該如何對(duì)發(fā)展中國(guó)家提供債務(wù)救助（焦點(diǎn)話題）

周玉淵

新冠肺炎疫情給發(fā)展中國(guó)家尤其是低收入國(guó)家的財(cái)政狀況和流動(dòng)性帶來(lái)重大挑戰(zhàn)。這導(dǎo)致疫情前已經(jīng)有所增加的債務(wù)負(fù)擔(dān)進(jìn)一步上升。當(dāng)前，疫情的持續(xù)、個(gè)別國(guó)家的債務(wù)違約，進(jìn)一步加劇相關(guān)國(guó)家對(duì)未來(lái)不確定性的疑慮和恐慌。

發(fā)展中國(guó)家是否會(huì)爆發(fā)債務(wù)危機(jī)？國(guó)際社會(huì)是否應(yīng)該以及如何進(jìn)行債務(wù)救助？為什么私人金融機(jī)構(gòu)和多邊金融機(jī)構(gòu)不愿參與減緩債？為什么“緩債倡議”執(zhí)行水平存在明顯差異？由此種種問(wèn)題事關(guān)發(fā)展中國(guó)家的債務(wù)應(yīng)對(duì)，也牽動(dòng)著不同債權(quán)人的神經(jīng)。國(guó)際多邊、區(qū)域組織和雙邊層面的倡議和行動(dòng)在應(yīng)對(duì)債務(wù)問(wèn)題上正發(fā)揮積極作用。然而，當(dāng)前債務(wù)救助的執(zhí)行也出現(xiàn)了新的問(wèn)題。一方面，不同債權(quán)人在參與債務(wù)救助上的意愿和參與存在著很大差異。另一方面，債務(wù)救助的方式、程序和規(guī)范上的差異被放大，從而對(duì)國(guó)際債務(wù)救助合作帶來(lái)困擾。這要求國(guó)際社會(huì)必須超越差異和分歧，找到正確、有效的應(yīng)對(duì)方案。

同時(shí)，也應(yīng)意識(shí)到，無(wú)休止的爭(zhēng)論、指責(zé)、甚至將債務(wù)問(wèn)題政治化的行為無(wú)助于及時(shí)、有效應(yīng)對(duì)潛在的危機(jī)。因?yàn)椴磺袑?shí)際的道德綁架、政治空談往往掩蓋了發(fā)展中國(guó)家債務(wù)問(wèn)題的本質(zhì)，忽視了發(fā)展中國(guó)家差異化的訴求，增加了國(guó)際社會(huì)主要利益攸關(guān)方之間協(xié)調(diào)合作的難度。拋棄成見(jiàn)、凝聚共識(shí)、真誠(chéng)合作，才能真正為解決債務(wù)問(wèn)題提供出路。大體上，應(yīng)對(duì)發(fā)展中國(guó)家的債務(wù)問(wèn)題必須秉持更加平衡、綜合和理性的方式。具體而言，應(yīng)當(dāng)處理好四組平衡關(guān)系。

其一是債務(wù)救助與穩(wěn)定的發(fā)展支持之間的平衡。債務(wù)問(wèn)題的改善根本上取決于國(guó)家的恢復(fù)和發(fā)展。發(fā)展中國(guó)家對(duì)此有非常清晰的認(rèn)識(shí)。非洲國(guó)家為此提出“達(dá)喀爾共識(shí)”，批評(píng)西方國(guó)家夸大非洲國(guó)家的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)限制非洲國(guó)家發(fā)展支出和借貸的做法表示不滿。相對(duì)于西方國(guó)家熱炒債務(wù)問(wèn)題，發(fā)展中國(guó)家更關(guān)心國(guó)際伙伴在貿(mào)易、投資、產(chǎn)業(yè)、基建等領(lǐng)域的支持，尤其是可持續(xù)的發(fā)展融資支持。據(jù)國(guó)際貨幣基金組織預(yù)測(cè)，2020-2023年，非洲外部融資需求高達(dá)9000億美元，而尚未確定來(lái)源的資金缺口為1300億-4100億美元。非洲國(guó)家自然更重視可持續(xù)的資金流入。

其二是雙邊債務(wù)救助與集體債務(wù)救助的平衡。二十國(guó)集團(tuán)通過(guò)“緩債倡議”向低收入國(guó)家提供了緩債支持。然而，相對(duì)于發(fā)展中國(guó)家的債務(wù)償還壓力和流動(dòng)性訴求，“緩債倡議”的實(shí)際效果是有限的。一方面，“緩債倡議”并不包含經(jīng)濟(jì)分量更重、潛在影響更大的新興國(guó)家。另一方面，僅靠雙邊官方債權(quán)人參與減緩債是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。由此釋放的流動(dòng)性很大程度上被多邊和私人等不參與緩債的債權(quán)人吸收了，并沒(méi)有真正發(fā)揮“緩債倡議”的潛力。

更嚴(yán)重的是，一些國(guó)家如贊比亞嘗試向私人金融機(jī)構(gòu)如歐洲債券持有人尋求債務(wù)救助時(shí)，往往面臨著主權(quán)信用評(píng)級(jí)下調(diào)甚至出現(xiàn)債務(wù)違約的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而導(dǎo)致其獲得新融資的空間越來(lái)越窄。這種情況下，這些國(guó)家只能寄希望于可能性非常小的國(guó)際金融機(jī)構(gòu)直接的財(cái)政紓困支持。因此，為了預(yù)防“無(wú)序的違約和更加復(fù)雜的債務(wù)重組”，國(guó)際社會(huì)應(yīng)該致力于構(gòu)建集體債務(wù)救助的行動(dòng)框架。應(yīng)該有效推動(dòng)世界銀行的發(fā)展融資支持、國(guó)際貨幣基金組織財(cái)政支持工具如特別提款權(quán)、債務(wù)救助工具、擴(kuò)大化的“緩債倡議”、私人金融機(jī)構(gòu)的靈活參與等不同方式間的相互配合，充分發(fā)揮債務(wù)救助的集體優(yōu)勢(shì)。

其三是債務(wù)救助的情感訴求與現(xiàn)實(shí)難度之間的平衡。由于低收入國(guó)家的債務(wù)問(wèn)題往往與發(fā)展問(wèn)題密切相關(guān)。債務(wù)負(fù)擔(dān)可能直接導(dǎo)致衛(wèi)生、減貧、教育等發(fā)展支出的減少。因此，呼吁對(duì)低收入國(guó)家的債務(wù)減免一直是一些國(guó)際組織和非政府組織的重要使命。然而，現(xiàn)實(shí)中的債務(wù)救助是一個(gè)非常復(fù)雜的問(wèn)題。因?yàn)樗婕暗絺鶛?quán)人的國(guó)內(nèi)政治、利益和決策協(xié)調(diào)，涉及到國(guó)際層面共同行動(dòng)框架的構(gòu)建，更直接關(guān)系到融資項(xiàng)目的進(jìn)展和后續(xù)資金的流入。因此，如何實(shí)現(xiàn)債務(wù)救助的目的，同時(shí)規(guī)避債務(wù)救助可能造成的負(fù)面影響，必須依賴不同利益攸關(guān)方基于不同的案例實(shí)際，進(jìn)行充分協(xié)商，才能找到可持續(xù)的解決方案。

最后，債務(wù)救助的有效性最終取決于短期債務(wù)救助與中長(zhǎng)期債務(wù)治理之間的平衡。債務(wù)紓困短期內(nèi)可以緩解債務(wù)和財(cái)政壓力，但中長(zhǎng)期內(nèi)卻有可能帶來(lái)新的問(wèn)題。上世紀(jì)的“重債窮國(guó)倡議”、“多邊債務(wù)減免倡議”通過(guò)直接債務(wù)減免改善了債務(wù)可持續(xù)性指標(biāo)，然而，其也助漲了盲目的、不負(fù)責(zé)任的借貸，進(jìn)而導(dǎo)致了借貸-救助-再借貸的惡性循環(huán)。

基于此，當(dāng)前的債務(wù)救助必須從中吸取教訓(xùn)。短期內(nèi)，緩解流動(dòng)性和債務(wù)償還壓力是當(dāng)務(wù)之急。國(guó)際社會(huì)應(yīng)尊重彼此利益和關(guān)切，通過(guò)密切合作，充分釋放現(xiàn)有政策倡議的潛力。從中長(zhǎng)期來(lái)看，國(guó)際社會(huì)該以此為契機(jī)，加強(qiáng)在債務(wù)治理的理念、方式、機(jī)制上的對(duì)話與合作，共同致力于構(gòu)建發(fā)展可持續(xù)性與債務(wù)可持續(xù)性有效統(tǒng)一的國(guó)際債務(wù)治理體系。▲

（作者是上海國(guó)際問(wèn)題研究院西亞非洲研究中心副研究員，中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家安全研究院專家委員、高級(jí)研究員）