助企紓困政策落實(shí)跟蹤審計(jì)研究

王連城

一、新冠疫情以來(lái)我國(guó)助企紓困政策的發(fā)展歷程

2020年1月伊始，新型冠狀病毒肺炎疫情開(kāi)始顯露出其對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的巨大破壞力，尤其威脅著抗風(fēng)險(xiǎn)能力較差的中小微企業(yè)的生存發(fā)展。2月3日，習(xí)近平在中央政治局常委會(huì)會(huì)議研究應(yīng)對(duì)新冠狀疫情工作時(shí)的講話中提到，要通過(guò)金融支持、復(fù)產(chǎn)用工保障、組織重點(diǎn)行業(yè)員工返崗等手段積極推動(dòng)企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)。2月11日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議就如何復(fù)工復(fù)產(chǎn)在八個(gè)方面提出明確要求，敦促及時(shí)出臺(tái)和落實(shí)相關(guān)政策，維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)正常運(yùn)行。應(yīng)國(guó)務(wù)院要求，各地政府相繼出臺(tái)了助企紓困政策。

據(jù)工信部支持中小微企業(yè)政策庫(kù)顯示，疫情初期的助企紓困政策多以疫情防控期間復(fù)工復(fù)產(chǎn)為主題，除了對(duì)防疫重點(diǎn)企業(yè)的大量支持性政策外，政策主要集中在減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、金融幫扶、援企穩(wěn)崗、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等方面。從四月處開(kāi)始，疫情得到初步遏制，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行秩序逐漸恢復(fù)正常，助企紓困政策涵蓋范圍逐漸擴(kuò)大，包括要進(jìn)一步減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，引導(dǎo)資本進(jìn)入實(shí)體經(jīng)濟(jì)，尤其是刺激小微企業(yè)活力。此外，新的助企紓困政策呈現(xiàn)出定制化特征，各主管部門(mén)對(duì)其管理的行業(yè)出臺(tái)具體的幫扶政策，進(jìn)行差異化管理，并且整體上呈現(xiàn)出對(duì)新興產(chǎn)業(yè)和行業(yè)新興發(fā)展點(diǎn)大力支持的態(tài)勢(shì)。

二、助企紓困政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的作用機(jī)制

助企紓困政策是我國(guó)今年宏觀調(diào)控政策的重要組成部分，肩負(fù)著保企業(yè)、保就業(yè)、保民生等重大責(zé)任。作為推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要手段，政策落實(shí)跟蹤審計(jì)落腳于對(duì)國(guó)家重大決策和宏觀調(diào)控措施的持續(xù)監(jiān)督檢查，為政策貫徹落實(shí)保駕護(hù)航。助企紓困政策落實(shí)跟蹤審計(jì)如何助力助企紓困政策實(shí)施，存在如下機(jī)制。

（一）“免疫系統(tǒng)”三大功能機(jī)制

政策落實(shí)跟蹤審計(jì)從政策出發(fā)，其審計(jì)過(guò)程貫穿了政策的制訂、執(zhí)行、終結(jié)等階段，“全過(guò)程”的特征使得政策落實(shí)跟蹤審計(jì)能夠有效發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”預(yù)防、揭露、抵御三大機(jī)制。

1.預(yù)防機(jī)制

指在政策執(zhí)行之前或產(chǎn)生重大不利影響前，對(duì)潛在的、根本性的問(wèn)題做出預(yù)警，在具體執(zhí)行時(shí)常表現(xiàn)為對(duì)政策的制訂進(jìn)行審視，重新驗(yàn)證其科學(xué)性、合理性，以及新政策有無(wú)與現(xiàn)行政策體系相斥的情況。如有必要，還需對(duì)可能的風(fēng)險(xiǎn)做出前瞻性評(píng)價(jià)，提供建設(shè)性意見(jiàn)。

2.揭露機(jī)制

指在政策執(zhí)行過(guò)程中查錯(cuò)糾弊，并挖掘問(wèn)題產(chǎn)生的原因。揭露機(jī)制可以分為兩個(gè)層面，第一層是對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程中的違法違規(guī)、鋪張浪費(fèi)、破壞環(huán)境等具體行為進(jìn)行揭露，具體表現(xiàn)為合規(guī)性審計(jì)，另一層是對(duì)政策執(zhí)行效率低下、政策執(zhí)行效果與政策目標(biāo)相偏離的情況進(jìn)行揭露，具體表現(xiàn)為績(jī)效審計(jì)。

3.抵御機(jī)制

抵御機(jī)制是對(duì)揭露機(jī)制的補(bǔ)充與跟進(jìn)。對(duì)于已經(jīng)揭露的問(wèn)題，應(yīng)對(duì)涉事責(zé)任人和責(zé)任單位進(jìn)行問(wèn)責(zé)和懲戒，同時(shí)深入挖掘問(wèn)題產(chǎn)生的體制機(jī)制原因，以此提出建設(shè)性的改進(jìn)意見(jiàn)，要求相關(guān)單位、相關(guān)責(zé)任人就政策實(shí)施的問(wèn)題進(jìn)行整改。

（二）全過(guò)程跟蹤機(jī)制

政策落實(shí)跟蹤審計(jì)最大的特征是貫穿于政策的全過(guò)程。從宏觀來(lái)看，政策落實(shí)跟蹤審計(jì)可以分為三個(gè)階段的審計(jì)，即政策制訂審計(jì)、政策執(zhí)行審計(jì)、政策終結(jié)審計(jì)。而從微觀上來(lái)看，政策落實(shí)跟蹤審計(jì)可以對(duì)資金流、項(xiàng)目、行政行為的全過(guò)程進(jìn)行審計(jì)，從更加細(xì)致的角度對(duì)政策進(jìn)行監(jiān)督，從而保證其合規(guī)、高效，能夠?qū)崿F(xiàn)政策目標(biāo)。

1.資金流全過(guò)程

政策過(guò)程中的資金要經(jīng)歷政策資金池募集、資金劃撥、資金使用等環(huán)節(jié)，政策落實(shí)跟蹤審計(jì)要對(duì)資金的流向、使用目的和使用效率進(jìn)行監(jiān)督，確保充足的資金及時(shí)到達(dá)使用對(duì)象，最終滿(mǎn)足資金使用需求。

2.項(xiàng)目全過(guò)程

政策過(guò)程中項(xiàng)目包括項(xiàng)目規(guī)劃、項(xiàng)目籌備、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目使用等階段，政策落實(shí)跟蹤審計(jì)要保證項(xiàng)目與政策目標(biāo)相匹配、項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度與計(jì)劃相符、項(xiàng)目建設(shè)資金使用合規(guī)、項(xiàng)目高效運(yùn)營(yíng)，最終保障項(xiàng)目的順利落地和高效運(yùn)營(yíng)。

3.行政行為全過(guò)程

政策過(guò)程中行政行為由項(xiàng)目落地、資金保障、簡(jiǎn)政放權(quán)、政策落實(shí)、風(fēng)險(xiǎn)防范五個(gè)方面構(gòu)成。在資金、項(xiàng)目之外，審計(jì)還需對(duì)相關(guān)行政部門(mén)落實(shí)政策的合規(guī)性、效率性、效果性和對(duì)關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的把控進(jìn)行監(jiān)督審查，挖掘行政工作過(guò)程中深層次、系統(tǒng)性的問(wèn)題以及問(wèn)題產(chǎn)生的原因，幫助其及時(shí)問(wèn)責(zé)和調(diào)整工作流程。

（三）信息反饋機(jī)制

信息反饋機(jī)制以審計(jì)信息化為契機(jī)，政策跟蹤落實(shí)審計(jì)運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)對(duì)多層次、多角度的業(yè)務(wù)信息、財(cái)務(wù)信息資源進(jìn)行整合，進(jìn)行深層次分析，發(fā)現(xiàn)單一信息源或者單一層面信息使用者難以發(fā)現(xiàn)的價(jià)值。而這些具有價(jià)值的信息將被反饋給各個(gè)層面的信息使用者，使其重新審視并調(diào)整政策。信息反饋機(jī)制主要作用于四個(gè)方面：

1.精確把握政策服務(wù)的社會(huì)主體的信息，如社會(huì)主體實(shí)際需求、政策實(shí)際成效等，打通政策制訂者、執(zhí)行者和受益社會(huì)主體間的交流通道；

2.利用多層面信息發(fā)掘政策低效、機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)停滯的原因，將其反映給政策執(zhí)行部門(mén)，督促其做出適當(dāng)調(diào)整；

3.橫向?qū)Ρ炔煌貐^(qū)不同部門(mén)的政策落實(shí)效果，將其表現(xiàn)優(yōu)異者的經(jīng)驗(yàn)信息進(jìn)行反饋，推動(dòng)同一層面的政策落實(shí)效果提升；

4.利用廣泛的內(nèi)部、外部信息整體評(píng)價(jià)政策效果，將其與政策目標(biāo)進(jìn)行對(duì)比，總結(jié)政策制訂層面的得失，反饋給政策制訂部門(mén)，推動(dòng)治理水平的提升。

三、助企紓困政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的著力點(diǎn)

助企紓困政策的落實(shí)并非暢通無(wú)阻，幫助中小微企業(yè)渡過(guò)難關(guān)、保障中小微企業(yè)健康發(fā)展還有許多難點(diǎn)需要克服。首先，在政策制訂方面，助企紓困政策多是應(yīng)疫情而生的，因?yàn)橐咔榈耐话l(fā)性與嚴(yán)重性，許多政策在制訂的時(shí)候存在廣而不精、表述模糊的不足，這不僅未能完全回應(yīng)企業(yè)個(gè)性化需求，還會(huì)影響政策的精確下達(dá)實(shí)施，甚至給予投機(jī)分子可乘之機(jī)。其次，現(xiàn)有政策難以解決與企業(yè)生產(chǎn)發(fā)展密切聯(lián)系的融資渠道少、融資成本高等根本性問(wèn)題。最后，因?yàn)槿蛞咔榈牟淮_定性，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇面臨著極大的不確定性，中小微企業(yè)的資金鏈、供應(yīng)鏈時(shí)刻面臨斷裂風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)實(shí)情況不僅要求對(duì)現(xiàn)有政策的缺點(diǎn)進(jìn)行改進(jìn)，同時(shí)也要求助企紓困政策應(yīng)從短期的、零散的轉(zhuǎn)變?yōu)殚L(zhǎng)期的、制度化的，源源不斷為企業(yè)生存發(fā)展提供保障和助力。

助企紓困政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的保障作用。實(shí)施政策落實(shí)跟蹤審計(jì)，一邊落腳于現(xiàn)行政策落實(shí)中存在的資金流通不暢、幫扶機(jī)制不成熟等政策執(zhí)行問(wèn)題，另一邊落腳于企業(yè)的現(xiàn)實(shí)難處和迫切需求，有助于發(fā)現(xiàn)政策制訂的缺陷、政策實(shí)施的難點(diǎn)和堵點(diǎn)，繼而結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的具體態(tài)勢(shì)，從政策制訂與保障、幫扶機(jī)制體系構(gòu)建、考核導(dǎo)向等體制機(jī)制層面提出對(duì)策建議，幫助其政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。助力政策落實(shí)，扎實(shí)護(hù)航“六穩(wěn)”“六?！惫ぷ?，助企紓困政策落實(shí)跟蹤審計(jì)應(yīng)緊抓如下三個(gè)著力點(diǎn)：

（一）緊抓資金流向，保障資金惠企

資金支持是助企紓困政策的各種措施中效果最直接、企業(yè)意愿最強(qiáng)的。政策執(zhí)行過(guò)程中，資金能否順利到達(dá)有需求的企業(yè)手中很大程度決定了政策的效果。

因此，相較于精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)對(duì)于扶貧項(xiàng)目的重視，助企紓困政策落實(shí)跟蹤審計(jì)更應(yīng)該緊抓資金流全過(guò)程。對(duì)于資金池的募集，政策落實(shí)跟蹤審計(jì)可以關(guān)注資金池大小的設(shè)定是否科學(xué)合理、資金是否迅速到位，并對(duì)此發(fā)表意見(jiàn)。而對(duì)于資金的發(fā)放，政策落實(shí)跟蹤審計(jì)可以?xún)墒肿?，一手開(kāi)展合規(guī)性審計(jì)，如審查有無(wú)騙取財(cái)政資金行為、有無(wú)將補(bǔ)貼資金發(fā)放給無(wú)資格企業(yè)或個(gè)人的行為、有無(wú)轉(zhuǎn)換補(bǔ)貼資金用途行為等，并要求違規(guī)單位進(jìn)行整改；另一手開(kāi)展績(jī)效審計(jì)，涉及效果性、及時(shí)性績(jī)效指標(biāo)，對(duì)政策落實(shí)中資金發(fā)放的績(jī)效情況進(jìn)行客觀的評(píng)價(jià)，將惠企效果較好的地區(qū)和單位作為典型，與同層面的政策實(shí)施主體分享交流經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)落后單位的自我調(diào)整。

（二）協(xié)調(diào)多方主體，優(yōu)化行政流程

助企紓困政策涉及多方面、多層級(jí)的政策執(zhí)行主體，政策的貫徹執(zhí)行需要多方主體的通力協(xié)作。然而，在政策執(zhí)行過(guò)程中，往往存在多個(gè)主體間相互掣肘的問(wèn)題，例如在受惠企業(yè)資格認(rèn)定時(shí)，科技、文化、農(nóng)業(yè)等主管部門(mén)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不合理、認(rèn)定程序過(guò)于繁瑣，導(dǎo)致補(bǔ)貼難以及時(shí)、足額到達(dá)符合資格的企業(yè)；又如在拓展融資渠道的金融補(bǔ)貼政策實(shí)施過(guò)程中，銀行、保險(xiǎn)、擔(dān)保等機(jī)構(gòu)爭(zhēng)搶客戶(hù)資源，導(dǎo)致各方對(duì)資質(zhì)一般企業(yè)的熱情不高；再如搭建金融交易平臺(tái)等配套服務(wù)機(jī)制時(shí)，各方主體對(duì)己方的信息共享較為保守，平臺(tái)價(jià)值難以體現(xiàn)。

政策落實(shí)主體間的不協(xié)調(diào)，既有可能是因?yàn)檎咧朴啽旧聿粔蚩茖W(xué)、合理，也有可能是因?yàn)槿狈f(xié)調(diào)機(jī)制。對(duì)于前者，政策落實(shí)跟蹤審計(jì)可以通過(guò)前瞻性評(píng)價(jià)綜合法等方法政策可能存在的缺陷以及改善的可能性，為提高政策的科學(xué)性、合理性提供可靠參考。對(duì)于后者，政策落實(shí)跟蹤審計(jì)通過(guò)查閱會(huì)議記錄、訪談等方法了解各主體對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程中不協(xié)調(diào)之處的看法，以其獨(dú)立的身份提出折衷、有效的解決辦法，督促各方放下分歧，通力協(xié)作。

（三）感知企業(yè)難處，促進(jìn)良性互動(dòng)

助企紓困政策的最終目的是解決企業(yè)生存發(fā)展的難題，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的平穩(wěn)運(yùn)行。助企紓困政策能否落到實(shí)處，不能忽視企業(yè)面臨的實(shí)際問(wèn)題，目前，助企紓困政策以資金支持、金融服務(wù)、配套服務(wù)為主，但是不同類(lèi)型、不同發(fā)展階段的企業(yè)對(duì)于當(dāng)前各類(lèi)政策的需求力度不一致，個(gè)別行業(yè)還有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本高、人才短缺、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等差異化需求，現(xiàn)有政策尚未面面俱到。

差異化的企業(yè)需求需要差異化的政策進(jìn)行扶持，如何感知企業(yè)的差異化需求是改善政策效果的關(guān)鍵。政策落實(shí)跟蹤審計(jì)可以在政策落實(shí)過(guò)程中介入，通過(guò)多級(jí)模糊綜合評(píng)價(jià)體系、公眾滿(mǎn)意度調(diào)查法等手段，掌握企業(yè)對(duì)現(xiàn)有政策的態(tài)度，借助問(wèn)卷調(diào)查、訪談的方法了解企業(yè)真實(shí)的政策需求，多層次掌握企業(yè)的真實(shí)需求與現(xiàn)有政策的差異所在。之后，政策落實(shí)跟蹤審計(jì)可以充分發(fā)揮信息反饋機(jī)制，將接受政策服務(wù)的社會(huì)主體的實(shí)際需求反饋給政策制訂者和政策執(zhí)行者，為其優(yōu)化政策提供對(duì)策建議。

在三大著力點(diǎn)之外，審計(jì)的目光不能局限于保障當(dāng)前政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，還應(yīng)著眼于推動(dòng)政策的與時(shí)俱進(jìn)。5月6日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議指出 “下一步要加大宏觀政策調(diào)節(jié)力度，著力穩(wěn)就業(yè)、保民生，以促消費(fèi)、擴(kuò)需求，激發(fā)市場(chǎng)活力”，助企紓困政策思維要從短期化轉(zhuǎn)變?yōu)殚L(zhǎng)期化，針對(duì)企業(yè)的現(xiàn)實(shí)難處制定更加有效的定制化政策。在此背景下，審計(jì)還需將審計(jì)過(guò)程中獲得的體制機(jī)制缺陷、現(xiàn)行政策與社會(huì)主體需求的差距、優(yōu)秀的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等信息與政策制訂者、執(zhí)行者溝通，共同推動(dòng)助企紓困政策的長(zhǎng)期化、定制化、高效化。

四、結(jié)論

助企紓困政策雖然是疫情期間臨時(shí)搭建起的政策體系，但其價(jià)值不止于在困難時(shí)期發(fā)揮作用，助企紓困應(yīng)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)殚L(zhǎng)期維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展的政策體系。在這個(gè)轉(zhuǎn)變過(guò)程中，政策落實(shí)跟蹤審計(jì)因其獨(dú)有的三大助力機(jī)制，可以發(fā)揮出查錯(cuò)糾弊、總結(jié)前期得失、分析下一步政策的趨向性等作用，為改進(jìn)政策提出建設(shè)性、定制化的意見(jiàn)。扎實(shí)推進(jìn)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)工作可以助力助企紓困政策發(fā)揮更大的作用，真正做到惠企利民。