基于運籌學(xué)的環(huán)境犯罪治理對策

但韋霖

（四川大學(xué) 四川成都 610000）

一、問題的提出

近年來，中國經(jīng)濟取得了有目共睹的顯著進步，但是也付出了環(huán)境惡化的慘痛代價。從宏觀看，如何處理環(huán)境保護與經(jīng)濟增長的矛盾，如何優(yōu)化解決、統(tǒng)籌安排經(jīng)濟環(huán)境和資源環(huán)境等新常態(tài)的相關(guān)實際問題，如何面對環(huán)保違法的行政執(zhí)法、刑事司法策略選擇，以及如何在不同因素間均衡考慮、取舍，從而抵達最有效的決策管理，都能以運籌學(xué)基本原理予以分析解決。作為一門解決各類問題優(yōu)化方法的管理科學(xué)，運籌學(xué)傳播到我國已逾百年，它以整體最優(yōu)為目標(biāo)，從系統(tǒng)的綜合考慮出發(fā)，旨在以系統(tǒng)最佳方式來解決系統(tǒng)各部門之間的利害沖突，該研究方法非常適合用于探討我國因經(jīng)濟發(fā)展引起的環(huán)境犯罪及治理問題。

毋庸諱言，在應(yīng)對環(huán)境犯罪的各種治理手段中，刑事手段最有力度也最有效率，本文要探討的便是如何在各部門配合下將環(huán)境犯罪治理的刑事司法策略發(fā)揮到最大效用。事實上，與環(huán)境問題出現(xiàn)同步，我國《刑法》從誕生開始就很關(guān)注環(huán)境犯罪，只是當(dāng)時進入刑法視野的主要是環(huán)境犯罪帶來的經(jīng)濟損失。例如，1979 年《刑法》規(guī)定的盜伐和濫伐林木罪、非法狩獵罪、非法捕撈水產(chǎn)品罪等，都是從經(jīng)濟角度設(shè)立，對環(huán)境污染問題未予重視，這種情況一直持續(xù)到1997 年《刑法》大修訂。為回應(yīng)對環(huán)境污染的關(guān)切，1997 年《刑法》正式將污染環(huán)境行為納入刑法規(guī)制體系，增設(shè)了第338 條的“重大環(huán)境污染事故罪”，但此時入罪門檻規(guī)定得較高，即只有造成“重大環(huán)境污染事故，致使公司財產(chǎn)遭受重大損失或者人身傷亡的嚴(yán)重后果”，才可能被追究刑事責(zé)任。同時，1997 年《刑法》在分則第六章設(shè)了“破壞環(huán)境資源保護罪”專節(jié)，包括上述“重大環(huán)境污染事故罪”在內(nèi)，共14 個罪名。隨著形勢需要，該節(jié)若干條文后來又分別通過2001 年的《刑法修正案（二）》、2002 年的《刑法修正案（四）》和2011 年的《刑法修正案（八）》進行刪改，總的修訂趨勢是將入罪標(biāo)準(zhǔn)相對降低，擴大刑法對環(huán)境犯罪的規(guī)制范圍，或者將結(jié)果犯向行為犯推進，或者將結(jié)果犯修改為情節(jié)犯。比如，第338 條“重大環(huán)境污染事故罪”的結(jié)果要件被刪除，罪名也修改為“污染環(huán)境罪”，即只要違反國家規(guī)定而“排放、傾倒或者處置”有關(guān)廢物、有毒有害物質(zhì)“嚴(yán)重污染環(huán)境的”，便達入罪標(biāo)準(zhǔn)；“后果特別嚴(yán)重”會加重量刑。此外，《刑法修正（四）》第344 條還增加了一個新罪名“非法收購、運輸、加工、出售國家重點保護植物、國家重點保護植物制品罪”，至此《刑法》中的環(huán)境犯罪已達15 個罪名。2020 年的《刑法修正案（十一）》對污染環(huán)境罪增加規(guī)定了特別嚴(yán)重情形下的更高法定刑，并補充了法條競合時的從一重處罰原則。但遺憾的是，這些法條的增改并未在環(huán)境司法中產(chǎn)生期待的效果。

面對經(jīng)濟增長的巨大壓力和環(huán)境問題的日益嚴(yán)重，如何在運用行政法、民事法與刑事法之間求出最優(yōu)解和最佳行動方案，從而為環(huán)境犯罪治理提供科學(xué)、準(zhǔn)確的決策依據(jù)？作為最嚴(yán)厲也最有力的刑事懲治手段，當(dāng)前正在面臨的主要問題和主要矛盾是什么，哪些策略需要調(diào)整？這是本文研究的出發(fā)點。

二、近年環(huán)境犯罪治理研究回顧：圍繞基本矛盾的展開

與環(huán)境問題的出現(xiàn)和加劇同步，環(huán)境犯罪治理研究也在1997 年新刑法頒布前夕出現(xiàn)微熱，而后持續(xù)升溫成為綿延至今、長盛不衰的研究熱點。早期環(huán)境犯罪治理研究主要集中在認(rèn)識環(huán)境犯罪、介紹國外環(huán)境犯罪治理經(jīng)驗和探討中國環(huán)境犯罪刑事立法等方面，較有代表性的論文有劉仁文的《我國環(huán)境犯罪初步研究》和《國外的環(huán)境犯罪與立法》，王燦發(fā)的《我國懲治環(huán)境犯罪立法亟待解決的幾個問題》，以及王秀梅的《環(huán)境犯罪刑事立法》等①。其中，劉仁文教授1994年便指出，我國“無論是與世界的環(huán)境立法趨勢相對比，還是從我國環(huán)境保護的實際需要來看，刑事保護不力仍是我國環(huán)保工作中存在的一個突出問題”并提出具體立法完善和設(shè)立專章的建議，遺憾的是近三十年過去，“專章”的建議現(xiàn)在還只停留在學(xué)者們的筆端。1997 年新刑法出臺到2011 年之間的環(huán)境犯罪治理研究，依然繼續(xù)關(guān)注刑事立法，如：張善信的《中國環(huán)境保護法理若干問題》，趙秉志、陳璐的《當(dāng)代中國環(huán)境犯罪刑法立法及其完善研究》、戚道孟的《有關(guān)環(huán)境犯罪刑事立法的幾個問題》等，對環(huán)境犯罪的刑事立法提出相關(guān)修訂建議；此間也有學(xué)者繼續(xù)介紹國外立法情況，如王秀梅的《英美法系國家環(huán)境刑法與環(huán)境犯罪探究》等②。這些研究成果被實務(wù)界和立法部門采納，十余年間相繼出臺了《刑法修正案（二）》《刑法修正案（四）》和《刑法修正案（八）》。

此后，環(huán)境犯罪治理研究除了繼續(xù)探討刑事立法外，對環(huán)境類刑事案件的偵查策略、訴訟過程、證據(jù)認(rèn)定、社會效果等進行了更多探索。在刑事立法方面，代表性的觀點認(rèn)為：“從生態(tài)中心主義的視角來看，我國環(huán)境刑法還停留在侵害犯的階段，即沒有規(guī)定對環(huán)境的危險犯（對環(huán)境的侵害犯的非既遂形態(tài)除外）”［1］，“罪名成立標(biāo)準(zhǔn)高，入罪困難”，“忽略了累積犯及其存在意義，導(dǎo)致刑法介入不及時”，以及“與類似犯罪相比，對環(huán)境犯罪設(shè)置的刑罰較輕，不利于刑罰目的的實現(xiàn)”［2］等問題；但也有觀點認(rèn)為，“與其他犯罪治理一樣，環(huán)境犯罪治理的重點在于法網(wǎng)的嚴(yán)密性，而非處罰的嚴(yán)厲性。過于嚴(yán)厲的刑罰處罰不僅不能收到好的犯罪治理效果，而且還容易導(dǎo)致刑罰的過剩”［3］122-132。在環(huán)境刑法的行政性傾向上，有學(xué)者認(rèn)為“環(huán)境刑法的行政從屬性是客觀存在的法律現(xiàn)象，其對環(huán)境犯罪治理產(chǎn)生何種影響，主要取決于環(huán)境刑法與環(huán)境行政法之間的協(xié)調(diào)程度”［4］98-102；“如果環(huán)境刑法與環(huán)境行政法之間相互協(xié)調(diào)，就能實現(xiàn)共同保護環(huán)境法益的目的，達到預(yù)期的治理效果；如果環(huán)境刑法與環(huán)境行政法不和諧甚至沖突，就可能造成法律規(guī)制體系的混亂，影響治理的效果”［4］98-102。在環(huán)境犯罪的追訴方面，多數(shù)觀點認(rèn)為選擇性追訴在環(huán)境犯罪領(lǐng)域較為突出，“因為環(huán)境犯罪領(lǐng)域牽涉利益糾葛復(fù)雜（尤其是地方政府的經(jīng)濟發(fā)展利益），很多案件并沒有明確的受害人，同時又涉及復(fù)雜的生物、化學(xué)等專業(yè)問題，追訴裁量被濫用的可能性就更大”［5］。此外，也有觀點提出針對當(dāng)前污染類環(huán)境犯罪存在的“行政處罰適用率遠(yuǎn)高于刑事處罰”“污染行為與污染后果因果關(guān)系難以界定”［6］115-121等問題，可以考慮“推行環(huán)保行政機關(guān)與公安機關(guān)聯(lián)合辦案，化解權(quán)力干涉與證據(jù)差異”“改革環(huán)境污染鑒定制度，方便偵查取證”等建議［6］115-121。在環(huán)境犯罪的司法策略方面，有學(xué)者倡導(dǎo)建立附條件不起訴制度，認(rèn)為“這一制度既可以利用刑罰的手段來提高對公司的威懾，促進其對受破壞的環(huán)境資源的修復(fù)與治理，又可以盡量減少對公司的不利影響，避免刑法過度使用的弊端，更好地實現(xiàn)法律的強制性與和緩性的結(jié)合”［7］。越來越寬口徑的學(xué)術(shù)關(guān)注和大量立法建議，對我國環(huán)境犯罪的刑事司法策略是非常及時的指導(dǎo)。隨著國家對環(huán)境犯罪的高度重視，這些探討中的優(yōu)秀建議很快被吸收，形成了2013 年最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合頒布《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》。三年后，2016 年“兩高”又再次聯(lián)合頒布覆蓋性的《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，對“嚴(yán)重污染環(huán)境”“后果特別嚴(yán)重”和“有毒物質(zhì)”等含義、標(biāo)準(zhǔn)等進行最新詳細(xì)解釋。2019 年2 月20 日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部、生態(tài)環(huán)境部等五部門聯(lián)合頒布《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件有關(guān)問題座談會紀(jì)要》，對“單位犯罪”“主觀過錯”“生態(tài)環(huán)境損害標(biāo)準(zhǔn)”“危險廢物”的認(rèn)定和相關(guān)立案條件、管轄、鑒定及監(jiān)測數(shù)據(jù)的證據(jù)資格等應(yīng)用問題進行規(guī)定。可見，前期的研究成果正在逐漸轉(zhuǎn)化成司法實務(wù)中的環(huán)境犯罪治理策略和治理能力，是很好的開始。

但也要看到上述研究還有如下不足：1.關(guān)注環(huán)境刑法立法和刑事打擊較多，關(guān)注綜合治理還不夠。立法固然重要，無法可依是治理環(huán)境犯罪的基本矛盾，當(dāng)前的刑法立法也還存在較多問題需要繼續(xù)討論，但刑法的治理模式畢竟主要是事后追究，而自然環(huán)境一旦遭到破壞，要恢復(fù)原狀十分不易。在此意義上，環(huán)境犯罪的預(yù)防和補救研究也應(yīng)同等重視。特別是如何及早發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法線索和有效管控環(huán)境風(fēng)險，是當(dāng)務(wù)之急。2.環(huán)境犯罪追訴難的研究還不充分，需要繼續(xù)努力破解。追訴難的問題涉及到入罪標(biāo)準(zhǔn)、訴訟程序、證據(jù)效力等等方面，當(dāng)前亟需面對的是偵查力量的專業(yè)化問題和相關(guān)證據(jù)的鑒定保障問題。3.環(huán)境犯罪的多元化處罰方式亟待探索。環(huán)境犯罪多是單位犯罪，按照常規(guī)刑罰措施，對單位犯罪通常是采用雙罰制，即在對單位判處罰金的同時，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員判處刑罰。這種常規(guī)處罰方法的局限是懲罰和報應(yīng)的成分多，于已經(jīng)造成的環(huán)境損失并無特別的補益，探討多元處罰方式和刑罰替代措施迫在眉睫。當(dāng)前已有觀點提出，將刑事和解、附條件不起訴等訴訟制度擴大適用于環(huán)境犯罪，這是很好的構(gòu)想，但尚需更深入細(xì)致特別是論證可操作性的探討。本文的研究，即是圍繞上述三個維度展開，運用運籌學(xué)原理全面分析環(huán)境犯罪治理的各類主次矛盾，然后對準(zhǔn)相關(guān)焦點問題嘗試尋找突破對策。

三、正視當(dāng)前環(huán)境犯罪治理司法困境：主要矛盾與可控因素

從哲學(xué)角度看，運籌學(xué)主要是強調(diào)系統(tǒng)性、全局性，而不是只著眼于局部分析，即以整體的最優(yōu)化代替部分最優(yōu)化的疊加。它反映的是整體和部分的系統(tǒng)論命題，強調(diào)做事的策略與順序，強調(diào)預(yù)先設(shè)計的理性計劃，認(rèn)為通過經(jīng)驗、知識和對全面信息的掌握和研究，可以得到某一給定條件的最佳方案。決策的前提是要把握全局，要選擇方案，要對各因素的重要性進行準(zhǔn)確評估，這就必然要求找準(zhǔn)主要矛盾和次要矛盾。眾所周知，環(huán)境侵害具有緩慢入侵性、隱蔽性、累積性，以及持續(xù)性、滯后性和潛伏性的特點。環(huán)境犯罪的直接后果可能不明顯、不嚴(yán)重，但是環(huán)境損害的累積成本與長期惡果是巨大的［8］。從當(dāng)前來看，刑事措施的跟進使環(huán)境司法取得了一些成效，但比起環(huán)境犯罪的嚴(yán)峻形勢和正在帶來的巨大危害，還很不足。經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的矛盾依然存在，積重難返的環(huán)境問題與根深蒂固的觀念問題并未迎刃而解，特別是污染環(huán)境行為依然每天都在發(fā)生，治理環(huán)境犯罪卻步履維艱，指控難、證明難、判決難的問題仍很突出，具體表現(xiàn)在：

（一）刑事立法不足，導(dǎo)致司法力度受限

由前文可知，我們在打擊環(huán)境犯罪方面，刑事立法、司法環(huán)節(jié)都做出了相應(yīng)努力，懲治環(huán)境犯罪的準(zhǔn)確度和力度也因此得到加強，但從立法源頭上看，依然存在較大提升空間。首先，針對環(huán)境犯罪的實體立法尚需完善。環(huán)境犯罪是在經(jīng)濟活動中產(chǎn)生的，侵害環(huán)境的行為不論主觀上出于故意還是過失，皆為實現(xiàn)行為人“謀利”目的服務(wù)。因此打擊環(huán)境犯罪也應(yīng)著重兩個關(guān)鍵點：一是應(yīng)讓犯罪行為確定地受到懲罰；二是要讓犯罪成本大于以身試法的獲利成本。這本是刑罰預(yù)防的基本原理，但對環(huán)境犯罪應(yīng)特別強調(diào)，因為越是故意和重復(fù)的環(huán)境犯罪，往往基于理性經(jīng)濟計算后實施。然而，考察我國《刑法》環(huán)境犯罪的相關(guān)立法，在為理性經(jīng)濟人進行犯罪成本計算方面，所提供的行為選擇模式還比較模糊，未能建立清晰的得不償失行為后果指向。而環(huán)境犯罪成本較低的風(fēng)險是，即便犯罪后被懲罰，從經(jīng)濟利益上也是劃算的，罪刑不相當(dāng)、因罪獲利的懲罰模式已經(jīng)在實踐中被證明難以阻止犯意的產(chǎn)生。

以污染環(huán)境罪為例，1979年刑法未設(shè)污染環(huán)境罪；1997年增設(shè)了“重大環(huán)境污染事故罪”，卻以結(jié)果犯要件限縮處罰范圍。即，從1997 年《刑法》施行到2011 年《刑法修正案（八）》第46 條對第338條進行的修訂，污染環(huán)境的刑事責(zé)任一直以是否“致使公私財產(chǎn)遭受重大損失或者人身傷亡的嚴(yán)重后果”為立案條件和定罪標(biāo)準(zhǔn)。這種過失犯和嚴(yán)格結(jié)果犯的入罪設(shè)置模式，不但否定了故意污染環(huán)境行為的可能性和主觀惡性，也忽視了污染環(huán)境危害的潛伏性、長期性，導(dǎo)致本來生態(tài)危害巨大的嚴(yán)重污染環(huán)境行為因損害難以測量、難以鑒定，以及難以證明損害事實與污染行為存在刑法上因果關(guān)系而難以入罪；導(dǎo)致實質(zhì)上的污染環(huán)境犯罪逍遙法外多年，直到大范圍的空氣、水源、土壤等遭受損害到了不可承受、不可逆轉(zhuǎn)的程度。前文述及的1997年到2008年全國“對污染環(huán)境犯罪進行刑事追究并審結(jié)的案件只有29 起”［9］，也可從一定程度上驗證環(huán)境司法確實受到刑事立法的極大限制。

此后的2011 年《刑法修正案（八）》，刪除了污染環(huán)境罪結(jié)果要件，加上隨后出臺的系列司法解釋，才使打擊污染環(huán)境犯罪難度有所下降。但從污染環(huán)境罪目前的構(gòu)成要件來看，有學(xué)者解讀為行為犯，也有理解為情節(jié)犯，筆者認(rèn)為都不準(zhǔn)確。因為行為犯要求只要實施相應(yīng)行為即為犯罪既遂，而情節(jié)犯要求行為“情節(jié)”嚴(yán)重才構(gòu)成犯罪既遂，而現(xiàn)行的污染環(huán)境罪規(guī)定并非上述模式?！缎谭ㄐ拚福ò耍冯m然刪除了原條文形式上的“致使公私財產(chǎn)遭受重大損失或者人身傷亡的嚴(yán)重后果”，但又換成了“排放、傾倒或者處置”有毒有害物質(zhì)要達到“嚴(yán)重污染環(huán)境”程度的表述，對于環(huán)境法益來說，這實際仍是結(jié)果犯的設(shè)置模式。因為如果承認(rèn)“環(huán)境法益”或者“生態(tài)法益”的獨立“法益”地位，那“嚴(yán)重污染環(huán)境”顯然是污染行為的結(jié)果表述。而且該罪沒有區(qū)分故意和過失，亦即故意“嚴(yán)重污染環(huán)境”法定最高刑也僅為三年以下有期徒刑。遺憾的是，2020年12月出臺的《刑法修正案（十一）》仍未解決上述問題，未區(qū)分主觀罪過要件，且依然保留了“嚴(yán)重污染環(huán)境”這個結(jié)果要件，只是在原有基礎(chǔ)上增加了一檔“七年以上有期徒刑”的法定刑，但將原來第二檔法定刑處刑條件的“后果嚴(yán)重”改為“情節(jié)嚴(yán)重”，似乎是在確認(rèn)本罪立法模式屬于“情節(jié)犯”。而污染環(huán)境的巨大危害和不可逆轉(zhuǎn)性，要求該罪本應(yīng)是“行為犯”“危險犯”的立法模式。換句話說，有毒有害物質(zhì)就不能允許任意排放、傾倒，只要實施了相關(guān)排放、傾倒行為就應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任，而不論是否達到“嚴(yán)重污染環(huán)境”的程度。此外，如前所述，在當(dāng)前的刑法章節(jié)設(shè)定中，生態(tài)法益的獨立價值仍未受到應(yīng)有重視。環(huán)境犯罪雖然獨設(shè)了專節(jié)，但仍未獨立成章，且“污染環(huán)境罪”等15 種環(huán)境犯罪都是茍且偷安于分則第六章“妨害社會管理秩序罪”之下。其余環(huán)境犯罪，如“違法發(fā)放林木采伐許可證罪”和“走私珍貴動物、珍貴動物制品罪”等，還繼續(xù)散落其它各章節(jié)。并且，當(dāng)前污染環(huán)境類犯罪、損害資源類犯罪也都存在調(diào)整范圍過窄、行為類型不夠全面的問題。

其次，針對環(huán)境犯罪的程序立法急需開啟。環(huán)境犯罪，特別是污染環(huán)境罪，從線索來源、證據(jù)搜集、司法鑒定、管轄、證明標(biāo)準(zhǔn)等方面，都體現(xiàn)出與一般犯罪追訴不同的程序性特點。比如，排除一切合理懷疑的刑事證據(jù)原則在環(huán)境刑事罪犯的指控中并不適用，若仍恪守傳統(tǒng)犯罪的證據(jù)規(guī)則和證明要求，無法有效懲治和打擊環(huán)境犯罪［10］。環(huán)境犯罪追訴的特殊性未很好體現(xiàn)，環(huán)境犯罪的偵查、起訴和審判仍按一般犯罪處理程序進行。為解決迫在眉睫的司法難題，2019 年，“兩高”“兩部”和生態(tài)環(huán)境部在聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件座談會紀(jì)要》里，暫時明確了關(guān)于跨區(qū)域環(huán)境污染刑事案件的管轄問題、“環(huán)境污染行為發(fā)生地”的外延，并對環(huán)境損害司法鑒定相關(guān)技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的制定、修改、認(rèn)定，以及相關(guān)鑒定程序和地方生態(tài)環(huán)境部門及所屬監(jiān)測機構(gòu)委托第三方監(jiān)測機構(gòu)出具的監(jiān)測報告證據(jù)資格問題，進行了明確規(guī)定。但是這些應(yīng)實務(wù)需要進行的規(guī)定，包括前述2013 年和2016 年“兩高”頒布的司法解釋，都有不同程度突破現(xiàn)行刑事法規(guī)定跡象，本著依法治國、依法司法的要求，建議盡快對此予以立法確認(rèn)。

（二）偵查取證和鑒定困難，導(dǎo)致有罪難究

追訴犯罪的首要步驟是進行調(diào)查取證，為精準(zhǔn)打擊提供證據(jù)事實，但是環(huán)境犯罪偵查要求跟普通刑事犯罪不同，證據(jù)的獲取和鑒定都面臨因案件本身帶來的額外困難，這也導(dǎo)致追究環(huán)境犯罪責(zé)任難度越發(fā)加大，具體表現(xiàn)在以下方面。第一，獲得案件線索難。由于環(huán)境犯罪本身的技術(shù)性、隱蔽性和長期潛伏性，比較難以被發(fā)現(xiàn)，也導(dǎo)致公安機關(guān)目前的案件受理方式較為被動。目前來看，主要是坐等環(huán)境犯罪中的被害人向環(huán)境執(zhí)法部門舉報，后者再向公安機關(guān)移交。其間歷經(jīng)環(huán)境犯罪發(fā)生、環(huán)境犯罪嚴(yán)重后果被注意到、舉報到環(huán)境執(zhí)法部門、執(zhí)法部門移交等環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)都可能由于案外因素停下來。并且即便走到最后，通常也是損害后果已經(jīng)發(fā)生，就算被追究刑事責(zé)任也只能事后處罰。而且由于各種原因，有的環(huán)境執(zhí)法部門不移交、少移交，導(dǎo)致公安機關(guān)獲取環(huán)境犯罪線索更難更少。第二，開展調(diào)查取證難。污染環(huán)境案件大多要進行檢測和鑒定，目前是只能依賴行政部門的檢測機構(gòu)進行檢測、鑒定，公安機關(guān)自身普遍缺乏初步技術(shù)鑒定和現(xiàn)場勘查設(shè)備，車輛、“遠(yuǎn)程監(jiān)視監(jiān)聽”“夜視”密拍取證等必要的偵查裝備普遍不具備。在多頭污染、污源綜合利用的情況下甚至很難確定犯罪現(xiàn)場，傳統(tǒng)的勘驗、搜查、查封和扣押等偵查手段明顯難以應(yīng)對環(huán)境犯罪。環(huán)境犯罪的隱蔽性和反偵查性決定了傳統(tǒng)偵查措施已不能滿足打擊日益嚴(yán)重的環(huán)境犯罪形勢需要。第三，經(jīng)費保障難。證據(jù)偵查過程中的高額技術(shù)調(diào)查、監(jiān)測和鑒定費用從哪出，由誰承擔(dān)，在相關(guān)立法中并無規(guī)定。有的環(huán)境污染案件多為跨區(qū)域作案，證據(jù)稍縱即逝，保管難度也大，調(diào)查取證和抓捕嫌疑人都需要大量經(jīng)費作保障，有的案件鑒定項目較多?！拔廴经h(huán)境物證檢測一個單項指標(biāo)都要上萬，而送檢一個樣本往要檢測5個以上指標(biāo)，一個普通的污染環(huán)境刑事案件檢測費在5萬元左右，如果污染物多的檢測費更多”［11］114-115。

（三）“兩法”銜接機制不暢，導(dǎo)致以罰代刑

這里的“兩法”，指行政法和刑事法。依據(jù)法理，“兩法”的銜接機制要求行政執(zhí)法機關(guān)發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的行為，即移送刑事司法機關(guān)通過刑事訴訟程序查處。行政執(zhí)法與刑事司法屬于不同的司法階段，理應(yīng)互相配合、有序銜接，行政責(zé)任與刑事責(zé)任本應(yīng)界限分明、各司其責(zé)。但司法實踐中，“兩法銜接”過程中往往會出現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法斷裂、行政執(zhí)法取代刑事司法的問題。環(huán)境犯罪追訴領(lǐng)域也不例外，一直存在“兩法銜接”機制不暢的問題，特別是由于刑事立法的遲滯而行政執(zhí)法先行多年、刑事司法最近幾年才發(fā)揮作用的情況下，環(huán)境犯罪作為“行政犯”的行政屬性在實踐中滋生了很多不正當(dāng)行政干預(yù)和地方保護主義。必須指出，“有案不移、有案難移、以罰代刑現(xiàn)象”表面上是“兩法銜接”的表征，實際背后反應(yīng)的正是行政權(quán)力的“一家獨大”，反映的是行政權(quán)力對司法權(quán)力的無視甚至蔑視［12］。據(jù)筆者寫作此文時向環(huán)保執(zhí)法部門了解，這種行政獨大、以罰代刑的狀況正在有所改觀，但仍在一定程度存在。

（四）打擊環(huán)境犯罪專業(yè)力量不足，影響工作效率

環(huán)境犯罪的技術(shù)性和隱蔽性，決定了偵查、起訴、審判各環(huán)節(jié)都應(yīng)具備專業(yè)化的對決力量，但是從當(dāng)前來看，司法隊伍專業(yè)建設(shè)還不盡人意。公安機關(guān)在整個訴訟程序中首當(dāng)其沖，負(fù)有偵查調(diào)查和和收集證據(jù)職責(zé)，從事的是懲治環(huán)境犯罪的基礎(chǔ)性工作，但當(dāng)前乃至可預(yù)見的未來一定時期內(nèi)，基層公安機關(guān)在環(huán)境犯罪偵查方面的專業(yè)化程度還處于較低水平。就證據(jù)收集來說，公安機關(guān)從環(huán)境執(zhí)法部門移交案件獲得的隨案證據(jù)，核心部分是該部門在行政執(zhí)法過程中收集的監(jiān)測數(shù)據(jù)。而這個監(jiān)測數(shù)據(jù)和其余相關(guān)證據(jù)，只是行政處罰依據(jù)，對刑事訴訟來說往往支撐力度并不足夠，需要偵查部門進行充實完善。再則，有的案件移交并不規(guī)范，因為有的基層環(huán)境執(zhí)法部門執(zhí)法過程本身不夠規(guī)范，如果公安機關(guān)不能及時通過調(diào)查補齊相關(guān)證據(jù)，就會錯失最適當(dāng)?shù)霓k案時機。可見，環(huán)境監(jiān)測調(diào)查的技術(shù)性專業(yè)性高，要求偵查人員至少要能看懂監(jiān)測數(shù)據(jù)，又因為公安機關(guān)自身不具備現(xiàn)場勘察條件，更多時候需要與相關(guān)專業(yè)機構(gòu)合作，所以也要求偵查人員能在技術(shù)交流、技術(shù)把握上無障礙。目前來看，雖然各級公安機關(guān)正在紛紛建立食品藥品和生態(tài)環(huán)境犯罪偵查專門隊伍，但基層公安機關(guān)相關(guān)偵查部門，也包括檢察機關(guān)的公益訴訟部門和法院審判部門，在專業(yè)力量儲備上還比較欠缺，專業(yè)化程度和基礎(chǔ)工作效率都還有待提高。

四、未來的環(huán)境犯罪治理方向：司法策略的最優(yōu)解

一種“競爭到底”理論認(rèn)為，各個政府為了保證本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，希望留住對經(jīng)濟增長有益但是帶來較大污染的企業(yè)。為此，政府會降低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，縱容企業(yè)對環(huán)境的污染，從而導(dǎo)致環(huán)境問題［13］。中國近四十年來都在集中力量發(fā)展經(jīng)濟，在實現(xiàn)經(jīng)濟目標(biāo)與保護生態(tài)環(huán)境之間確實不知不覺犧牲了后者。當(dāng)前，刑事司法政策應(yīng)及時跟上中央確定的“保護環(huán)境、造福人民”環(huán)保方針，行政、刑事并用，打擊、治理并舉，全面防止環(huán)境問題繼續(xù)惡化。

（一）完善刑事立法，為打準(zhǔn)打?qū)嵦峁┯辛λ痉ㄒ罁?jù)

科學(xué)完備的立法是公正司法、有效司法的前提，更是確保治理環(huán)境犯罪工作在法治軌道上運行的基本保證。我們認(rèn)為，當(dāng)前刑事立法需要進行三方面工作。第一，盡快令環(huán)境犯罪在《刑法》中獨立成章。刑法立法體例的排列不僅表明相關(guān)犯罪所侵害的社會關(guān)系類型，更為重要的是表明立法者對某種社會關(guān)系的重視程度［3］122-132。環(huán)境犯罪不僅帶來財產(chǎn)、人身傷害，更重要的是破壞區(qū)域性生態(tài)，從而危害人類整體的生存環(huán)境。為了體現(xiàn)環(huán)境本身的生態(tài)法益獨立價值，環(huán)境犯罪需要在《刑法》中建立自己的獨立性體系，將位于第六章第六節(jié)“破壞環(huán)境資源保護罪”所含15種環(huán)境犯罪，以及散落各章各節(jié)的環(huán)境犯罪集結(jié)成整體實力。第二，進行環(huán)境犯罪體系內(nèi)部的調(diào)整、修改、清理和充實。從總體上，應(yīng)設(shè)置更多的行為犯、危險犯取代目前占主體的實害犯構(gòu)成要件，以體現(xiàn)環(huán)境司法的預(yù)防理念，消除事后懲罰于事無補的制度根源。以污染環(huán)境罪為例，該罪從1997年增設(shè)、2011 年修改、2020 年修改后仍存在不足。1.為了更嚴(yán)格保護環(huán)境，應(yīng)刪除該“嚴(yán)重污染環(huán)境”的程度要件，并提高法定刑到五年以上，即只要“違反國家規(guī)定，排放、傾倒或者處置”有毒有害物質(zhì)，即構(gòu)成污染環(huán)境罪既遂。2.應(yīng)增加一款，規(guī)定故意性的污染環(huán)境罪構(gòu)成和處罰。因為從現(xiàn)行污染環(huán)境罪規(guī)定的較低法定刑設(shè)置來看，只適合對過失犯處罰。那么，對故意污染環(huán)境的行為應(yīng)如何處罰，現(xiàn)行刑法規(guī)定是缺位的。3.該罪名下包含了“排放、傾倒、處置”等多種行為方式，且種類上包括“放射性”廢物、“傳染病病原體”廢物、“有毒物質(zhì)”或者“其他有害物質(zhì)”等眾多治理對象，應(yīng)分別予以細(xì)化。第三，加強相關(guān)程序立法。建議在《刑事訴訟法》中增加環(huán)境犯罪刑事處理程序?qū)９?jié)，將打擊環(huán)境犯罪獨具的程序性問題以及前文述及的訴前和解和恢復(fù)性司法的現(xiàn)有做法，進行整合、確認(rèn)和統(tǒng)一規(guī)定，讓打擊環(huán)境犯罪的相關(guān)刑事司法活動有章可循、有法可依。

（二）破解偵查取證難，樹立打早打小預(yù)防性司法觀

環(huán)境犯罪屬于法定犯，其設(shè)定是人類基于資源有限的認(rèn)知，并在經(jīng)濟發(fā)展過程中的必要自我約束，行為人本身并不違背相關(guān)倫理道德規(guī)范。不過，環(huán)境犯罪主觀惡性雖然相對較小，危害后果卻不可估量，特別是環(huán)境犯罪的行為實施與危害后果呈現(xiàn)之間，一般存在較長時間區(qū)間，影響地區(qū)和人數(shù)不特定，危害范圍較大且逆轉(zhuǎn)較難。從長遠(yuǎn)計，環(huán)境犯罪治理策略應(yīng)首先從源頭上防控，在預(yù)防與打擊之間，以預(yù)防為先，以控制和減小犯罪危害為先，發(fā)現(xiàn)苗頭盡快控制，堅決防止形成嚴(yán)重后果。在此意義上，一方面，建議在立法時堅決貫徹預(yù)防性刑法理念，借鑒危害公共安全罪立法模式和立法經(jīng)驗，規(guī)制和禁止一切破壞環(huán)境的行為，根據(jù)可能帶來的環(huán)境風(fēng)險和危害程度設(shè)置行為犯、危險犯，不能等到破壞環(huán)境后果顯現(xiàn)，甚至已經(jīng)造成環(huán)境大面積惡化、人民群眾生命財產(chǎn)重大損失，才認(rèn)定為犯罪既遂。同時，應(yīng)高度重視早期線索，為后期的偵查取證做好基礎(chǔ)工作。對相關(guān)企業(yè)加強巡查，并設(shè)立有獎匿名舉報制度，廣泛搜集、及時發(fā)現(xiàn)早期環(huán)境犯罪線索，對稍有苗頭顯現(xiàn)的環(huán)境犯罪及早出擊、及時控制，嚴(yán)防破壞環(huán)境的違法行為持續(xù)蔓延。此外，還應(yīng)加強辦案經(jīng)費保障。環(huán)境犯罪偵查涉及的調(diào)查、鑒定費用一般比較巨大，當(dāng)前公安機關(guān)普遍缺乏這筆辦案經(jīng)費，相關(guān)程序法也沒有關(guān)于辦案經(jīng)費的明確規(guī)定。但《民法典》第1235 條填補了此項空白，該條規(guī)定國家機關(guān)“或者法律規(guī)定的組織”有權(quán)請求生態(tài)環(huán)境侵權(quán)人賠償“生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評估等費用”。建議在《刑事訴訟法》正式修改前，先由“兩高”會同相關(guān)部門制定細(xì)則吸收此項規(guī)定，在法院刑事判決時予以督促落實。

（三）加強“兩法”銜接，打擊犯罪與恢復(fù)性司法并舉

2020年6月頒布的《民法典》第七章“環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任”相關(guān)規(guī)定，為刑事司法部門在打擊環(huán)境犯罪過程中同時追究行為人的民事責(zé)任，提供了清晰嚴(yán)格的法律依據(jù)。其第1234 條規(guī)定，“違反國家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害，生態(tài)環(huán)境能夠修復(fù)的，國家規(guī)定的機關(guān)或者法律規(guī)定的組織有權(quán)請求侵權(quán)人在合理期限內(nèi)承擔(dān)修復(fù)責(zé)任。侵權(quán)人在期限內(nèi)未修復(fù)的，國家規(guī)定的機關(guān)或者法律規(guī)定的組織可以自行或者委托他人進行修復(fù)，所需費用由侵權(quán)人負(fù)擔(dān)”，并在1235條規(guī)定侵權(quán)人應(yīng)該承擔(dān)賠償“清除污染、修復(fù)生態(tài)環(huán)境費用”“防止損害的發(fā)生和擴大所支出的合理費用”，以及“生態(tài)環(huán)境受到損害至修復(fù)完成期間服務(wù)功能喪失導(dǎo)致的損失”“生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失”。

事后懲罰是必要的，但僅靠事后懲罰并不能實現(xiàn)打擊環(huán)境犯罪的初衷。在司法過程中，當(dāng)發(fā)現(xiàn)環(huán)境犯罪造成一定后果時，應(yīng)當(dāng)首先關(guān)注受損環(huán)境法益的修復(fù)和彌補，因為刑事處罰最終目的是為保護環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。因此，督促行為人采取有效措施防止其行為的危害后果實際發(fā)生，盡量補救對環(huán)境法益造成的損害，才是應(yīng)對環(huán)境犯罪應(yīng)有的核心價值取向和法治目的，而恢復(fù)性司法所主張的恢復(fù)性賠償，與這一目的的實現(xiàn)完全吻合。在環(huán)境犯罪中，恢復(fù)性司法可以適用于行為犯、危險犯和結(jié)果犯；在具體形式上，包括犯罪人與國家或集體之間的協(xié)商、犯罪人與被害人之間的和解、犯罪人的積極賠償、犯罪人的義務(wù)勞動等方面［14］。在應(yīng)用階段上，可以是訴前和解，也可以是訴后修復(fù)與補償，在環(huán)境犯罪得到法律制裁前提下，使受損生態(tài)得到及時有效修復(fù)。

據(jù)了解，司法實踐中，恢復(fù)性司法理念目前已創(chuàng)新運用于環(huán)境犯罪訴訟過程中，有的已經(jīng)取得良好的社會效果、法律效果，從各地在環(huán)境犯罪治理中引入恢復(fù)性司法理念的實踐探索情況來看，大部分屬涉林案件的“補植復(fù)綠”③等。但上述恢復(fù)性的有益嘗試有突破現(xiàn)行法律規(guī)定的瑕疵與風(fēng)險，建議盡快將恢復(fù)性司法模式明確納入環(huán)境犯罪刑事責(zé)任處理體系，規(guī)定恢復(fù)原狀、排除危害、消除危險等責(zé)任承擔(dān)方式；以及將環(huán)境犯罪案件納入刑事和解案件范疇，對罪行相對較輕、主觀惡性和人身危險性較小、社會危害性也不大的罪犯，簽訂恢復(fù)性司法性質(zhì)的和解協(xié)議后并能夠?qū)κ軗p生態(tài)環(huán)境及時跟進恢復(fù)的，可作為檢察機關(guān)作出不訴的法律依據(jù)。另外，針對特定環(huán)境資源（如林木）生長管護周期漫長、成活率不確定等特點，可借鑒未成年人刑事案件特別程序，簽訂恢復(fù)性司法協(xié)議后作附條件不起訴處理，設(shè)置一定考驗期，并在期滿后根據(jù)受損環(huán)境的恢復(fù)狀況作出是否起訴的決定［15］。

（四）重視專業(yè)力量，提升現(xiàn)有環(huán)境司法力量專業(yè)性

在這方面，美國環(huán)境司法力量建設(shè)值得借鑒。作為較早發(fā)展工業(yè)因而也曾被環(huán)境問題所困的美國，在打擊環(huán)境犯罪具有較長期的實踐與經(jīng)驗，其中最值得借鑒的，是對司法人員專業(yè)性的強調(diào)與踐行。針對環(huán)境犯罪案件特征，美國在執(zhí)法過程中逐步設(shè)立專門的環(huán)境刑事執(zhí)法部門，比如環(huán)保署成立刑事執(zhí)法辦公室，司法部成立環(huán)境犯罪處等［16］68-73。1981年，環(huán)保署即建立刑事執(zhí)法辦公室，并聘任了專業(yè)的刑事調(diào)查人員。1988年，國會授予這些刑事調(diào)查人員永久的執(zhí)法權(quán)，包括攜帶武器、搜查和逮捕的執(zhí)行權(quán)。自20 世紀(jì)80 年代初開始，司法部、環(huán)保署和聯(lián)邦調(diào)查局即發(fā)動了對實施環(huán)境犯罪的公司及其管理人員的嚴(yán)厲刑事追訴［16］68-73。我國近年在打擊犯罪專業(yè)化上也做了很多工作。2019 年初，公安部整合多個業(yè)務(wù)局的相關(guān)職責(zé)，專門組建了單獨的食品藥品犯罪偵查局，負(fù)責(zé)承擔(dān)打擊食品、藥品、知識產(chǎn)權(quán)、生態(tài)環(huán)境、森林草原和生物安全等領(lǐng)域刑事犯罪，目前各地正在陸續(xù)組建隊伍過程中。其中有的省市行動較早，如江蘇省公安廳2015年成立了食藥環(huán)偵總隊，僅2017年該省便共立污染環(huán)境犯罪案件534起，抓獲犯罪嫌疑人1219人，其他破壞環(huán)境資源類犯罪立案1529起，抓獲犯罪嫌疑人3037人，涉及非法排放“非法傾倒”“非法處置”“非法捕獵”非法等多種案情，有力地打擊與震懾了環(huán)境違法犯罪活動［11］。此外據(jù)筆者了解，云南、貴州等省為了探索環(huán)境執(zhí)法的有效機制，也較早設(shè)立了針對環(huán)境犯罪的偵查部門、起訴部門或者審判庭等。

總的來說，當(dāng)前刑事司法隊伍中具有環(huán)保專業(yè)知識的人少，偵查設(shè)備落后，特別是污染環(huán)境犯罪的移交案件，起訴難度與起訴成本都較高，受到刑事懲罰的仍是少數(shù)，刑罰的威懾效應(yīng)和預(yù)防作用未能很好發(fā)揮。鑒于當(dāng)前的15種環(huán)境犯罪中，污染環(huán)境類案件危害大，專業(yè)性最強，證據(jù)的監(jiān)測和鑒定難度大，且必須環(huán)境執(zhí)法部門配合才能調(diào)查清楚，筆者特別建議我國考慮借鑒美國做法，在生態(tài)環(huán)境部門④的行政執(zhí)法隊伍基礎(chǔ)上，再添一支專門工作力量，賦予其刑事執(zhí)法權(quán)，專職承擔(dān)環(huán)境犯罪的偵查調(diào)查工作。此舉一來有利于執(zhí)法處罰和開展偵查調(diào)查；二來方便“兩法”銜接，避免銜接過程中的各種阻礙；三來減少工作環(huán)節(jié)，證據(jù)不用多方移轉(zhuǎn)，有利于證據(jù)保管和提高工作效率。同時建議檢察系統(tǒng)和法院系統(tǒng)也加強環(huán)境犯罪的公訴、審判隊伍專業(yè)化建設(shè)，提高環(huán)境司法能力。

五、余論

環(huán)境犯罪中的破壞環(huán)境資源和直接污染環(huán)境兩大類犯罪都以破壞環(huán)境為最終表現(xiàn)，其中亂砍濫伐林木、非法捕撈水產(chǎn)品、非法獵捕殺害珍貴瀕危野生動物和非法采礦等破壞環(huán)境資源的行為是間接破壞環(huán)境；亂排亂倒和處置有毒有害廢物而污染環(huán)境則是直接破壞環(huán)境。二者都是為了經(jīng)濟利益不管不顧環(huán)境危害的結(jié)果發(fā)生，都應(yīng)嚴(yán)懲不貸。相比之下，環(huán)境污染犯罪由于直接造成環(huán)境惡化，直接給人民群眾生命財產(chǎn)造成難以彌補的損失，乃民情所向、民心所慮，是環(huán)境犯罪治理的重點。對此類犯罪，既要在觀念上和刑事政策上高度重視，也要在具體立法和司法中嚴(yán)密設(shè)計并執(zhí)行防患于未然的剛性措施。

環(huán)境問題是發(fā)展中的問題，從短期效益來看，環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展存在一定矛盾。但從長期來看，從根本社會效益來看，環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展并不矛盾，在發(fā)展經(jīng)濟的同時重視環(huán)境保護、環(huán)境犯罪治理，如一體兩翼，不可偏廢。環(huán)境犯罪的嚴(yán)重后果要求我們必須高度重視，相關(guān)治理措施既要具備當(dāng)下的徹底性、嚴(yán)厲性和有效性，又要具備戰(zhàn)略性、前瞻性和預(yù)后性。

［注釋］：

①這些文獻發(fā)表情況是：劉仁文的《我國環(huán)境犯罪初步研究》《國外的環(huán)境犯罪與立法》，分別載于《法學(xué)研究》1994年第3期、《外國法譯評》1995 年第1 期；王燦發(fā)的《我國懲治環(huán)境犯罪立法亟待解決的幾個問題》，載于《中國法學(xué)》1996 年第1 期；王秀梅的《環(huán)境犯罪刑事立法》，載于《河北法學(xué)》1996年第1期。

②這些文獻發(fā)表情況是：張善信的《中國環(huán)境保護法理若干問題》，載于《中國軟科學(xué)》1999 第2期；趙秉志、陳璐的《當(dāng)代中國環(huán)境犯罪刑法立法及其完善研究》，載于《現(xiàn)代法學(xué)》2011第6期；戚道孟的《有關(guān)環(huán)境犯罪刑事立法的幾個問題》，載于《南開學(xué)報》2000第6期；王秀梅的《英美法系國家環(huán)境刑法與環(huán)境犯罪探究》，載于《政法論壇》2000第2期。

③其它還有“土地復(fù)墾”“魚苗投放”，以及“繳納生態(tài)修復(fù)基金”等。

④我國為應(yīng)對環(huán)境問題，1988 年7 月國家成立獨立的國家環(huán)境保護局（副部級），明確為國務(wù)院綜合管理環(huán)境保護的職能部門。1998年6月，升格為國家環(huán)境保護總局（正部級）。2008年7月，再次升格為環(huán)境保護部。2018年3月，國家宣布組建生態(tài)環(huán)境部，同年4月正式揭牌。