋、運轉高效、結果權威、問責有力的中國特色社會主義教育督導體制機制。特殊教育督導體系建設是新時代中國特色社會主義教育督導體制的重要組成部分，應當于納入教育督導體制機制總體改革，一體化設計，統(tǒng)籌推進，以全面提高特殊教育督導水平，推動特殊教育事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展?；诮逃母锇l(fā)展實際以及特殊教育的特點，在構建特殊教育督導體系過程中，應當把握以下幾點。

（一）確立科學質量觀，突出評價導向。教育督導事關教育發(fā)展方向，有什么樣的督導指揮棒，就有什么樣的辦學導向。特殊教育督導評估應樹立科學的教育質量觀，突出特殊教育督導評價的導向作用。通過特殊教育督導評價，推動各級政府切實履行教育職責，嚴格保障特殊教育事業(yè)發(fā)展的各類要素，推進特殊教育教學改革，落實立德樹人根本任務，弘揚社會主義核心價值觀，強化依法治教理念，堅持尊重差異、因材施教，堅持普特融合、提升質量，實現(xiàn)特殊教育公平而有質量發(fā)展，促進殘疾兒童少年更好融入社會生活。在特殊教育督導評估過程中，要突出特殊教育的特殊性，避免教育督導普教化傾向，真正立足特殊教育實際，尊重特殊學校需求，滿足特殊學生的特殊需要。

（二）強化項目獨立性，突出政策保障。特殊教育督導是保障國家有關特殊教育政策法規(guī)嚴格落實的重要抓手，是強化特殊教育工作落實的利器。構建特殊教育督導體系，需要推動特殊教育督導項目的獨立性，建立完善獨立于普通教育之外的特殊教育督導標準以及監(jiān)測指標體系，以此推動政府更好地履行教育職責，學校更好的改進管理，教師更好地改進教學。如，參照《縣域義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展督導評估辦法》《幼兒園辦園行為督導評估辦法》《中等職業(yè)教育督導評估辦法》等評估指標，依據《特殊教育資源教室配置標準》《三類特殊教育學校義務教育課程標準》《特殊教育學校教師專業(yè)標準》等特殊教育專業(yè)標準細則，制定全國統(tǒng)一的《特殊教育督導評估辦法》，涵蓋特殊教育資源配置、教育質量、政策保障等多個層面，對特殊教育學校、隨班就讀、送教上門等不同類別、不同方式的特殊教育予以全方位、立體化的督導，使特殊教育督導尺度明確，標準統(tǒng)一，有準可依，確保特殊教育的各項政策通過專業(yè)化督導有效落實。

（三）彰顯形式多元化，突出立體構建。特殊教育督導要建立完善督政、督學、評估監(jiān)測三位一體的督導體系。督政方面，主要從國家、省、市層面著力推動，將特殊教育事業(yè)發(fā)展納入各級政府年度履行教育職責督導考核，三到五年實施一輪區(qū)域特殊教育專項督導，強力推動政府履職到位。督學方面，將特殊教育督學責任區(qū)建設交由市級督導機構統(tǒng)一布置安排，組建特殊教育專業(yè)督導隊伍，聘任特殊教育專家為特殊教育督學，實施縣區(qū)交叉督導，提高特殊教育督導工作的權威性與專業(yè)性。深化特殊教育督學責任區(qū)建設與區(qū)域特殊教育指導中心、特殊教育專家委員會建設深度融合，推動特殊教育督導工作引領、輻射、帶動作用，推動區(qū)域特殊教育質量的整體提升。強化特教學校以及隨班就讀學校自我督導工作，規(guī)范督導行為，嚴格督導流程，細化督導措施，完善督導隊伍，以內部督導優(yōu)化，推動特殊學校以及隨班就讀學校治理能力提升。評估監(jiān)測方面，鼓勵扶持高等院校、第三方特殊教育專業(yè)評估機構制定專業(yè)標準，實施科學的數據采集，全面提高監(jiān)測的真實性與科學性，為區(qū)域特殊教育決策提供精準的服務參考。大力強化信息技術手段應用，充分利用互聯(lián)網、大數據、云計算等開展特殊教育督導評估監(jiān)測工作。遵循教育督導規(guī)律，堅持綜合督導與專項督導相結合、過程性督導與結果性督導相結合、日常督導與隨機督導相結合、明察與暗訪相結合，不斷提高特殊教育督導的針對性和實效性。

（四）重視結果發(fā)展性，突出問題改進。特殊教育督導要避免形式化，不能為了督導而督導，這就需要切實強化督導結果的運用，通過建立完善督導報告制度、整改制度、問責制度，突出問題改進，推動工作落實，指向有序發(fā)展。一是要建立督導報告制度。各級督導機構以及特殊教育督學，在開展特殊教育督導后，均要形成督導報告，針對督導的權限、督導的內容、督導的主體，分別呈送給政府、教育行政主管部門、特教學校領導、教師。全面客觀闡述督導情況、存在問題、整改建議，指明工作方向、明確改進路徑、推動問題解決。為強化督導的權威性，相關特殊教育督導報告，如，特殊教育事業(yè)年度發(fā)展報告等，可以充分利用政府門戶網站、新聞媒體及新媒體等載體，以適當方式向社會公開，接受人民群眾監(jiān)督。二是要夯實問題整改制度。牢固樹立“問題必整改，整改必到位”的責任意識，切實維護督導嚴肅性。對整改不到位、不及時的，要發(fā)督辦單，限期整改。三是嚴肅問責制度。特殊教育督導的結果與政策支持、資源配置和領導干部考核、任免、獎懲中相掛鉤，通過激勵手段，推動問題改進。對無視督導結果，問題整改不力的予以相應的問責。

教育督導是我國教育基本制度之一，特殊教育督導對于保障特殊教育法規(guī)政策的貫徹執(zhí)行，提高特殊教育質量，推動特殊教育事業(yè)發(fā)展，促進教育公平具有重要的意義。全面深化教育督導體制機制改革，需要完善特殊教育督導體系建，這需要各級教育督導機構以及特殊教育機構共同努力，積極探索，全面推進。