美國濕地補償銀行制度對我國濱海濕地保護(hù)的啟示

張 健 劉 倡 陶以軍 王曉莉 于 平 路文海

(國家海洋信息中心，天津 300171)

近年來，我國在濱海濕地保護(hù)和修復(fù)方面開展了一系列工作，取得了不少經(jīng)驗和成效。然而，濱海濕地的補償制度仍未建立，需制定相關(guān)指導(dǎo)意見和管理規(guī)定等逐步完善政策環(huán)境。20世紀(jì)70年代以前，美國政府為追求經(jīng)濟(jì)利益鼓勵人們開發(fā)濕地，導(dǎo)致濕地大量減少和退化。隨著濕地重要性的日益突顯，美國政府先后出臺了一系列的政策和法律文件，明確濕地開發(fā)者對濕地?fù)p害的補償義務(wù)，并通過建立濕地補償銀行制度，吸引了大量社會資本參與濕地修復(fù)。自1990年起美國的濕地銀行數(shù)量不斷增長，至今已有2 000多個濕地銀行，建設(shè)范圍基本覆蓋全美各州，在濕地保護(hù)與補償中發(fā)揮著積極的作用。迄今為止，美國濕地補償銀行制度已順利運行逾30 a，其相關(guān)做法值得我國研究與借鑒。

本研究運用文獻(xiàn)歸納法和比較分析法，梳理美國濕地銀行制度框架，對中美在濕地開發(fā)利用及保護(hù)上的差異性進(jìn)行分析研究，并基于我國濕地保護(hù)現(xiàn)狀，提出建立和發(fā)展我國濱海濕地銀行制度的對策建議，以期為我國濱海濕地保護(hù)修復(fù)資金困境、規(guī)范濕地運維管理以及制定濕地修復(fù)、補償標(biāo)準(zhǔn)等提供參考。

1 美國濕地銀行制度框架

美國濕地銀行制度系指濕地銀行的開發(fā)者通過新建或修復(fù)濕地獲取濕地信用，并將其以市場價出售給濕地開發(fā)者而盈利的一種市場化的濕地補償機制(榮冬梅, 2020)，其本質(zhì)是政府監(jiān)管下的異地補償。濕地銀行有濕地開發(fā)者、銀行建設(shè)者與銀行監(jiān)管者3個參與主體，三者嚴(yán)格按照法定的規(guī)則進(jìn)行濕地的建設(shè)、審核與交易。

1.1 濕地開發(fā)許可

美國法律規(guī)定，從事濕地開發(fā)利用活動必須事先獲取開發(fā)許可，若對濕地的破壞無法通過“先補后占”的方式抵消，則不能獲得行政審批(唐圣囡等, 2018)。為保證濕地“零凈損失”，《清潔水法》規(guī)定濕地開發(fā)利用必須遵守“避免—最小化—補償”的優(yōu)先原則：在非不可抗力的情況下，開發(fā)者需要規(guī)避對濕地生境的破壞；無法避免則必須保證對濕地的損害最小化；在無法避免且已最小化的不利影響的情況下，需要通過補償?shù)姆绞降窒麑竦卦斐傻钠茐摹?/p>

1.2 濕地銀行申請

濕地銀行開發(fā)者在政府或相關(guān)部門指導(dǎo)下選取適合濕地新建或修復(fù)的場址，制定合理有效的實施方案后，向美國陸軍工程兵團(tuán)提交申請。陸軍工程兵團(tuán)聯(lián)合審核小組負(fù)責(zé)對濕地銀行的建設(shè)目標(biāo)、服務(wù)范圍、技術(shù)方法、信用確定、監(jiān)測評估與長期管護(hù)等階段逐一審核。審核通過后，開發(fā)者須與陸軍工程兵團(tuán)簽訂濕地銀行文書，并按文書規(guī)定的信用獲取要求嚴(yán)格執(zhí)行，各個階段經(jīng)項目驗收通過后方可獲取一定的信用(劉金淼等, 2018)。

1.3 濕地信用確認(rèn)

美國濕地銀行設(shè)計了基于面積和基于功能的兩種信用確認(rèn)方法(柳荻等, 2018)，以便將不同區(qū)域、不同生態(tài)功能的受損濕地統(tǒng)一按照一定的比率折算成濕地信用。同時，考慮到區(qū)域的差異性，允許各州靈活選擇使用何種方法。面積法一般依據(jù)濕地面積和保護(hù)類型的不同進(jìn)行換算，而基于功能的方法是在面積法的基礎(chǔ)上，綜合評估景觀支持、水文涵養(yǎng)、生物多樣性等生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，并引入“時間延后”和“風(fēng)險因素”兩個因子來綜合確定。在濕地銀行完成建設(shè)前，濕地信用可按照濕地銀行文書的規(guī)定根據(jù)地役權(quán)登記記錄、外來入侵物種清除、群落覆蓋度等信用行為完成情況分階段獲取。

1.4 濕地銀行管護(hù)

濕地銀行需要長期的管理和維護(hù)，如控制外來物種入侵、維持水文條件等以保障濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。濕地銀行信用交易完成后，濕地銀行建設(shè)者仍然對其建設(shè)與修復(fù)的濕地負(fù)有長期管理責(zé)任，包括提供資金支持。濕地銀行的開發(fā)者將濕地信用全部售出后，可申請將其對銀行的管護(hù)職責(zé)移交給有關(guān)政府部門、私有土地管理者或公益組織等(李京梅等, 2017)。

總之，美國通過創(chuàng)建濕地開發(fā)許可證以及“先補后占”的政策制度，為濕地補償銀行交易市場的產(chǎn)生創(chuàng)造了前提條件。政府通過建立一系列配套的銀行開發(fā)、交易與監(jiān)管規(guī)則，保障了各環(huán)節(jié)的順利運行。通過濕地銀行制度，美國基本實現(xiàn)了濕地“零凈損失”目標(biāo)(劉公云, 2014)，且有效吸引了社會資本參與濕地保護(hù)，客觀上減少了政府公共投入，推動了濕地保護(hù)修復(fù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，相關(guān)經(jīng)驗值得學(xué)習(xí)與借鑒。

2 中美兩國濱海濕地保護(hù)與修復(fù)制度比較

2.1 濕地自然本底與需求層面

2.1.1 濕地自然本底美國濱海濕地面積約1 618.7萬hm2(Krauss, 2009)，占美國濕地面積的38%。2002—2014年美國濱海濕地開發(fā)面積約0.3萬hm2/a，補償濱海濕地約0.45萬hm2/a(孟兵站等,2013)，市場化的補償方式在美國蓬勃發(fā)展。根據(jù)第二次全國濕地資源調(diào)查結(jié)果(邵琛霞, 2014)，我國濱海濕地面積為579.6萬hm2，占全國濕地面積的12.4%。其中，約38.4%的濱海濕地納入海洋生態(tài)紅線管理，約3%的濱海濕地被圍填海項目占用，因此初步判斷我國潛在可供開發(fā)的濱海濕地面積約340萬hm2。與美國相比，我國濱海濕地面積雖較小，但仍具一定的開發(fā)利用潛力。

2.1.2 濕地開發(fā)利用美國在上世紀(jì)中葉也經(jīng)歷了濕地開發(fā)的盲目與無序階段，而這些大量填埋的濕地主要用于農(nóng)業(yè)與畜牧業(yè)。直到美國實施濕地開發(fā)許可和占補平衡制度以后，濕地開發(fā)受到約束，美國濱海濕地開發(fā)數(shù)量逐年減少并趨于穩(wěn)定，基本達(dá)到開發(fā)與補償?shù)钠胶鉅顟B(tài)。

隨著2016—2018年《圍填海管控辦法》《海岸線保護(hù)與利用管理辦法》《關(guān)于加強濱海濕地保護(hù)嚴(yán)格管控圍填海的通知》等文件的陸續(xù)出臺，我國圍填海總量逐年降低。2019年至今，共審批全國重大戰(zhàn)略圍填海項目2個，面積約370 hm2。雖然我國已嚴(yán)控新增圍填海項目，但圍填海閑置率為42.9%，目前仍缺少圍填海存量閑置問題的具體解決方案。隨著圍填海存量的不斷消化及海洋經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，港口用海、工業(yè)用海、城鎮(zhèn)建設(shè)用海等帶來的圍填海需求仍會不斷增加，當(dāng)下的圍填海禁令不可能一直持續(xù)。此外，當(dāng)前我國濕地面積為5 360.26萬 hm2，距離8億畝控制線(約5 333.33萬hm2)僅一步之遙(嚴(yán)有龍等, 2020)。因此，從滿足開發(fā)利用需求與保障濕地總量不減少來說，實施濱海濕地銀行既可行又十分必要。

2.2 濕地占用與產(chǎn)權(quán)政策制度

2.2.1 濕地占用補償制度美國濕地占用補償制度具有法律和政策性保障。1972年，美國出臺了《清潔水法》，其中第404條明確開發(fā)濕地需要補償其對濕地產(chǎn)生的不良影響，不能補償?shù)模瑒t不予許可開發(fā)。1988年，布什總統(tǒng)提出了濕地占補平衡的“零凈損失”目標(biāo)，要求占用的濕地必須得以補償來維持甚至增加濕地總量規(guī)模。在上述政策出臺前，美國濕地開發(fā)商只需要購買土地所有權(quán)即可占用濕地，而政策出臺后，開發(fā)商還須支付可觀的補償費用。以佛羅里達(dá)州為例，2013年的土地價格約43萬元/hm2，而濕地補償費用約84萬元/hm2(Stone et al,2002)。因此，濕地占用補償制度的出臺，提高了濕地開發(fā)成本，創(chuàng)造了對受損濕地進(jìn)行修復(fù)的市場需求，繼而催生了濕地補償銀行這一新的市場化模式和產(chǎn)業(yè)。

目前，我國尚未有國家層面上的專門立法以明確濕地占用補償制度。我國濱海濕地開發(fā)許可制度包括環(huán)境影響評價和海域使用論證等，旨在采取措施降低項目建設(shè)對濱海濕地的影響，并未提出強制補償?shù)囊?，開發(fā)商基本上支付一筆遠(yuǎn)低于周邊土地價格的費用即可占用濱海濕地(約40萬元/hm2)。部分地方政府開展了濕地補償探索，但濕地補償形式主要是收取補償費，并未強制要求以新建濕地的形式進(jìn)行補償，如山東、廣西等地通過地方立法、制定技術(shù)指南等措施，要求占用濱海濕地建設(shè)項目的海洋工程繳納補償費。

2.2.2 濕地產(chǎn)權(quán)制度美國的濕地權(quán)屬涉及兩方面，水權(quán)為陸軍工程兵團(tuán)所有，地權(quán)為個人所有。濕地銀行建設(shè)者需要取得陸軍工程兵團(tuán)的許可，以解決水權(quán)問題；另一方面需要購買土地所有權(quán)，并承擔(dān)濕地的修復(fù)和維護(hù)責(zé)任?？傮w來看，美國濕地的產(chǎn)權(quán)較為清晰，其流轉(zhuǎn)也比較順暢。然而，我國尚未圍繞濕地建立清晰的產(chǎn)權(quán)制度：一方面是濱海濕地所有者邊界不清，矛盾焦點是灘涂區(qū)域，大多數(shù)濕地修復(fù)都涉及灘涂。根據(jù)我國法律規(guī)定灘涂既屬于國家所有，又屬于集體所有，但國家所有和集體所有的邊界不清，且灘涂多是農(nóng)村集體的傳統(tǒng)生活區(qū)，與之相關(guān)的是權(quán)利主體和效益分配具有不確定性，一旦協(xié)調(diào)不好，相關(guān)權(quán)利主體就會發(fā)生沖突，濕地修復(fù)很難開展下去。另一方面是濱海濕地的權(quán)利缺乏統(tǒng)一登記管理，與濕地相關(guān)的權(quán)利包括海域使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、養(yǎng)殖權(quán)、采礦權(quán)等，這些權(quán)利由不同主體審批管理，分布于不同的系統(tǒng)中。濕地修復(fù)需要確認(rèn)所有權(quán)利的合法性和有效性，并與所有相關(guān)主體達(dá)成一致意見，如不予以統(tǒng)一登記，濕地銀行建設(shè)者很難準(zhǔn)確獲取上述全部信息，信息成本和協(xié)調(diào)難度大大提高，如遺漏某一主體，后續(xù)都有可能會阻礙修復(fù)項目的順利實施。

2.3 濕地保護(hù)和修復(fù)技術(shù)

2.3.1 濕地修復(fù)的選址設(shè)計濕地選址的科學(xué)性是美國濕地保護(hù)修復(fù)成功實施的關(guān)鍵因素，其通常以各州海岸帶范圍為限劃分濱海濕地銀行的地理服務(wù)范圍，優(yōu)先選擇位于沿海功能性區(qū)域的濕地，并綜合考慮濕地的功能定位與需求、與周圍水域的連通性、受損濕地種類以及是否與區(qū)域管理計劃相協(xié)調(diào)等因素，以抵消和補償原有濕地的功能。在設(shè)計上，充分考慮濱海濕地凈化水質(zhì)、護(hù)岸促淤和提供生境等多種生態(tài)效益，并通過人工干預(yù)手段促進(jìn)濕地的自我恢復(fù)與向陸遷移能力，以應(yīng)對海平面上升等氣候變化。目前我國濱海濕地生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域具有較強的政策導(dǎo)向性，在生態(tài)退化診斷、修復(fù)目標(biāo)確定以及選址可行性等實施細(xì)則方面缺乏頂層設(shè)計，只針對紅樹林等少數(shù)濕地類型制定了相關(guān)規(guī)范，導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)化工作缺乏宏觀指導(dǎo)。

2.3.2 濕地生態(tài)修復(fù)美國濕地生態(tài)修復(fù)主要有恢復(fù)、新建、保護(hù)和增強生態(tài)功能4種實施途徑，其中濕地恢復(fù)因成功率最高而被優(yōu)先考慮。為更好地達(dá)到生態(tài)修復(fù)的完整性，每個濕地銀行均編寫了對應(yīng)的濕地銀行文書以明確規(guī)劃實施、后期管護(hù)等環(huán)節(jié)的具體要求，并將水文、土壤、植被覆蓋度和物種比例等定量指標(biāo)納入待售濱海濕地的功能恢復(fù)評價體系中，系統(tǒng)評估預(yù)期成效是否達(dá)標(biāo)。在實施中，充分利用海岸人工促淤、挖塘堆土等地形整改以及涵洞改造、建立潮汐通道等水動力學(xué)條件，采取清除外來入侵物種以及恢復(fù)和重建本地鹽生植物群落等多種修復(fù)措施進(jìn)行濕地修復(fù)。我國尚未出臺完善的濱海濕地修復(fù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，已有的相關(guān)技術(shù)規(guī)范僅對濕地修復(fù)做了原則性規(guī)定，對修復(fù)工程項目的借鑒和指導(dǎo)意義不強。此外，我國修復(fù)技術(shù)方法較為單一，大多依賴于植被種植等生態(tài)系統(tǒng)個別要素開展修復(fù)。

2.3.3 濕地修復(fù)的查詢追蹤美國建立了濕地補償銀行信息共享和管理跟蹤系統(tǒng)(Regulatory In-lieu Fee and Bank Information Tracking System, RIBITS)，提供了濕地銀行的服務(wù)區(qū)域、信用獲取情況以及交易臺賬等基本信息，信息的公開性與透明性既提高了政府監(jiān)管的效率，又降低了企業(yè)的開發(fā)風(fēng)險，為市場化的濕地生態(tài)補償提供基本保障。目前我國尚未建立濕地資源查詢與管理信息平臺，濕地資源動態(tài)追蹤能力建設(shè)不足。

目前我國從制度、技術(shù)等層面都與美國有著不小的差距，直接照搬照抄國外經(jīng)驗建立我國濕地銀行制度也不符合當(dāng)下國情。因此，建議在圍填海存量完全消化之前，可先吸收轉(zhuǎn)化美國相關(guān)技術(shù)與經(jīng)驗，改革我國海域有償使用制度，提高國家重大戰(zhàn)略用海項目的補償成本，待圍填海禁令解除之后再啟動濱海濕地銀行機制，并納入全國濕地銀行制度進(jìn)行統(tǒng)一實施。當(dāng)前，改革我國海域有償使用制度可從以下幾方面開展。

3.1 美國濕地銀行核心技術(shù)研究

為我國濱海濕地銀行試點及后續(xù)工作提供技術(shù)支撐，對美國濕地銀行各個環(huán)節(jié)的核心技術(shù)開展深入研究，吸納與借鑒美國濕地銀行的運行經(jīng)驗：(1)濕地銀行選址，從濕地生態(tài)功能定位、受損評估、水系連通性等方面研究并明確濕地銀行建設(shè)最佳選址 ；(2)濕地銀行建設(shè)與維護(hù)，從濕地修復(fù)、動態(tài)監(jiān)測、成效評估和長期管護(hù)等方面研究并掌握濱海濕地銀行建設(shè)技術(shù)與方法；(3)濕地銀行信用確定與轉(zhuǎn)化，分析對比不同濕地銀行信用確定與轉(zhuǎn)化評估方法，明晰各類方法的優(yōu)缺點及適用性；(4)濕地銀行監(jiān)管與信息服務(wù)，系統(tǒng)研究與分析美國RIBITS追蹤系統(tǒng)架構(gòu)及其功能，為我國濱海濕地資源動態(tài)監(jiān)管與信息服務(wù)提供指導(dǎo)；(5)濕地銀行投融資機制，研究分析美國各類濕地銀行投融資渠道及其優(yōu)勢，結(jié)合我國國情，提出相關(guān)機制建立與運行對策建議。

3.2 濱海濕地銀行先行試點

我國可由地方政府主導(dǎo)，從以下4個方面開展工作：(1)針對行政區(qū)域內(nèi)濱海濕地的分布、面積、權(quán)屬及受損情況進(jìn)行摸底與評估，明確區(qū)域內(nèi)適合開展?jié)竦劂y行建設(shè)的地點；(2)探索制定類似于美國濕地銀行的濕地信用指標(biāo)，并進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化，形成有利于促進(jìn)濕地補償市場化的濕地信用指標(biāo)交易體系；(3)結(jié)合地方濱海濕地開發(fā)利用需求，將濕地信用作為未來圍填海指標(biāo)獲取的前置條件，提升濕地信用的交易價值；(4)鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與濕地銀行的建設(shè)，借鑒美國相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，開展?jié)竦氐慕ㄔO(shè)、監(jiān)測與長期維護(hù)，形成一批兼具規(guī)模與生態(tài)服務(wù)功能的濕地銀行，為濕地銀行制度在全國的推廣積累經(jīng)驗。

3.3 濱海濕地銀行制度設(shè)計

為建立我國濱海濕地銀行制度，實施有效管理，可從以下4個方面開展工作：(1)研究制定并逐步完善由上到下的法律制度政策體系，明確建立市場化的濕地補償銀行制度，并將市場參與主體、參與程序及各方權(quán)利義務(wù)做出明確詳細(xì)的規(guī)定，增強實施的科學(xué)性和可操作性；(2)構(gòu)建科學(xué)分類的濱海濕地資源和資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系，對濱海濕地進(jìn)行統(tǒng)一登記管理，處理好所有權(quán)和使用權(quán)的關(guān)系問題，明確各權(quán)利主體所屬，為構(gòu)建市場化的生態(tài)補償?shù)於óa(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)；(3)完善濱海濕地占用補償協(xié)調(diào)管理，建立由自然資源部門主導(dǎo)，環(huán)保、農(nóng)業(yè)、水利等部門協(xié)作配合的工作機制，由自然資源部門負(fù)責(zé)濱海濕地的開發(fā)、修復(fù)及新建活動審批，其他部門在自己管理權(quán)限內(nèi)共同予以監(jiān)督；(4)制定我國濱海濕地銀行建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，明確濕地銀行選址設(shè)計、信用交易、養(yǎng)護(hù)管理等各個環(huán)節(jié)規(guī)則，指導(dǎo)濱海濕地銀行建設(shè)。