環(huán)境行政公益訴訟訴前程序檢察建議落實實效研究

王 政

(蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院，江蘇 蘇州 215006)

引 言

環(huán)境行政公益訴訟訴前程序(以下簡稱訴前程序)是指檢察機關(guān)在履行職責(zé)過程中，發(fā)現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域負有監(jiān)督管理責(zé)任的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使環(huán)境公共利益受到損害，應(yīng)向該行政機關(guān)提出檢察建議；行政機關(guān)收到檢察建議后不依法履行職責(zé)，未糾正違法行為，作出或變更的行政行為不足以保護國家利益或者社會公共利益的，人民檢察院才能提起環(huán)境行政公益訴訟[1]。根據(jù)定義可以看出，檢察建議的落實是訴前程序的核心環(huán)節(jié)，行政機關(guān)是否遵循檢察建議是訴前程序成功與否的關(guān)鍵。但是，由于相關(guān)規(guī)定已經(jīng)將檢察機關(guān)在訴前程序中的強制性手段予以剝奪，例如在《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第六條中規(guī)定，調(diào)查核實不得采取限制人身自由以及查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)等強制性措施。使得檢察建議落實并無后援力量保證，致使檢察建議的實際落實率遠低于預(yù)期，因而，本文嘗試在《試點辦法》所確立的“建議”性質(zhì)之大方向下，探究推動檢察建議切實落實的方法。

1 檢察建議落實實際情況探究

根據(jù)最高檢工作報告顯示，檢察機關(guān)共向行政機關(guān)發(fā)出檢察建議101 254封，97.2%得到采納?？梢钥吹皆V前程序效率極高，但是具體分析可以發(fā)現(xiàn)，籠統(tǒng)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)掩蓋了問題所在。行政機關(guān)大多僅僅是口頭搪塞檢察機關(guān)，而未采取任何行動。在最高檢對試點兩年數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，截至2017年6月，各試點地區(qū)共辦理行政公益訴訟訴前程序案件7 676件，除未到一個月回復(fù)期的984件外，行政機關(guān)糾正違法或履行職責(zé)5 162件，占77.14%[2]?？梢?，97%的回復(fù)率與77%的實際落實率之間仍有極大差距。然而，一項新制度試點期間必然是上級機關(guān)關(guān)注最密切的節(jié)點。例如在訴前程序試點中，不乏上級檢察機關(guān)對案件進行一對一跟蹤甚至是上級檢察機關(guān)檢察長親自提辦的情形。在關(guān)注度如此密切的情況下，實際落實率僅77%，不可謂與該制度設(shè)計初衷所違背。

在具體案例中更是有所體現(xiàn)，例如在“錦屏縣人民檢察院訴環(huán)保局案”中[3]，檢察機關(guān)第一次向環(huán)保局發(fā)出檢察建議后，環(huán)保局在一個月期限內(nèi)就對檢察建議作出了積極回復(fù)，表示會按照檢察建議的內(nèi)容進行履職，對違法企業(yè)進行監(jiān)督整改。但檢察機關(guān)在后期監(jiān)督落實工作中發(fā)現(xiàn)，企業(yè)違法行為一直存在，環(huán)保局從未采取任何有效措施解決環(huán)境污染問題。而且在這之后的時間內(nèi)，該縣環(huán)保局曾不止一次表示將會積極履行職責(zé)?？闪钊烁械交奶频氖?，該環(huán)保局僅僅是口頭承諾，而對檢察建議的實際落實幾乎為零。同樣，在“環(huán)縣檢察院訴環(huán)縣水務(wù)局怠于履行職責(zé)案”中[4]，2016年7月26日檢察機關(guān)向水務(wù)局發(fā)出檢察建議，要求其對無證采砂及河道采砂未回填整理的企業(yè)進行查處。8月18日，水務(wù)局做出書面回復(fù)，表示會積極履職，但在檢察機關(guān)11月2日回訪調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，行政機關(guān)并未履行任何職責(zé)，僅僅是書面回復(fù)，如此情形甚至于用“陽奉陰違”形容都不為過。

在實踐中以上做法非常常見，行政機關(guān)往往通過表面回復(fù)對案件進行敷衍，使得檢察建議出現(xiàn)回復(fù)率高，但落實率低的荒唐局面。倘若該行為為行政機關(guān)有意為之，其性質(zhì)的惡劣程度要遠大于不回復(fù)之做法，虛假回復(fù)、欺上瞞下。這一方面是由于檢察建議本身缺乏法定約束力[5]，但此涉及檢察建議的本質(zhì)屬性，短期內(nèi)并不會有所改觀。更重要的一點在于，檢察機關(guān)在訴前程序中缺乏強制性手段，針對此類情形不能夠?qū)ο鄳?yīng)的行政機關(guān)起到有效的監(jiān)督作用，致使該類情況頻發(fā)，無法解決。

2 檢察建議落實效果形式化之原因

檢察機關(guān)在訴前程序中之所以能夠取得巨大成功，無非于以下幾種優(yōu)勢力量所在[6]：第一，公益訴訟制度內(nèi)源性力量。該制度源于中共十八屆四中全會《關(guān)于全面推進依法治國和干重大問題的決定》，加之習(xí)近平總書記作了專門說明，從源頭上給予了極大動力。第二，行政機關(guān)積極性的調(diào)動和發(fā)揮。通過行政系統(tǒng)內(nèi)部施壓與外界支持，推動訴前程序發(fā)展。第三，檢察機關(guān)的特殊地位與職能給行政機關(guān)帶來的壓力。檢察機關(guān)以行政機關(guān)職務(wù)犯罪監(jiān)督者的地位為依托，對行政機關(guān)積極履行檢擦建議起到了有效的促進作用。但隨著時間的推移，上述三種推動檢察建議落實的動力已在慢慢失去。

2.1 上級機關(guān)關(guān)注度下降

由于我國政治體制的原因，上級機關(guān)對下級機關(guān)具有極強的指令性。當(dāng)案件中存在上級機關(guān)介入時，下級機關(guān)往往會積極表現(xiàn)自我，改正錯誤。

根據(jù)最高檢公布的指導(dǎo)案例中可見，失職行政機關(guān)之所以可以積極履行訴前程序，將問題解決于訴前，很大原因在于從一開始就有行政機關(guān)上級機關(guān)的介入或是由上級檢察院對下級行政機關(guān)進行直接監(jiān)督。例如在“湖南省長沙縣公益訴訟案”中[7]，涉及長沙縣環(huán)保局、鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局以及行政執(zhí)法局三個部門，檢察院自知檢察建議難以起效，于是提早與長沙縣人民政府進行溝通，將其引入訴前程序中。在人民政府的施壓下，三機關(guān)積極履責(zé)，環(huán)境問題在訴前程序得以順利解決。同樣，在“重慶市石柱縣水磨溪濕地自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟案”中[8]，由石柱縣檢察院的上級重慶市檢察院直接提辦該案，重慶市檢檢察長親自進行承辦，促使石柱縣政府在訴前程序中履行檢察建議，迅速對環(huán)境問題進行了修復(fù)，達到了保護公益的極佳效果。但是，距中共十八屆四中全會已過去五年之久，上級行政機關(guān)對公益訴訟制度的關(guān)注熱度也隨著時間推移逐步消散。屆時，檢察機關(guān)是否還能同以往一樣，相對便捷的引入違法機關(guān)的上級機關(guān)，進而對下級行政部門進行有效制約？

2.2 行政機關(guān)不積極履行檢察建議無需承擔(dān)法律后果

在我國傳統(tǒng)思想影響下，沒有任何主體愿意與他人對簿公堂，更不愿意承擔(dān)敗訴后果，尤其當(dāng)敗訴后果還將影響行政工作人員的仕途時，又更加促使行政工作人員在訴前解決問題，防止進入訴訟程序。但是現(xiàn)在越來越多觀點認為，無論公益訴訟進行到何種程度，只要行政機關(guān)能夠在判決前積極自我糾正，對環(huán)境問題進行自我解決，即使超出法律規(guī)定期限，那么檢察機關(guān)也應(yīng)當(dāng)作出撤回起訴的決定，而法院也應(yīng)予以準(zhǔn)許。此種觀點具有一定的合理性，能夠最大限度地發(fā)揮行政機關(guān)自我糾錯的作用，緩解司法權(quán)與行政權(quán)的沖突，將主動權(quán)謙讓于行政機關(guān)?？纱擞^點也存在一定的問題，在許多案件中，行政機關(guān)對檢察機關(guān)發(fā)出檢察建議置若罔聞，不予理會，直至檢察機關(guān)依法提起公益訴訟，行政機關(guān)卻在極短時間內(nèi)將環(huán)境問題解決。例如在 “金沙縣檢察院訴環(huán)保局”一案中，2014年中旬，金沙縣檢察機關(guān)通過訴前程序向環(huán)保局發(fā)出檢察建議，要求環(huán)保局對佳樂房產(chǎn)開發(fā)公司拖延繳納排污費的行為進行處罰，但直至訴前程序結(jié)束，環(huán)保局仍無任何作為。2014年10月，檢察機關(guān)將環(huán)保局訴上法庭，并由法院在同月29日送達應(yīng)訴通知書。同日，金沙縣環(huán)保局便對佳樂房產(chǎn)開發(fā)公司做出行政處罰，檢察機關(guān)見其積極履職，便在11月4日向法院申請撤訴，法院亦準(zhǔn)許。可見，行政機關(guān)明明有能力在訴前程序中進行自我糾正，卻要將其拖至訴訟程序中。而一些檢察機關(guān)見行政機關(guān)雖然在訴訟中才進行糾正，但態(tài)度可嘉，又為緩解行政與司法權(quán)的矛盾，于是撤回起訴，使得行政機關(guān)幾乎無需承擔(dān)任何額外訴訟后果。雖然此行為有一定的益處，但明顯與節(jié)約司法資源的價值功能相沖突，甚至為行政機關(guān)懶政怠政行為推波助瀾，違背立法本意。

2.3 檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)削弱

在監(jiān)察制度改革到位之前，檢察機關(guān)所擁有的職務(wù)犯罪偵查權(quán)能夠?qū)π姓C關(guān)起到巨大的震懾作用，確保其遵循檢察建議。對于不作為和違法作為的行政機關(guān)，尤其是對于違法行使職權(quán)的行政機關(guān)而言，違法行使職權(quán)行為往往帶有職務(wù)違法性，甚至達到了職務(wù)犯罪的程度。因而違法者通常會遵循檢察建議，自我糾正，防止檢察機關(guān)獲得線索并以職務(wù)問題監(jiān)督者的身份介入，保護自身違法利益。但同時也應(yīng)看到，各地監(jiān)察試點極為成功，《中華人民共和國監(jiān)察法》也已正式通過，檢察院職務(wù)犯罪偵查權(quán)的平穩(wěn)過渡已然是時間問題，傳統(tǒng)的監(jiān)察職能將被重塑[9],檢察機關(guān)已無法如同往常一樣對違法行政機關(guān)進行監(jiān)督。屆時，檢察機關(guān)恐難因職務(wù)犯罪偵查權(quán)對相關(guān)行政機關(guān)起到震懾作用。

3 推動檢察建議落實之應(yīng)然法措施

根據(jù)上述分析可知，檢察機關(guān)在訴前程序中缺乏強制力并且所擁有的震懾力也在逐步下降，因此訴前程序是否還能發(fā)揮試點期間同樣的巨大作用難以得知。但探求新的方式，確保訴前程序的順利實施，才是當(dāng)務(wù)之急。因此，本文從應(yīng)然法角度出發(fā)，嘗試構(gòu)建一套以法律強制規(guī)制為主，以環(huán)境主管機關(guān)自我糾正以及社會監(jiān)督為輔的監(jiān)督機制。

3.1 督促行政機關(guān)自我糾錯

行政機關(guān)自我糾正主要包括兩方面，即制度構(gòu)建與思想理念轉(zhuǎn)變。從短期且能及時取得成效的方面看，要建立機關(guān)內(nèi)部的自我糾察機制，即在環(huán)境主管機關(guān)內(nèi)部設(shè)立與訴前程序相對接的專門機構(gòu)，并且給予其隱形賦權(quán)，如賦予該機構(gòu)人員一定的獎懲權(quán)或是由環(huán)境機關(guān)一把手兼任該部門領(lǐng)導(dǎo)人，使其比環(huán)保機關(guān)中的其他內(nèi)設(shè)部門行政等級高出半級。以省級監(jiān)察委為例，其在行政等級設(shè)置上與省檢察院、省法院同級，比同級人民政府的內(nèi)設(shè)部門要高出半級。從根本上看，是由于憲法賦予了監(jiān)察委對公職人員的監(jiān)督、調(diào)查、處置權(quán)，另一方面，省級監(jiān)察委主任通常是由各省省委常委擔(dān)任，自然能夠形成對同級人民政府內(nèi)部門的強有力監(jiān)督。而訴前程序同樣可以借鑒，雖然從憲法或是法律層面進行專門授權(quán)難以實現(xiàn)，但在訴前程序如火如荼發(fā)展的今天，進行部門內(nèi)部編制增置完全是有可能且有希望達成，而此機構(gòu)一旦設(shè)置，就能形成與檢察機關(guān)訴前程序工作的專門對接，甚至于極大減輕檢察機關(guān)的工作壓力，尤其對一些事實情況簡單，證據(jù)清晰明了的案子，完全可以由該內(nèi)設(shè)機構(gòu)進行后續(xù)監(jiān)督處置，發(fā)揮環(huán)境機關(guān)的專業(yè)能力，即如學(xué)者所言：“生態(tài)環(huán)境和資源保護等領(lǐng)域具有較高的技術(shù)和專業(yè)性，而在解決專業(yè)性很強的領(lǐng)域，行政機關(guān)最為熟悉、更為專業(yè)[10]?！庇纱?，檢察機關(guān)只需做好最底線的監(jiān)督工作，必然能夠促進環(huán)境公益再上臺階。

倘若要從根本上解決檢察建議回復(fù)率高、落實率低的問題，必然要促進行政機關(guān)工作人員自我責(zé)任意識的覺醒。自改革開放以來，我國環(huán)境污染問題日愈嚴(yán)重，累計至今已達到了刻不容緩的地步。這與多年來行政機關(guān)工作人員不作為、懶作為、置國家公共利益于不顧有著極大的關(guān)系。從體制建設(shè)來看，行政機關(guān)的公權(quán)力主體地位，對環(huán)境污染者的行政處罰權(quán)，當(dāng)然使得其能夠抑制環(huán)境污染，但由于工作人員思想理念存在問題，使得環(huán)境污染日益加重，以至于不得不出臺新的制度來督促行政機關(guān)履職。但工作人員理念的轉(zhuǎn)變是一項長期且艱難的工作，難以一蹴而就，只能形成以日常思想宣導(dǎo)為基礎(chǔ)，輔之常態(tài)化的外部監(jiān)督機制，方可促進工作人員責(zé)任意識覺醒，進而根本解決檢察建議落實率低之難題。

3.2 分級構(gòu)建社會監(jiān)督機制

提升檢察建議落實率，社會監(jiān)督斷然不可缺位。作為我國監(jiān)督體制架構(gòu)中最具有廣泛性和普遍性的部分，定然可對訴前程序的落實起到積極效果。對前程序中遇到的環(huán)境問題可量化為兩部分，一部分案情簡單，專業(yè)性弱；另一部分屬案情復(fù)雜，專業(yè)性強。對這兩種不同的案件，可形成兩種不同的監(jiān)督體制。

針對第一種情形，由于整個案件相對簡單，完全不需專業(yè)人士介入，只需將其交給大眾即可。舉例而言，在訴前程序中，有相當(dāng)大一部分案件是因為自然人主體為經(jīng)濟利益，將國家、集體栽種的林木進行砍伐、售賣，檢察建議所作的只是督促林木砍伐人進行補栽。而對林木是否補栽完成，僅需普通大眾進行一般性的觀察即可，全然不需專業(yè)機構(gòu)的再次介入。因此，對于簡單明了的案件，完全可以交給大眾監(jiān)督，既能夠推動檢察建議落實率的提高，又能提升公民的責(zé)任意識。

針對第二種情形，由于對專業(yè)性需求較高，普通大眾必然難以勝任，此時不得不求助于專業(yè)組織，而民事環(huán)境公益訴訟中的環(huán)保公益組織便是不二之選。具體而言，由環(huán)保公益組織配置專門的流動駐監(jiān)人員，對專業(yè)性要求高、利益關(guān)系復(fù)雜的案件，進行專門的人員派駐。在《公益訴訟試點方案》 出臺后，對民事環(huán)境公益組織提出了更高的要求，其數(shù)量也如雨后春筍般不斷增加，對人員的需求更是達到了前所未有的地步，環(huán)境公益組織完全有責(zé)任、有能力進行專門的人員派駐。當(dāng)然，對于人員的增派不得不面對的一個現(xiàn)實問題就是經(jīng)費的上漲，而針對此，完全可以借鑒生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的解決方案。根據(jù)《生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法》規(guī)定，設(shè)立專門生態(tài)環(huán)境損害賠償資金，由造成損害的賠償義務(wù)人主動繳納或者按照磋商達成的賠償協(xié)議、法院生效判決繳納的資金。即由破壞環(huán)境的行為人為后續(xù)生態(tài)恢復(fù)買單，而訴前程序的啟動條件之一就是行政機關(guān)存在不作為或是違法作為的情形，其已然是違法，因此行政機關(guān)當(dāng)然有義務(wù)為環(huán)境的修復(fù)承擔(dān)責(zé)任，而對環(huán)保公益組織人員派駐所需要的資金亦完全可以設(shè)定專項資金，由違法行政機關(guān)進行繳納，進而為自己的違法行為買單。在民事環(huán)境訴前程序中，就有檢察機關(guān)對環(huán)保組織支持的規(guī)定，而在行政訴前程序中，當(dāng)然也可借助民事環(huán)保組織的力量來分擔(dān)檢察機關(guān)工作壓力，形成民事與行政的聯(lián)動機制，進而推動檢察建議落實。

3.3 借助立法強制規(guī)制

3.3.1 設(shè)立確認違法判決的法定化適用

從外部懲戒角度來看，確認違法判決的固定條件性適用，將有利于解決上述問題。倘若環(huán)保機關(guān)有能力在訴訟程序開始前便可以解決環(huán)境問題，卻拖至訴訟程序中，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)請求法院依據(jù)《行政訴訟法》第七十四條規(guī)定判定行政機關(guān)行為違法，而不是撤訴。在實踐中，許多行政機關(guān)明明具有在審理程序開始前解決問題的能力，卻將其拖欠訴訟程序中，浪費了珍貴的司法資源。即使環(huán)保機關(guān)能夠在訴訟審理中解決環(huán)境問題，但也與訴前程序節(jié)約司法資源的價值相悖，況且這種相悖明明是可以避免的。但如今，主張撤訴的觀點盛行，行政機關(guān)幾乎不會受到任何處罰，司法權(quán)亦無法發(fā)揮監(jiān)督作用，對于白白浪費的司法資源無任何主體買單。因此，當(dāng)行政機關(guān)出現(xiàn)上述情形時，一律判決確認違法，對其行為給予司法層面的否定評價，給行政機關(guān)傳遞不僅要履行檢察建議，也應(yīng)當(dāng)及時履行的信號，防止出現(xiàn)久督不決、久促不訴現(xiàn)象[11]。并且，僥幸心理是人之常態(tài)，人們往往認為自己的行為可能不會受到懲戒。將確認違法判決的適用條件進行固化，防止行政工作人員仍抱有僥幸心理，給予其一定的震懾力，同時該判決不會觸及行政機關(guān)的根本利益，也在一定程度上避免了行政機關(guān)對訴前程序產(chǎn)生的抵制心理，保證本應(yīng)在訴前解決的問題落實在訴前，由此可見，在我國現(xiàn)行環(huán)境執(zhí)法管理體制不暢的情況下，環(huán)境行政公益訴訟制度可以充分實現(xiàn)對行政主體環(huán)境執(zhí)法行為的監(jiān)督，促進環(huán)境管理機關(guān)依法行政[12]，推動環(huán)境保護進程發(fā)展。

3.3.2 設(shè)定訴前程序中減輕處罰法定情節(jié)

從激勵角度而言，江蘇泰州環(huán)境公益訴訟1.6億賠償額執(zhí)行程序的做法值得借鑒于訴前程序中?！疤┲萏靸r公益訴訟案”中[13]，倘若讓敗訴的六家企業(yè)拿出1.6億進行賠償，所面臨的后果只能是企業(yè)破產(chǎn)，甚至影響社會穩(wěn)定。于是，法院根據(jù)環(huán)境公益訴訟案件的特殊性，在執(zhí)行過程中允許企業(yè)加大環(huán)保投入，通過購買標(biāo)準(zhǔn)化污染物處理機器來沖抵賠償金額。由于環(huán)境公益訴訟案件的賠償金額往往帶有懲罰性質(zhì)，即使經(jīng)過沖抵也不會造成對環(huán)境正常修復(fù)的阻礙。此舉在保護環(huán)境的同時，既對企業(yè)起到了懲戒作用，又為企業(yè)減少了必須的環(huán)保投入，充分調(diào)動了企業(yè)執(zhí)行判決的積極性。同樣，在“中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會訴秦皇島方圓包裝玻璃有限公司大氣污染責(zé)任民事公益訴訟案”中,最高人民法院規(guī)定，在環(huán)境民事公益訴訟期間，污染者主動改進環(huán)保設(shè)施，有效降低環(huán)境風(fēng)險的，人民法院可以綜合考慮超標(biāo)排污行為的違法性、過錯程度、治理污染設(shè)施的運行成本以及防污采取的有效措施等因素，適當(dāng)減輕污染者的賠償責(zé)任[14]。

同理，在訴前程序領(lǐng)域也是如此。行政機關(guān)的不作為和違法行為往往意味著會對相關(guān)行政機關(guān)工作人員進行內(nèi)部處分，當(dāng)行政機關(guān)在積極履行訴前程序后，可以對其從輕或減輕處罰。行政機關(guān)工作人員之所以不履行訴前程序，大多抱有一種履行會受處分，不履行也會受處分的態(tài)度，從而對檢察建議產(chǎn)生消極抵制心理。而當(dāng)行政工作人員在主動自我糾正將會減輕處罰，獲得相應(yīng)的利益時，必然會促使消極抵觸情緒向積極遵循情緒轉(zhuǎn)變，進而調(diào)動行政機關(guān)履行檢察建議的主動性。但有觀點提出，該處理方式所面臨的問題就是懲戒性不足，當(dāng)違法行為無法受到與其相匹配的懲罰時，是否會造成縱容違法行為的現(xiàn)象發(fā)生，并且訴前程序與執(zhí)行程序不同，并不存在懲戒性賠償，無法使環(huán)保機關(guān)在減輕處罰的同時，又承擔(dān)了該有的法律后果。該觀點有其合理之處，但觀之環(huán)境公益訴訟制度本身，其最重視的是公共利益的保護，如何能在最小程度的損失下保證最大程度的環(huán)境利益才是本制度最核心所在。而且相較于刑事處罰而言，行政系統(tǒng)內(nèi)部的處分相對較輕，所起到的大多是一種警告為主，懲戒為輔的功能。并且，訴前程序中利益激勵機制也僅限于行政系統(tǒng)內(nèi)部處分，在涉及刑事處罰時是不可協(xié)商的。也就是說，該舉措可以在保護公共利益和懲戒違法責(zé)任人兩者中找到一個絕佳平衡點，既能保護公共利益又使得責(zé)任人受到處罰。

4 結(jié) 語

環(huán)境行政公益訴訟訴前程序作為一項“年輕”的制度，還有許多需要改進的地方，而檢察建議的落實更是重中之重。針對部分案件檢察建議落實效率低的問題，在不改變檢察建議本質(zhì)性質(zhì)的前提下，只有從應(yīng)然角度出發(fā)，通過建設(shè)一系列的配套監(jiān)督機制，才能有效保證檢察建議切實落實，將問題解決在訴前，進而實現(xiàn)維護生態(tài)環(huán)境公共利益的最終目的。