推進(jìn)基層投資審計(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展

◆莫廣揚(yáng)/廣西壯族自治區(qū)賀州市政府投資審計(jì)中心

《審計(jì)署關(guān)于進(jìn)一步完善和規(guī)范投資審計(jì)工作的意見》（以下簡稱《意見》）實(shí)施以來，各地審計(jì)機(jī)關(guān)圍繞“三個(gè)轉(zhuǎn)變”要求，即從數(shù)量規(guī)模向質(zhì)量效益轉(zhuǎn)變，從單一工程造價(jià)審計(jì)向全面投資審計(jì)轉(zhuǎn)變，從傳統(tǒng)投資審計(jì)向現(xiàn)代投資審計(jì)轉(zhuǎn)變，開展了大量工作，取得了一定的成效。但是，“以審代結(jié)”的慣性思維仍然深深地影響著基層投資審計(jì)干部。轉(zhuǎn)型過程中，一些錯(cuò)誤說法和做法值得關(guān)注與思考。

一、正確認(rèn)識投資審計(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展

轉(zhuǎn)型過程中，基層審計(jì)機(jī)關(guān)有一種說法：轉(zhuǎn)型后，政府投資審計(jì)職責(zé)劃給財(cái)政部門，以后，審計(jì)機(jī)關(guān)就不用做政府投資審計(jì)項(xiàng)目了。這種觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的。其實(shí)，劃給財(cái)政部門的不是政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)職能，而是政府投資建設(shè)項(xiàng)目工程造價(jià)結(jié)（決）算審核職責(zé)，俗稱“以審代結(jié)”。

《中華人民共和國審計(jì)法》（以下簡稱《審計(jì)法》）第二十二條規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)對政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。”通常我們所說的投資審計(jì)就是這個(gè)條款的內(nèi)容。審計(jì)監(jiān)督是國家制度安排下的一種經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，政府審計(jì)機(jī)關(guān)就是公共資金的“守護(hù)者”。政府投資項(xiàng)目資金是公共資金的重要組成部分，投資審計(jì)是法律賦予審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)，無論轉(zhuǎn)型與否，投資審計(jì)都是審計(jì)機(jī)關(guān)的主責(zé)主業(yè)之一。

長期以來，基層投資審計(jì)主要以開展工程造價(jià)審計(jì)為主。工程項(xiàng)目結(jié)算前，往往是領(lǐng)導(dǎo)直接簽批意見，轉(zhuǎn)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)，導(dǎo)致審計(jì)機(jī)關(guān)錯(cuò)位進(jìn)入工程結(jié)算等管理環(huán)節(jié)。近年來，隨著國家基礎(chǔ)建設(shè)力度的加大，在基層審計(jì)機(jī)關(guān)，指令性、計(jì)劃外投資審計(jì)項(xiàng)目大量存在，一段時(shí)間里甚至是年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃數(shù)的幾倍，甚至十幾倍之多，完全打亂了審計(jì)機(jī)關(guān)的工作計(jì)劃。項(xiàng)目建設(shè)單位不見審計(jì)報(bào)告不結(jié)算，財(cái)政部門不撥款，造就了愈演愈烈的“以審代結(jié)”現(xiàn)象。

《基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則》第七條明確了工程價(jià)款結(jié)算屬于基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理的基礎(chǔ)工作；第六條明確了基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理的基礎(chǔ)工作應(yīng)由項(xiàng)目建設(shè)單位做好。因此，投資審計(jì)轉(zhuǎn)型的本質(zhì)是要改變以往投資審計(jì)的錯(cuò)位現(xiàn)狀，要?dú)w位到在《審計(jì)法》《中華人民共和國國家審計(jì)準(zhǔn)則》規(guī)定的范疇內(nèi)開展投資審計(jì)業(yè)務(wù)，而非基層審計(jì)機(jī)關(guān)流傳的轉(zhuǎn)型后就不做投資審計(jì)項(xiàng)目的說法。

那么，如何歸位？《意見》以及隨后印發(fā)的《<關(guān)于進(jìn)一步完善和規(guī)范投資審計(jì)工作的意見>貫徹落實(shí)中常見問題解答》已經(jīng)指明了方向。一是嚴(yán)格按照法定程序?qū)⑼顿Y審計(jì)項(xiàng)目列入年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃，杜絕隨意性和指令性；二是依法從過去單一工程造價(jià)審計(jì)向全面投資審計(jì)轉(zhuǎn)變，將審計(jì)范圍擴(kuò)大到重大政策貫徹落實(shí)、投資決策、工程項(xiàng)目建設(shè)程序、工程項(xiàng)目建設(shè)財(cái)務(wù)管理、招標(biāo)投標(biāo)、工程質(zhì)量管理、材料設(shè)備管理、建設(shè)用地和征地拆遷、環(huán)境保護(hù)和水土保持、工程結(jié)算、公共投資績效等內(nèi)容，切實(shí)履行對政府投資建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行和決算進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督的責(zé)任。

二、實(shí)現(xiàn)政府投資審計(jì)監(jiān)督全覆蓋

隨著國家基礎(chǔ)建設(shè)投入的增多，投資審計(jì)任務(wù)繁重與審計(jì)機(jī)關(guān)人員不足的矛盾日益突出?！笆濉蹦┢诘健笆濉背跗?，各地紛紛設(shè)置門檻，出臺限定政府投資項(xiàng)目結(jié)算審計(jì)范圍的文件，規(guī)定列入投資審計(jì)的項(xiàng)目投資額必須達(dá)到多少數(shù)額以上。這一規(guī)定的實(shí)施，的確有效緩解了項(xiàng)目多與人員不足的尖銳矛盾，獲得了基層審計(jì)機(jī)關(guān)的高度認(rèn)可。轉(zhuǎn)型過程中，基層審計(jì)機(jī)關(guān)秉承了這一做法。

但是，《審計(jì)法》對審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)規(guī)定是沒有上限和下限的，也就是常說的“公共資金運(yùn)行到哪里，審計(jì)監(jiān)督就跟進(jìn)到哪里?！币虼?，在投資審計(jì)領(lǐng)域劃定下限的做法，有違于《審計(jì)法》和中央審計(jì)全覆蓋的要求。

那么，在目前條件下，如何實(shí)現(xiàn)政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督全覆蓋？一是廢除設(shè)定審計(jì)監(jiān)督下限的做法。在編制年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃時(shí)，對投資金額較小的政府投資項(xiàng)目要按照一定的比例安排審計(jì)項(xiàng)目，以免出現(xiàn)“真空”地帶，突破人們小項(xiàng)目不審計(jì)的心理定勢。二是從傳統(tǒng)投資審計(jì)向現(xiàn)代投資審計(jì)轉(zhuǎn)變，向信息化要資源、向大數(shù)據(jù)要效率。加快培養(yǎng)既懂工程，又懂計(jì)算機(jī)應(yīng)用的復(fù)合型審計(jì)人才，加快推進(jìn)信息化建設(shè)，促進(jìn)審計(jì)監(jiān)督平臺與政府投資項(xiàng)目運(yùn)行平臺的無縫對接，爭取早日實(shí)現(xiàn)投資審計(jì)網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)督、實(shí)時(shí)化監(jiān)督、全覆蓋監(jiān)督。三是統(tǒng)籌審計(jì)項(xiàng)目安排，在民生資金和項(xiàng)目、經(jīng)濟(jì)責(zé)任與自然資源資產(chǎn)等綜合型審計(jì)項(xiàng)目中，重視所涉及的政府投資項(xiàng)目審計(jì)。所涉及的政府投資項(xiàng)目作為這些綜合型審計(jì)項(xiàng)目的重要組成部分，在當(dāng)前審計(jì)人力資源不足與審計(jì)任務(wù)繁重矛盾突出的情況下，審計(jì)機(jī)關(guān)要努力實(shí)現(xiàn)“一審多項(xiàng)、一審多果、一果多用”。在這些審計(jì)項(xiàng)目中，內(nèi)嵌投資審計(jì)項(xiàng)目，多項(xiàng)目同布署、同落實(shí)、共推進(jìn)，互相促進(jìn)、互相支撐，切實(shí)提高審計(jì)效率。

三、改進(jìn)審計(jì)方法手段

投資審計(jì)的對象是建設(shè)單位，按照《中華人民共和國審計(jì)法實(shí)施條例》第二十條的規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)“可以對直接有關(guān)的設(shè)計(jì)、施工、供貨等單位取得建設(shè)項(xiàng)目資金的真實(shí)性、合法性進(jìn)行調(diào)查”，但是，由于“以審代結(jié)”的影響，為了多要工程量，施工單位往往越俎代庖。

這種現(xiàn)象伴隨著“以審代結(jié)”長期存在，投資審計(jì)實(shí)際蛻變成了審計(jì)組與施工單位的再次工程驗(yàn)收方，造成了多方面的不良影響。一方面，工程驗(yàn)收方式的投資審計(jì)成為審計(jì)機(jī)關(guān)無法承受之重。實(shí)務(wù)中，施工方不認(rèn)可抽樣審計(jì)誤差率，審計(jì)組只能以工程驗(yàn)收方的形式確認(rèn)工程量，耗費(fèi)大量人力物力而無暇顧及更多的其他問題。另一方面，工程驗(yàn)收方式的審計(jì)對建設(shè)單位監(jiān)督威懾力嚴(yán)重不足，難以實(shí)現(xiàn)通過審計(jì)監(jiān)督規(guī)范投資行為、提高投資效益的初衷。實(shí)務(wù)中，審計(jì)監(jiān)督變成了審計(jì)機(jī)關(guān)代替建設(shè)單位與施工方的再次工程驗(yàn)收方，工作重點(diǎn)已嚴(yán)重偏向于重新確認(rèn)工程量，而不是監(jiān)督。因此，政府投資項(xiàng)目建設(shè)單位往往只熱衷于上項(xiàng)目，而疏于對項(xiàng)目建設(shè)過程的監(jiān)管；提交審計(jì)，也只是追求早日與施工方清數(shù)了事。

改變這種不合理的現(xiàn)象，根源在于改變“以審代結(jié)”現(xiàn)狀，聚焦被審計(jì)單位責(zé)任，杜絕工程驗(yàn)收方式審計(jì)。一是杜絕“以審代結(jié)”現(xiàn)象，弱化施工單位對審計(jì)結(jié)果的依賴。正確將施工單位定位為延伸審計(jì)對象、配合審計(jì)單位，而不是審計(jì)的主要參與者，更不是審計(jì)對象。二是關(guān)注送審材料的真實(shí)性和完整性，倒逼被審計(jì)單位加強(qiáng)項(xiàng)目全過程管理。對于送審材料失真嚴(yán)重、完整性較差的建設(shè)單位，審計(jì)機(jī)關(guān)要敢于“亮劍”，嚴(yán)格按照《中華人民共和國審計(jì)法實(shí)施條例》第四十七條處理，突破建設(shè)單位長期以來形成的送審材料是否真實(shí)完整無關(guān)緊要的心理定勢。三是杜絕工程驗(yàn)收方式單一審計(jì)，實(shí)施從項(xiàng)目立項(xiàng)到工程完工，直至發(fā)揮社會效益的全過程審計(jì)?！盎ㄥX必問效，無效必問責(zé)”，聚焦建設(shè)過程中建設(shè)單位履職情況，履職不到位就是問題，倒逼建設(shè)單位正確履職、全面履職，推動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)的規(guī)范性、合法性與效益性。

四、拓展審計(jì)取證方式

由于工程驗(yàn)收方式審計(jì)思維的影響，當(dāng)前投資審計(jì)取證偏向于審計(jì)組人員、建設(shè)單位、施工方現(xiàn)場簽字確認(rèn)為準(zhǔn)，導(dǎo)致審計(jì)取證范圍基本局限于施工單位。由此，催生出一種“無佐證材料無法現(xiàn)場查驗(yàn)，施工單位不認(rèn)可就無法取證”的怪現(xiàn)象。例如，危舊房改造項(xiàng)目，類似于舊墻面是否有批灰、施工方是否先鏟除舊批灰再重新找平上涂料的簡單問題，因無相關(guān)資料，且現(xiàn)場已無法查驗(yàn)，審計(jì)組雖有質(zhì)疑卻因施工單位不認(rèn)可而無法獲證。再如，工程棄土運(yùn)距時(shí)有建設(shè)單位任由施工方指認(rèn)地點(diǎn)的現(xiàn)象。施工方為了多計(jì)運(yùn)距，往往隨意帶到某地，現(xiàn)場跡象不明顯，就說時(shí)間長，被雨水沖刷掉了。結(jié)果，審計(jì)組不敢確認(rèn)，問題懸而未決。

其實(shí)，投資審計(jì)項(xiàng)目基本上都是公共產(chǎn)品（服務(wù)）或民生項(xiàng)目，與人們的生活息息相關(guān)。只要跳出固化的取證方向和范圍，很多問題都能迎刃而解。如，上述舊墻面改造問題，只要審計(jì)組走訪其中的住戶，是完全能夠輕松查證的；工程棄土運(yùn)距問題，上萬甚至幾十萬方的棄土，經(jīng)年累月的施工，只要審計(jì)組走訪周邊村民，問題就該有答案。

《中華人民共和國國家審計(jì)準(zhǔn)則》第八十五條規(guī)定，“針對一項(xiàng)具體審計(jì)目標(biāo)可以從不同來源獲取審計(jì)證據(jù)或者獲取不同形式的審計(jì)證據(jù)”；第八十六條規(guī)定，“從被審計(jì)單位外部獲取的審計(jì)證據(jù)比從內(nèi)部獲取的審計(jì)證據(jù)更可靠”，“直接獲取的審計(jì)證據(jù)比間接獲取的審計(jì)證據(jù)更可靠”；第九十二條規(guī)定，審計(jì)人員可以采取檢查、觀察、詢問、外部調(diào)查、重新計(jì)算、重新操作、分析等方法向有關(guān)單位和個(gè)人獲取審計(jì)證據(jù)。因此，無論是獲取審計(jì)證據(jù)的方法，還是形成審計(jì)證據(jù)的切入點(diǎn)，都是豐富多樣的。在實(shí)務(wù)中，不應(yīng)該僅局限于面向施工單位現(xiàn)場堪查取證。只要形成的審計(jì)證據(jù)足夠適當(dāng)、充分，無論施工單位、建設(shè)單位是否簽字認(rèn)可，都是合法有效的。因此，在投資審計(jì)項(xiàng)目取證過程中，審計(jì)組要改變過去局限于面向施工單位的做法，拓寬取證方向，拓展取證思維，多方式、多角度取證，以確保順利、充分地完成審計(jì)取證。