中國基本養(yǎng)老保險個人賬戶的改革方向
——基于個人賬戶改革四次爭論的思考

彭浩然

引言

為了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制改革以及應(yīng)對人口老齡化的挑戰(zhàn)，從20世紀(jì)八九十年代開始，中國進(jìn)行了大刀闊斧的養(yǎng)老保險制度改革，建立并完善了城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度。該制度最大的特點是采用了社會統(tǒng)籌賬戶與個人賬戶相結(jié)合的“統(tǒng)賬結(jié)合”模式，其中，社會統(tǒng)籌賬戶實行現(xiàn)收現(xiàn)付制，個人賬戶實行基金積累制。制度設(shè)計的初衷意在結(jié)合現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金積累制的好處。但是，由于制度轉(zhuǎn)軌成本未能合理解決，社會統(tǒng)籌基金從開始就出現(xiàn)收不抵支的情況，為了保證養(yǎng)老金的發(fā)放，地方政府便挪用個人賬戶基金，導(dǎo)致個人賬戶長期處于“空賬”運行的狀態(tài)，“統(tǒng)賬結(jié)合”模式遭遇了巨大挑戰(zhàn)。至今為止，個人賬戶問題始終困擾著中國養(yǎng)老保險制度改革，引起了學(xué)術(shù)界和政策制定者的激烈討論，當(dāng)前仍然分歧較大。

一、中國基本養(yǎng)老保險個人賬戶的四次爭論

（一）是否需要引入個人賬戶？（1978—1988年）

中國基本養(yǎng)老保險制度的前身是勞動保險。新中國成立后，效仿蘇聯(lián)做法，國有企業(yè)建立了類似于現(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老保險制度，利用企業(yè)當(dāng)期繳費支付當(dāng)期退休人員的養(yǎng)老金。自1978年改革開放以來，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的方針指引下，為了搞活國有企業(yè)，打破“大鍋飯”，中國政府實行了“利改稅”，以激發(fā)企業(yè)的生產(chǎn)積極性。同時鑒于非公有制經(jīng)濟(jì)的重要地位，提出“實行國家、集體、個人一起上的方針，堅持發(fā)展多種經(jīng)濟(jì)形式和多種經(jīng)營方式”〔1〕。在這種背景下，新老企業(yè)由于職工年齡結(jié)構(gòu)差異產(chǎn)生了養(yǎng)老負(fù)擔(dān)不均衡的問題。因此，養(yǎng)老保險改革被提上議事日程。但是，當(dāng)時兩大政府機(jī)構(gòu)——原勞動部和原國家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會卻對如何改革養(yǎng)老保險制度持有不同看法。原國家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會受世界銀行的影響較大，主張引入個人賬戶，實行基金積累制，認(rèn)為這樣可以減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)勞動力自由流動。原勞動部與國際勞工組織合作密切，他們強(qiáng)調(diào)國家干預(yù)和風(fēng)險分擔(dān)，傾向于堅持現(xiàn)收現(xiàn)付制，實行社會統(tǒng)籌?！?〕

在國際上，隨著人口老齡化程度的逐漸加深，許多國家開始擔(dān)心現(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老保險制度的財務(wù)可持續(xù)性。如何進(jìn)行養(yǎng)老保險制度改革，成為全球熱門的公共議題。美國以費爾德斯坦為代表的一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為現(xiàn)收現(xiàn)付制會擠出私人儲蓄，不利于經(jīng)濟(jì)增長，缺乏效率，因此主張養(yǎng)老保險制度由現(xiàn)收現(xiàn)付制向個人賬戶基金積累制轉(zhuǎn)軌。〔3〕但需要指出的是，由于各種原因，這種改革建議很少被發(fā)達(dá)國家的政府所采納。從20世紀(jì)80年代開始，受芝加哥學(xué)派和新自由主義思想的影響，一些發(fā)展中國家卻采用了這種極端的改革做法，引入私有化的養(yǎng)老保險個人賬戶，用基金積累制替代傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老保險制度。南美國家智利就是典型代表?！?〕

總的來說，這一時期的養(yǎng)老保險制度改革被視為整個經(jīng)濟(jì)體制改革的配套措施。原勞動部和原國家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會對于是否需要引入養(yǎng)老保險個人賬戶展開了激烈討論，并在不同地區(qū)開展試點工作。

（二）社會統(tǒng)籌與個人賬戶的相對規(guī)模大?。?989—1997年）

隨著國有企業(yè)改革的迅速推進(jìn)，體制內(nèi)人口贍養(yǎng)率迅速上升，現(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老保險制度面臨較大的財務(wù)壓力。盡管原勞動部與原國家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會在引入個人賬戶問題上意見相左，但當(dāng)時減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)成為政策傾向，同時受到新加坡中央公積金的影響，引入養(yǎng)老保險個人賬戶的主張逐漸占了上風(fēng)。即便如此，最高決策層還是比較謹(jǐn)慎，采取了“摸著石頭過河”“先行試點”的策略。1989年3月4日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會《關(guān)于1989年經(jīng)濟(jì)體制改革要點的通知》。該通知提出在深圳市和海南省進(jìn)行社會保障綜合改革試點。在養(yǎng)老保險改革方面，海南省采取“大統(tǒng)籌（18%）、小賬戶（3%）”的做法，認(rèn)為養(yǎng)老保險個人賬戶的私人屬性強(qiáng)于公共屬性，將其視為養(yǎng)老保險的補(bǔ)充。深圳市采取“小統(tǒng)籌（5%—11%）、大賬戶（16%）”的做法，以個人賬戶與社會統(tǒng)籌賬戶共同組成基本養(yǎng)老保險?！?〕1991年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》。該決定明確提出要改變養(yǎng)老保險完全由國家和企業(yè)包攬的辦法，改為由國家、企業(yè)和個人三方共同負(fù)擔(dān)。1993年，中共第十四屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，明確城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險金由單位和個人共同負(fù)擔(dān)，實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的模式。這是中國政府首次在國家層面明確“統(tǒng)賬結(jié)合”模式，將個人賬戶引入基本養(yǎng)老保險。1994年，世界銀行認(rèn)為現(xiàn)收現(xiàn)付制將難以應(yīng)對未來人口老齡化危機(jī)，提倡建立三支柱的養(yǎng)老保障體系：第一支柱是強(qiáng)制參加的公共養(yǎng)老金，旨在消除老年貧困；第二支柱是私營的強(qiáng)制儲蓄計劃；第三支柱是自愿儲蓄。〔6〕盡管中國現(xiàn)行的基本養(yǎng)老保險制度設(shè)計與這份報告所提倡的有所不同，但這份報告對于中國建立個人賬戶以及多層次的養(yǎng)老保障體系還是具有較強(qiáng)的推動作用的。1995年3月，國務(wù)院在試點工作的基礎(chǔ)上頒布了《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》，明確提出中國基本養(yǎng)老保險制度的改革方向是實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合?？紤]到各個地區(qū)的實際情況不同，國務(wù)院提出讓各省、自治區(qū)和直轄市自行選擇社會統(tǒng)籌與個人賬戶的相對規(guī)模。

由此可見，盡管在中國基本養(yǎng)老保險制度中引入了個人賬戶，但對于社會統(tǒng)籌賬戶與個人賬戶如何結(jié)合、兩者的具體比例是多少，決策層仍然不確定。從實際運行效果來看，將確定統(tǒng)賬比例的權(quán)力下放給地方，造成了比較大的混亂。由于養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次集中于縣、市一級，導(dǎo)致全國有成千上萬種養(yǎng)老保險制度。不同統(tǒng)籌地區(qū)的養(yǎng)老保險個人賬戶規(guī)模不一樣，給職工自由流動帶來很大障礙?！?〕為解決這些問題，國務(wù)院1997年出臺了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》（以下簡稱《決定》）。通常認(rèn)為，該文件標(biāo)志著中國基本養(yǎng)老保險制度正式從完全的現(xiàn)收現(xiàn)付制向社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的部分積累制轉(zhuǎn)軌，其中社會統(tǒng)籌部分采取現(xiàn)收現(xiàn)付制，個人賬戶部分實行基金積累制。各地統(tǒng)一按照本人繳費工資的11%建立養(yǎng)老保險個人賬戶。按照《決定》的說法，“統(tǒng)賬結(jié)合”模式體現(xiàn)了社會互濟(jì)與自我保障相結(jié)合、公平與效率相結(jié)合的原則。

盡管《決定》最終明確了社會統(tǒng)籌賬戶與個人賬戶的相對規(guī)模，但是，國內(nèi)學(xué)術(shù)界在這段時期并未解釋清楚“統(tǒng)賬結(jié)合”模式的理論依據(jù)，以及如何合理確定個人賬戶在“統(tǒng)賬結(jié)合”模式中的比重，無法實質(zhì)性地參與政策討論。

（三）是否需要做實個人賬戶？（1998—2013年）

從全球范圍來看，中國基本養(yǎng)老保險制度采取現(xiàn)收現(xiàn)付制與基金積累制相結(jié)合的混合模式屬于制度創(chuàng)新。但是，從養(yǎng)老保險經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，只要養(yǎng)老保險從現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金積累制轉(zhuǎn)軌，都無法回避隱性債務(wù)問題。①關(guān)于養(yǎng)老保險隱性債務(wù)的定義和測算口徑可以參考R.Holzmann，R.J.Palacios，A.Zviniene，“Implicit Pension Debt:Issues，Measurement and Scope in International Perspective，”Social Protection Discussion Paper Series，The World Bank，no.0403，2004。這是因為改革前的參保人員沒有建立個人賬戶，也就沒有相應(yīng)的基金積累，但是，他們在以前的現(xiàn)收現(xiàn)付制下又已經(jīng)積累了未來的養(yǎng)老金權(quán)益。這意味著在轉(zhuǎn)軌過程中這部分養(yǎng)老金權(quán)益，即原制度下的全部或部分隱性債務(wù)將變得顯性化。轉(zhuǎn)軌時期顯性化的隱性債務(wù)實質(zhì)上就是中國基本養(yǎng)老保險制度的轉(zhuǎn)軌成本?！?〕還有經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為養(yǎng)老保險向基金積累制轉(zhuǎn)軌或者減少現(xiàn)收現(xiàn)付制規(guī)模都不可能是帕累托改進(jìn)，因為在職人員和未來代必須支付額外的繳費（或稅收）來補(bǔ)償政府對以前參保人員的養(yǎng)老金承諾。這就是廣泛討論的“雙重負(fù)擔(dān)”（double-burden） 問題。〔9〕

中國的政策制定者顯然低估了養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)軌的成本，寄希望于社會統(tǒng)籌基金能夠消化轉(zhuǎn)軌成本。然而，從“統(tǒng)賬結(jié)合”模式的運行情況看，社會統(tǒng)籌基金收不抵支，無力解決轉(zhuǎn)軌成本問題，為了保證養(yǎng)老金的當(dāng)期發(fā)放，地方政府挪用個人賬戶基金，造成個人賬戶有名無實，形成空賬。個人賬戶“空賬”問題迅速引起學(xué)界和政府高層的高度重視。因為如果個人賬戶“空賬”問題不加以解決，中國基本養(yǎng)老保險制度的運作方式依然是現(xiàn)收現(xiàn)付制，這意味著“統(tǒng)賬結(jié)合”模式改革的徹底失敗。〔10〕學(xué)術(shù)界一直呼吁通過劃撥或出售國有資產(chǎn)來解決養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)軌成本的問題，使“統(tǒng)賬結(jié)合”模式真正運作起來。〔11〕直到現(xiàn)在，個人賬戶“空賬”問題依然困擾著中國基本養(yǎng)老保險制度的改革。

為了解決個人賬戶“空賬”問題，滿足未來人口老齡化高峰期的資金需要，中國政府從21世紀(jì)初就進(jìn)行了多項制度安排和改革試點。2000年8月，中國政府設(shè)立全國社會保障基金。全國社會保障基金是國家社會保障儲備基金，由中央財政預(yù)算撥款、國有資本劃轉(zhuǎn)、基金投資收益和國務(wù)院批準(zhǔn)的其他方式籌集的資金構(gòu)成，專門用于人口老齡化高峰時期的養(yǎng)老保險等社會保障支出的補(bǔ)充、調(diào)劑，由全國社會保障基金理事會負(fù)責(zé)管理運營。②參見全國社會保障基金理事會官方網(wǎng)站：《全國社會保障基金》，2015年1月21日，http://www.ssf.gov.cn/jj/qgsbjj/201501/t20150121_6316.html，2020年3月12日。2001年，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點方案的通知》，遼寧省在全省范圍內(nèi)進(jìn)行完善城鎮(zhèn)社會保障體系的試點工作。該試點方案明確社會統(tǒng)籌基金與個人賬戶基金實行分別管理，社會統(tǒng)籌基金不能占用個人賬戶基金，同時縮小了個人賬戶規(guī)模。③參見《國務(wù)院關(guān)于同意遼寧省完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點實施方案的批復(fù)》，2001年7月6日，http://www.gov.cn/gongbao/content/2001/content_60974.htm，2020年8月22日。同年，國務(wù)院頒布《減持國有股籌集社會保障基金管理暫行辦法》。然而，此辦法宣布后，股市大幅下跌，輿論歸咎于國有股減持。國務(wù)院最終叫停國有股減持。隨后，2004年國家在黑龍江省和吉林省推廣完善城鎮(zhèn)社會保障體系的試點工作，按照5%起步做實個人賬戶，其中中央財政補(bǔ)助做實3.75%，吉林省和黑龍江省的地方財政負(fù)擔(dān)做實1.25%。①參見《國務(wù)院關(guān)于同意吉林省完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點實施方案的批復(fù)》，2008年3月28日，http://www.gov.cn/zhengce/content/2008-03/28/content_7400.htm，2020年9月3日；《國務(wù)院關(guān)于同意黑龍江省完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點實施方案的批復(fù)》，2008年3月28日，http://www.gov.cn/zhengce/content/2008-03/28/content_7390.htm，2020年9月3日。在總結(jié)東北三省經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，國務(wù)院出臺了《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，指出要完善社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本制度，決定將個人賬戶規(guī)模從11%縮小為8%，全部由個人繳費形成，并改變了基本養(yǎng)老金的計發(fā)辦法，增強(qiáng)了繳費與待遇之間的關(guān)聯(lián)性；同時，明確“逐步做實個人賬戶”。《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》出臺以后，原國家勞動和社會保障部出臺了《關(guān)于擴(kuò)大做實企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶試點有關(guān)問題的通知》。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，上海市、天津市、山西省、山東省、河南省、湖北省、湖南省和新疆維吾爾自治區(qū)從2006年1月1日起也開始啟動做實個人賬戶工作。

然而，從實踐來看，地方政府做實養(yǎng)老保險個人賬戶并不是一件容易的事情，不僅需要大量的財政補(bǔ)貼，而且由于轉(zhuǎn)軌成本沒有得到合理解決，一些省份社會統(tǒng)籌基金的缺口越來越大。這些省份的財政狀況本來就捉襟見肘，無力承擔(dān)做實責(zé)任。同時，一些學(xué)者認(rèn)為國內(nèi)資本市場不完善，養(yǎng)老保險基金投資渠道不暢，即使做實個人賬戶，也會面臨很大的投資風(fēng)險，從而建議暫緩做實養(yǎng)老保險個人賬戶?！?2〕在諸多現(xiàn)實條件約束下，做實養(yǎng)老保險個人賬戶的工作一直進(jìn)展緩慢。個人賬戶“空賬”問題懸而未決，再次引起關(guān)于養(yǎng)老保險改革的大討論。2013年10月中旬，人力資源和社會保障部組織召開閉門會議，會同多家研究機(jī)構(gòu)討論養(yǎng)老保險改革的頂層設(shè)計問題，但對于基本養(yǎng)老保險制度的模式選擇依然未形成一致看法?！?3〕2013年11月，中共十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“堅持社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度，完善個人賬戶制度”。

從以上可以看出，從1998年到2013年，針對個人賬戶“空賬”問題，中國政府早期是想做實個人賬戶，但迫于財政壓力和其他方面原因，最后不得不改換思路。政府文件的表述也從“逐步做實個人賬戶”轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴晟苽€人賬戶制度”。

（四）是否需要向名義賬戶制轉(zhuǎn)軌？（2014年至今）

中共十八屆三中全會提出“完善個人賬戶制度”以后，越來越多的學(xué)者開始反思中國基本養(yǎng)老保險“統(tǒng)賬結(jié)合”模式，討論養(yǎng)老保險制度的頂層設(shè)計問題。個人賬戶何去何從一直是爭論的焦點問題。從全國數(shù)據(jù)來看，個人賬戶“空賬”規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大。2015年，個人賬戶累計記賬額已達(dá)47144億元，而同期基金累計結(jié)余為35345億元，即使將累計結(jié)余全部充入個人賬戶，仍然有11799億元的空賬?！?4〕在中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)以后，做實養(yǎng)老保險個人賬戶的難度越來越大。

在中國基本養(yǎng)老保險“統(tǒng)賬結(jié)合”模式陷入困境的時候，20世紀(jì)90年代北歐瑞典等國家實行的養(yǎng)老保險名義賬戶制（Notional Defined-contribution Scheme）改革引起了國內(nèi)學(xué)者的關(guān)注。在資金運作方式上，名義賬戶制仍然屬于現(xiàn)收現(xiàn)付制。對于參保人來說，雖然建立了個人賬戶，但是這個賬戶里面并沒有真實資金，不做實際投資，個人繳費被用于支付同期退休老人的養(yǎng)老金。在名義賬戶制下，個人賬戶的回報率是政府所規(guī)定的名義回報率，而非真實的投資回報率?！?5〕理論上，名義賬戶制的最大優(yōu)勢是通過調(diào)整名義回報率，將養(yǎng)老金待遇水平與人口變量、經(jīng)濟(jì)變量掛鉤，以實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度的財務(wù)平衡。但是，國外有研究者指出，如果政府想通過降低名義回報率來應(yīng)對人口老齡化危機(jī)，實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度的財務(wù)平衡，這與在傳統(tǒng)現(xiàn)收現(xiàn)付制下削減養(yǎng)老金待遇的做法沒有本質(zhì)區(qū)別。因此，名義賬戶制只不過是“新瓶裝舊酒”?！?6〕

無論如何，名義賬戶制的出現(xiàn)讓一些國內(nèi)學(xué)者看到了一絲曙光，但又引發(fā)了新一輪的爭論。由于名義賬戶制可以避免制度轉(zhuǎn)軌成本問題，同時具有激勵性強(qiáng)、攜帶方便等優(yōu)點，國內(nèi)一些學(xué)者強(qiáng)烈主張中國基本養(yǎng)老保險制度改革應(yīng)該朝著名義賬戶制方向發(fā)展〔17〕，甚至提出不僅要實行名義賬戶，還要擴(kuò)大賬戶規(guī)模?！?8〕但是，反對名義賬戶制的理由也很充分。首先，基本養(yǎng)老保險制度應(yīng)該具有收入再分配作用，強(qiáng)調(diào)社會共濟(jì)，而名義賬戶制很難實現(xiàn)這個目標(biāo)；其次，如何科學(xué)合理地確定名義回報率是一項有挑戰(zhàn)性的工作，名義回報率過高，會加重下一代負(fù)擔(dān)，不利于養(yǎng)老保險基金平衡；名義回報率偏低，同樣不具有激勵性；〔19〕第三，歐洲國家的經(jīng)驗表明實行名義賬戶制容易造成養(yǎng)老金待遇的波動，難以形成穩(wěn)定預(yù)期。①參見楊?。骸度嬲J(rèn)識名義賬戶制度》，《人民日報》，2015年3月2日，第19版。不難看出，迄今為止，國內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于中國基本養(yǎng)老保險制度改革的爭論還在繼續(xù)，分歧依然很大。

二、中國基本養(yǎng)老保險“統(tǒng)賬結(jié)合”模式的理論基礎(chǔ)

基本養(yǎng)老保險“統(tǒng)賬結(jié)合”模式在中國遭遇的巨大挑戰(zhàn)，引發(fā)了國內(nèi)學(xué)術(shù)界對養(yǎng)老保險個人賬戶的反思和“統(tǒng)賬結(jié)合”模式的質(zhì)疑。只有在正確理解個人賬戶基金積累制以及“統(tǒng)賬結(jié)合”模式的理論基礎(chǔ)上，才有可能為中國基本養(yǎng)老保險制度改革提出合適的政策建議。

（一）現(xiàn)收現(xiàn)付制與基金積累制之爭

國際上，關(guān)于現(xiàn)收現(xiàn)付制與個人賬戶基金積累制孰優(yōu)孰劣的爭議由來已久。早期的研究認(rèn)為，如果滿足“艾倫條件”，即當(dāng)人口增長率與工資增長率之和大于實際市場利率時，實行現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險比基金積累制更有利于提高每一代人的福利?！?0〕當(dāng)一個國家處于人口結(jié)構(gòu)年輕、工資增長較快的階段，現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險可以運行得很好。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，大多數(shù)國家都出現(xiàn)了人均預(yù)期壽命延長、生育率降低的情形。隨著人口老齡化程度的加深，“艾倫條件”在許多國家都不再被滿足，人們開始擔(dān)心現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險的長期財務(wù)可持續(xù)性。在這種背景下，國外一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家主張養(yǎng)老保險從現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金積累制轉(zhuǎn)型，主要理由是：基金積累制的投資回報率比現(xiàn)收現(xiàn)付制的內(nèi)含報酬率高；實行基金積累制對勞動力市場的扭曲程度較小，等等?！?1〕但是仍有一些研究者指出以上支持轉(zhuǎn)軌的理由值得商榷。第一，僅僅比較基金積累制和現(xiàn)收現(xiàn)付制的回報率，而忽視兩者所面臨的風(fēng)險和管理成本，容易得到錯誤的結(jié)論；第二，基本養(yǎng)老保險制度具有多重目標(biāo)，基金積累制難以抵御個人的收入風(fēng)險并實現(xiàn)收入再分配的目標(biāo)；第三，任何改革都不能忽視改革的起點，從現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金積累制轉(zhuǎn)軌必然會面臨轉(zhuǎn)軌成本問題。〔22〕

從各國養(yǎng)老保險改革實踐來看，考慮到巨額的制度轉(zhuǎn)軌成本和基金積累制所面臨的風(fēng)險，西方主要發(fā)達(dá)國家并沒有將基本養(yǎng)老保險制度從現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金積累制轉(zhuǎn)軌，而是進(jìn)行了一些參量式調(diào)整，比如延長退休年齡和繳費年限，降低養(yǎng)老金待遇增速等。而中國將這一改革想法付諸實踐，對基本養(yǎng)老保險制度進(jìn)行了結(jié)構(gòu)性改革，在基本養(yǎng)老保險制度內(nèi)引入個人賬戶。但是，由于未解決好制度轉(zhuǎn)軌成本，中國養(yǎng)老保險“統(tǒng)賬結(jié)合”模式一直運行不暢，導(dǎo)致了目前這種被動局面。

（二）風(fēng)險分散視角下的“統(tǒng)賬結(jié)合”模式

如果擱置轉(zhuǎn)軌成本問題，理論上現(xiàn)收現(xiàn)付制與基金積累制都面臨著不同的風(fēng)險?，F(xiàn)收現(xiàn)付制容易受到人口老齡化和勞動生產(chǎn)率變化的沖擊；基金積累制則會面臨較高的管理成本和投資風(fēng)險。世界上并不存在一種絕對占優(yōu)的適合所有國家的養(yǎng)老保險制度。每個國家需要根據(jù)養(yǎng)老保險制度的目標(biāo)與所面臨的人口風(fēng)險、投資風(fēng)險等，結(jié)合自身應(yīng)對各類風(fēng)險的能力謹(jǐn)慎進(jìn)行制度選擇和設(shè)計。

對于參保人來說，為了實現(xiàn)退休后的養(yǎng)老替代率目標(biāo)，無論是自愿儲蓄，還是參加現(xiàn)收現(xiàn)付制或基金積累制養(yǎng)老保險，都可以視為其養(yǎng)老投資組合的一部分。從養(yǎng)老投資風(fēng)險分散角度可以理解中國基本養(yǎng)老保險“統(tǒng)賬結(jié)合”模式的理論基礎(chǔ)。國外最新研究文獻(xiàn)也不局限于比較現(xiàn)收現(xiàn)付制與基金積累制的優(yōu)劣，而是將兩種制度放入投資組合框架里進(jìn)行研究。已有研究認(rèn)為：盡管基金積累制的期望投資回報率高于現(xiàn)收現(xiàn)付制的隱含回報率，但是考慮到現(xiàn)收現(xiàn)付制能夠?qū)_基金積累制的風(fēng)險以及可以實現(xiàn)一些社會目標(biāo)，許多國家的基本養(yǎng)老保險制度中保留一定比例的現(xiàn)收現(xiàn)付制成分是可取的。〔23〕當(dāng)然，由于不同國家所面臨的人口風(fēng)險、勞動生產(chǎn)率風(fēng)險和資本市場投資風(fēng)險都不同，所以現(xiàn)收現(xiàn)付制與基金積累制兩者的最優(yōu)比例也不同。

從經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境看，西方主要發(fā)達(dá)國家的資本市場比較成熟，從長期來看能夠提供比較穩(wěn)定的較高投資回報率，但這些國家普遍面臨著人口老齡化和工資增長速度放緩的問題。與這些國家相比，中國目前所面臨的外部條件稍顯復(fù)雜。中國正處于快速城市化階段，養(yǎng)老保險覆蓋面還在迅速擴(kuò)大，職工平均工資也增長較快，但資本市場表現(xiàn)差強(qiáng)人意。這容易讓人覺得中國應(yīng)該繼續(xù)堅持現(xiàn)收現(xiàn)付制，而忽視未來所面臨的風(fēng)險。由于各方面原因，中國已經(jīng)步入了低生育率國家行列。隨著勞動力人口數(shù)量下降和未來養(yǎng)老保險擴(kuò)面工作難度的增加，現(xiàn)收現(xiàn)付制所面臨的風(fēng)險逐漸加大。如果不進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革，要維持養(yǎng)老保險制度的財務(wù)可持續(xù)性，除了依靠財政補(bǔ)貼外，還可以考慮參量式改革。參量式改革的實質(zhì)就是在退休人員和在職者之間分?jǐn)側(cè)丝诶淆g化給現(xiàn)收現(xiàn)付制所帶來的風(fēng)險。而如果進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革，除了人口老齡化風(fēng)險以外，中國還面臨著復(fù)雜的養(yǎng)老保險基金投資風(fēng)險。

從養(yǎng)老投資風(fēng)險分散角度，可以幫助我們?nèi)ジ玫乩斫狻敖y(tǒng)賬結(jié)合”模式。但是，回到現(xiàn)實中，由于制度的轉(zhuǎn)軌成本未能合理解決，中國基本養(yǎng)老保險“統(tǒng)賬結(jié)合”模式無法發(fā)揮出風(fēng)險分散的優(yōu)勢，個人賬戶形同雞肋，備受詬病。需要說明的是，作者無意比較參量式調(diào)整和結(jié)構(gòu)性改革的優(yōu)劣，也無法判斷最優(yōu)的改革時間，僅是從風(fēng)險分散角度去幫助理解養(yǎng)老保險制度的設(shè)計與改革。

三、中國基本養(yǎng)老保險個人賬戶存在的問題

盡管中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶引發(fā)了許多爭議，但是，隨后的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（簡稱“新農(nóng)?！保⒊擎?zhèn)居民社會養(yǎng)老保險（簡稱“城居?！保┮约皺C(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度都采用了社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的“統(tǒng)賬結(jié)合”模式。“新農(nóng)?！焙汀俺蔷颖！庇?014年合并成了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險（簡稱“城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險”）。對于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的參保人，國家為其建立終身記錄的養(yǎng)老保險個人賬戶。截至目前，中國城鎮(zhèn)職工、城鄉(xiāng)居民和機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的基本養(yǎng)老保險制度中都含有個人賬戶。從制度設(shè)計和運行情況來看，中國基本養(yǎng)老保險個人賬戶存在設(shè)計不合理、財務(wù)可持續(xù)性差和橫向不公平等問題，具體如下：

1.個人賬戶可繼承性與基本養(yǎng)老保險公共屬性的矛盾。根據(jù)中國基本養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)有規(guī)定，職工或退休人員死亡，個人賬戶中的個人繳費部分可以繼承。這個規(guī)定不符合保險的基本原理，與基本養(yǎng)老保險的公共屬性有直接沖突。保險的本質(zhì)是在面臨相同風(fēng)險的個體之間分?jǐn)傦L(fēng)險。由于每個人都面臨死亡年齡的不確定性，為了實現(xiàn)平滑消費的目標(biāo)，需要在不同壽命的參保人之間分?jǐn)傦L(fēng)險。中國的基本養(yǎng)老保險個人賬戶與企業(yè)年金個人賬戶存在明顯區(qū)別。前者是由政府管理的具有強(qiáng)制性的社會保險，既要滿足一定的替代率目標(biāo)，又要實現(xiàn)個人賬戶養(yǎng)老基金的總體財務(wù)平衡，超支風(fēng)險由政府承擔(dān)；后者是基于個人意愿自主建立的補(bǔ)充養(yǎng)老保險制度，類似于投資理財產(chǎn)品，投資收益波動與風(fēng)險由個人承擔(dān)。因此，企業(yè)年金個人賬戶可以繼承，因為它不需要在不同個體之間分?jǐn)傦L(fēng)險；但基本養(yǎng)老保險個人賬戶可繼承會直接導(dǎo)致無法在不同壽命的參保人之間分散風(fēng)險，個人賬戶養(yǎng)老基金難以實現(xiàn)總體財務(wù)平衡，政府必然面臨基本養(yǎng)老保險個人賬戶收不抵支的風(fēng)險。

2.基本養(yǎng)老保險個人賬戶難以實現(xiàn)財務(wù)可持續(xù)發(fā)展。除了可繼承性問題以外，中國基本養(yǎng)老保險個人賬戶的記賬利率與待遇計發(fā)公式也備受爭議。若職工養(yǎng)老保險個人賬戶儲存額參考銀行同期存款利率計算利息，那么，養(yǎng)老保險個人賬戶對于參保人來說無疑是缺乏激勵性的?！?4〕由于大部分省份的職工養(yǎng)老保險個人賬戶處于空賬運行狀態(tài)，難以進(jìn)行較大規(guī)模的實際投資運作，為了增強(qiáng)制度激勵作用，引導(dǎo)參保人員積極參保并足額繳費，同時保證職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶養(yǎng)老金的替代率水平，2017年，人力資源和社會保障部、財政部在《關(guān)于印發(fā)統(tǒng)一和規(guī)范職工養(yǎng)老保險個人賬戶記賬利率辦法的通知》中明確規(guī)定記賬利率不得低于銀行定期存款利率。根據(jù)官方文件，2016年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險（含機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險）個人賬戶記賬利率為8.31%。〔25〕如此高的記賬利率水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出同期金融市場的合理回報，能否兌現(xiàn)令人擔(dān)憂。此外，退休時的個人賬戶養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)為個人賬戶儲存額除以計發(fā)月數(shù)，計發(fā)月數(shù)根據(jù)職工退休時城鎮(zhèn)人口平均預(yù)期壽命、本人退休年齡和利息等因素確定。按照目前所規(guī)定的計發(fā)月數(shù)，如果個人賬戶可以繼承，現(xiàn)行計發(fā)辦法無法實現(xiàn)個人賬戶基金的總體財務(wù)平衡，長壽者所領(lǐng)取的個人賬戶養(yǎng)老金會大大超過其個人賬戶儲存額?！?6〕

3.不同人群的基本養(yǎng)老保險個人賬戶存在橫向不公平。目前，中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險（含機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險）與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險中都含有個人賬戶，且主要由個人繳費形成。從制度安排的公平性來講，不同人群的基本養(yǎng)老保險個人賬戶的投資管理或記賬利率應(yīng)該保持一致。但是，由于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險個人賬戶存在“空賬”，而城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險個人賬戶是實賬積累，所以《關(guān)于印發(fā)統(tǒng)一和規(guī)范職工養(yǎng)老保險個人賬戶記賬利率辦法的通知》僅規(guī)定企業(yè)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的個人賬戶基金采取統(tǒng)一規(guī)定的記賬利率。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險個人賬戶基金規(guī)模偏小，且統(tǒng)籌層次較低。根據(jù)2015年的《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》，各地區(qū)養(yǎng)老基金結(jié)余額在預(yù)留一定支付費用后，確定具體投資額度，委托給國務(wù)院授權(quán)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資運營，但并未區(qū)分不同人群的養(yǎng)老保險基金，也未區(qū)分社會統(tǒng)籌基金與個人賬戶基金。問題的關(guān)鍵在于：即使城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金進(jìn)行市場化投資運作，也很難達(dá)到城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險個人賬戶的記賬利率水平。

四、完善中國基本養(yǎng)老保險個人賬戶的政策建議

從1997年《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》開始，中國基本養(yǎng)老保險制度“統(tǒng)賬結(jié)合”模式已經(jīng)運行超過20年。從實際運行情況來看，“統(tǒng)賬結(jié)合”模式目前陷入了進(jìn)退兩難的境地，個人賬戶問題影響著中國基本養(yǎng)老保險制度改革的頂層設(shè)計。

許多學(xué)者對如何改革中國基本養(yǎng)老保險個人賬戶提出了自己的觀點。除了向名義賬戶制轉(zhuǎn)軌的改革思路以外，還有兩種個人賬戶改革思路影響比較大。第一種觀點是主張廢除基本養(yǎng)老保險個人賬戶，認(rèn)為個人賬戶不是社會保險，如果繼續(xù)將個人賬戶放在基本養(yǎng)老保險制度的框架內(nèi)，無論做實還是實行名義賬戶都不能解決問題；徹底的改革必須將個人賬戶從基本養(yǎng)老保險中分離出來，建成自愿性的個人養(yǎng)老儲蓄制度?！?7〕第二種觀點是何文炯在《職工基本養(yǎng)老保險：要全國統(tǒng)籌更要制度改革》中提到的，要實行“統(tǒng)賬”分開，并做實個人賬戶；主張盡快改變統(tǒng)籌基金和個人賬戶基金混合管理的局面，通過分賬管理實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金再分配和個人賬戶養(yǎng)老金強(qiáng)激勵的目標(biāo)；將統(tǒng)籌基金改造成一個全國統(tǒng)籌、現(xiàn)收現(xiàn)付和互助共濟(jì)的基金；個人賬戶資金應(yīng)全部做實，并指定專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)投資運作和保值增值。

以上兩種觀點都有一定道理，但均存在有待商榷之處。任何改革都不能忽視改革的起點。要將個人賬戶從基本養(yǎng)老保險制度中分離出來建成自愿性的個人養(yǎng)老儲蓄制度，則需要先把個人賬戶已經(jīng)被挪用的部分補(bǔ)齊，否則容易引起社會不穩(wěn)定；如果政府愿意并有能力補(bǔ)齊的話，則接下來要考慮的是強(qiáng)制性個人賬戶與自愿性個人養(yǎng)老儲蓄的優(yōu)劣問題。此外，政策制定者還需要考慮社會統(tǒng)籌基金能否實現(xiàn)財務(wù)平衡，并為參保人提供基本的養(yǎng)老保障。“統(tǒng)賬分開，做實個人賬戶”的觀點與21世紀(jì)初東北三省城鎮(zhèn)社會保障體系試點方案中的提法相近。從理論上看，如果社會統(tǒng)籌賬戶與個人賬戶能夠獨立運作，分開管理，并各自實現(xiàn)基金平衡自然是個極好的設(shè)想。但是，東北三省的實踐證明：要解決制度轉(zhuǎn)軌成本，僅靠企業(yè)和個人繳費難以實現(xiàn)，還需要依靠中央政府和地方政府的長期財政補(bǔ)貼。許多地方財政能力有限，當(dāng)社會統(tǒng)籌賬戶收不抵支，挪用個人賬戶資金便成為常態(tài)。所以，社會統(tǒng)籌賬戶與個人賬戶能夠?qū)崿F(xiàn)有效分離的前提條件是解決好制度轉(zhuǎn)軌成本問題。

從實用主義角度出發(fā)，參保人最關(guān)心的是在給定繳費水平下退休后所能獲得的養(yǎng)老金水平；而對于政策制定者來說，現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金積累制都是實現(xiàn)養(yǎng)老保險目標(biāo)的制度安排，兩者都面臨著各自的風(fēng)險，在滿足參保人基本養(yǎng)老需求的同時，維持養(yǎng)老保險基金的財務(wù)平衡是其首要任務(wù)。目前，“統(tǒng)賬結(jié)合”模式在中國一直未能發(fā)揮應(yīng)有的作用，其所面臨的主要挑戰(zhàn)在于制度轉(zhuǎn)軌成本未能合理解決。在地方統(tǒng)籌的格局下，財政壓力導(dǎo)致做實個人賬戶存在現(xiàn)實困難。但是，我們無法回到20世紀(jì)末重新進(jìn)行一次基本養(yǎng)老保險制度改革選擇。站在當(dāng)前的改革起點，激烈的養(yǎng)老保險制度改革將帶來一系列政治經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。中國應(yīng)該立足現(xiàn)實條件，尋求解決辦法。作者對完善中國基本養(yǎng)老保險個人賬戶有以下政策建議：

第一，基本養(yǎng)老保險個人賬戶宜采用記賬式管理?？紤]到現(xiàn)實條件的限制，只要能夠保證參保人養(yǎng)老金待遇發(fā)放，并實現(xiàn)制度的財務(wù)可持續(xù)性（可采用外部融資），個人賬戶與社會統(tǒng)籌賬戶的界限不必那么清晰，個人賬戶可以成為記賬工具。徹底剝離或廢除個人賬戶的主張過于激進(jìn)；單一的現(xiàn)收現(xiàn)付制也難以應(yīng)付人口老齡化的挑戰(zhàn)。既然中國基本養(yǎng)老保險“統(tǒng)賬結(jié)合”模式已經(jīng)“混賬”運行多年，且各省個人賬戶“空賬”的規(guī)模差異較大，各級政府又沒有做實個人賬戶的能力與決心，那么，堅持“統(tǒng)賬”分開、做實個人賬戶的提議在實踐中就不太具有可操作性。盡管個人賬戶“空賬”規(guī)模較大，但是2019年中國基本養(yǎng)老保險基金的累計結(jié)余達(dá)到了62873億元，其中，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)存54623億元，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)存8249億元。①數(shù)據(jù)來源于《2019年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，2020年6月8日，http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/202006/t20200608_375774.html，2020年8月14日。如此龐大的基金規(guī)模在預(yù)留一定支付費用后，可以進(jìn)行合理投資以滿足參保人未來養(yǎng)老金支付需要。由于許多個人賬戶并非實賬的積累，中國目前很難將養(yǎng)老保險基金的投資收益完整清晰地對應(yīng)到具體的個人賬戶，所以，作者建議個人賬戶在現(xiàn)階段主要作為記賬工具。與北歐國家的名義賬戶制不一樣，他們是根據(jù)人口和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化情況來設(shè)定名義記賬利率，并不進(jìn)行實際投資；而作者的建議是養(yǎng)老保險基金進(jìn)行實際投資，參考實際投資回報率來確定記賬利率。

第二，合理確定記賬利率，注重基本養(yǎng)老保險資產(chǎn)端與負(fù)債端的匹配。合理的記賬利率水平對于維持養(yǎng)老保險基金的長期財務(wù)可持續(xù)性至關(guān)重要。個人賬戶的記賬利率不能低于銀行定期存款利率，才能夠具有參保激勵性，并達(dá)到合適的養(yǎng)老金替代率水平；同時，個人賬戶的記賬利率水平不能長期高于基本養(yǎng)老保險基金的實際投資回報率，否則會導(dǎo)致政府無法兌現(xiàn)養(yǎng)老金待遇承諾，產(chǎn)生養(yǎng)老金支付危機(jī)?；攫B(yǎng)老保險個人賬戶的記賬利率定得太高，以及基本養(yǎng)老金增長速度過快，都會加重未來養(yǎng)老保險的負(fù)債。中國基本養(yǎng)老金在2005—2015年經(jīng)歷了長時期的年均10%左右的增速以后，逐漸回歸理性，2016年、2017年和2018年增速分別降至6.5%、5.5%和5%左右?！?8〕但是，如前文所述，中國基本養(yǎng)老保險個人賬戶的記賬利率從2016年起遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于正常的市場投資回報率。如此高的記賬利率水平無疑會對養(yǎng)老保險基金未來的償付能力產(chǎn)生不利影響。如果基本養(yǎng)老保險基金的實際投資回報率不能高于個人賬戶記賬利率，政府需要額外籌措資金來兌現(xiàn)承諾，無疑會增加財政支出壓力。所以，中國基本養(yǎng)老保險個人賬戶改革必須重視資產(chǎn)端與負(fù)債端的匹配問題。

第三，完善基本養(yǎng)老保險個人賬戶制度設(shè)計。首先，要堅持基本養(yǎng)老保險個人賬戶的公共屬性。由于私有化的個人賬戶與基本養(yǎng)老保險制度的公共屬性相沖突，無法在不同壽命的參保人之間分擔(dān)風(fēng)險，因此必須采取相應(yīng)措施加以矯正?！?9〕在個人賬戶“空賬”情形下，政府宜將參保人的個人賬戶視為記賬工具，僅與其養(yǎng)老金待遇掛鉤，而不再視為個人所有，不能作為遺產(chǎn)繼承。其次，基本養(yǎng)老保險個人賬戶的計發(fā)月數(shù)應(yīng)該隨人口和經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。如果人均壽命延長或者中長期利率下滑，計發(fā)月數(shù)也可以相應(yīng)延長，以保證個人賬戶的財務(wù)可持續(xù)性。