多源流框架下突發(fā)公共危機決策中的政策變遷及其清晰化治理

管志利

[摘 ?要] 治理性政策的本質(zhì)發(fā)端于決策，多源流框架則擅長解釋模糊性條件下的政策（決策）變遷。突發(fā)公共危機得到了政策共同體的廣泛關(guān)注，危機治理政策的出臺與調(diào)整，遵循多源流框架的基本原理和過程，經(jīng)歷了一個從保守謹慎到積極樂觀再到全面統(tǒng)籌的政策變遷過程。多源流框架為政策議程設(shè)置現(xiàn)代化提供了新的分析工具，更為實現(xiàn)突發(fā)公共危機決策的清晰化轉(zhuǎn)向提供了新的觀察視角。突發(fā)公共危機中的問題流、政策流、政治流等如何穿過決策系統(tǒng)實現(xiàn)高質(zhì)量政策變遷？后疫情時代需要依據(jù)決策機制、決策信息、決策邏輯等關(guān)鍵要素，構(gòu)筑中國語境下突發(fā)公共危機決策的清晰化治理路徑，以在國家制度情境與地方創(chuàng)造性的復(fù)雜張力中追求善政善治的平衡。

[關(guān)鍵詞] 多源流框架;突發(fā)公共危機;決策過程;清晰化治理

[中圖分類號] D35 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1008-4479（2021）01-0090-10

仍在全球蔓延的新冠肺炎疫情，是一場風(fēng)險社會情境下涌現(xiàn)的典型社會危機和公共治理危機，呈現(xiàn)出一種非線性的復(fù)雜演化過程。地球正經(jīng)歷“自聯(lián)合國創(chuàng)立以來最嚴重的全球性挑戰(zhàn)”，我國正遭遇新中國成立以來發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生危機事件。這場公共危機的緊急性、不確定性、威脅性、新穎性等特征，以及危機決策環(huán)境的復(fù)雜性和決策信息的不對稱性，給決策者帶來巨大壓力和嚴峻挑戰(zhàn)，感性認知和官僚主義模式的危機決策在具體落實過程中極易形成模糊化治理，導(dǎo)致治理目標(biāo)難以實現(xiàn)，甚至產(chǎn)生一系列次生危機。而清晰化治理能從多樣化的危機決策路徑中聚焦本質(zhì)路徑、明確治理取向，并帶來成功的危機處理結(jié)果。本文試圖運用新源流框架分析新冠肺炎疫情的政策變遷過程，以進一步理性認知我國突發(fā)公共危機決策體制的弱項短板，總結(jié)決策失誤并不斷把新的問題納入決策議程（或“政策過程”），挖掘和提煉突發(fā)公共危機決策的清晰化治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)危機管理體系的改革與重構(gòu)以推動國家治理現(xiàn)代化。

一、理論調(diào)適：多源流分析框架的基本原理及其修正

多源流框架是由政治學(xué)家約翰·金登首次提出，主要用于解決模糊性條件下的政策制定問題，模糊性是指對事實、因果關(guān)系和目的性缺乏清晰或一致性，模糊性意味著外部事實的模糊性、自我的模糊性和組織目標(biāo)的模糊性。[1] 在這種“模糊性”決策環(huán)境下，組織生活“有問題的偏好、不清晰的技術(shù)、流動的參與、決策機會”等多種要素特征“偶然”匯集，形成“有組織的無序”或者松散的耦合狀態(tài)，即處于一種多種要素的模糊性狀態(tài)。模糊性環(huán)境設(shè)定來自科恩、馬奇和奧爾森提出的“垃圾桶”模型，該模型認為，在模糊性環(huán)境中，時間導(dǎo)致決策產(chǎn)生，最終形成一種“暫時秩序”。

多源流框架是一個影響政策變遷的多層次結(jié)構(gòu)性分析框架，政策議程的源流亦并非單一線性，當(dāng)具有“戰(zhàn)略性模糊”的“問題流”“政治流”和“政策流”穿過決策系統(tǒng)并在關(guān)鍵節(jié)點交匯耦合時，推動暫時開啟政策之窗，政策變遷就發(fā)生了。金登承認政策之窗的開啟和關(guān)閉具有偶然性、主觀性和無法預(yù)料性，政策企業(yè)家以靈活性的詮釋方式闡明備選方案，進而打破政策平衡促進“三源”耦合（每個源流按照其自身的動力機制和規(guī)則運行），使特定的問題、政策方案與政治形勢實現(xiàn)有機結(jié)合，進而產(chǎn)生新的政策議程和新的公共政策選擇。問題源流是政府官員將其注意力瞄準(zhǔn)到某一社會問題而非另一問題，但這個社會問題要成為公共問題，需要一個完整的觸發(fā)機制，包括指標(biāo)、焦點事件、危機、符號和現(xiàn)行項目運作的反饋等因素，以把常態(tài)問題轉(zhuǎn)化為緊迫問題，問題源流中的各類行動者均試圖把自身議程問題納入政府議程。政策源流是各種漂浮在“政策原湯”上的解決辦法、備選方案、討論爭議、重新設(shè)計及其受到關(guān)注的過程，政策源流中的各種思想建議以類似自然選擇的形式或存留或淘汰。政治源流包括宏觀層面的行動者，包括國民情緒和公共輿論的變化、行政當(dāng)局的變更、黨派或意識形態(tài)在國會分布情況的變化以及利益集團壓力活動等因素（后納入政治制度、政府程序等）。[2]（pp82-83） 基于多源流框架缺乏對制度因素的考量，扎哈里爾迪斯指出，政策系統(tǒng)的制度特性促進或限制決策，政策變遷受到制度模糊性程度（模糊性導(dǎo)致制度理解多元化）和政策執(zhí)行內(nèi)容的雙重影響。[3] 他還從模糊性和時間維度對各個源流的獨立性程度、政策之窗和政策企業(yè)家的作用和影響以及政策源流中解決辦法的漸進演化性及其啟發(fā)性進行了精確判斷，并將政治源流中的國民情緒、政府變動和利益集團等多個概念變量整合為執(zhí)政黨的意識形態(tài)。[4] 安德森認為社會問題常常通過“政治領(lǐng)導(dǎo)人、危機或者引人注目的事件、抗議活動和大眾傳播媒介”等方式和途徑進入政策議程。[5]（p185）

盡管多源流框架產(chǎn)生的政治環(huán)境與我國迥然有別，但在國內(nèi)學(xué)者的擴展和修正下，能很好適用于解釋中國各個領(lǐng)域的政策議程設(shè)置過程。鄧劍偉揭示開啟政策之窗除了政策活動者和相關(guān)政策因素的相互作用外，還須借助相應(yīng)機制和條件，包括“完善的政策活動者行動機制、暢通的信息機制、科學(xué)的評估機制”[6] 等。楊宏山結(jié)合我國實際提煉出政策議程設(shè)置的四種觸發(fā)機制（領(lǐng)導(dǎo)指示、危機事件、抗議活動和曝光行動）和四種模式（精英驅(qū)動、府際互動、專家咨詢、社會互動），揭示了我國政策議程設(shè)置由精英驅(qū)動轉(zhuǎn)向互動創(chuàng)設(shè)的制度變遷過程。[7]李文釗在金登的多源流框架基礎(chǔ)上，把議程建立、備選方案選擇和政策產(chǎn)出等要素納入分析框架。[1] 劉思宇認為政策議程設(shè)置的前提在于政策論證建構(gòu)共識，為提升多源流框架開啟政策之窗和決策過程的內(nèi)在運行機制，建構(gòu)出一種政策論證與共識建構(gòu)的多源流嵌套模型，并提出用“論證的參與程度、項目驗證、情景確認、社會認定和社會選擇”等五個次級指標(biāo)來檢驗政策論證水平。[8] 楊志軍把倡議聯(lián)盟框架嵌入前決策環(huán)節(jié)，把“源流信仰”嵌入后決策環(huán)節(jié)，并在每個源流中嵌入新的要素，把“源流要素（政策理念、政策形象和政策精英）和中介變量（焦點事件、政策活動家和關(guān)鍵個人）”，通過驗證要素嵌入源流的適配性和中介變量的科學(xué)性，修正優(yōu)化多源流模型，為破解決策經(jīng)驗實踐中的模糊性提供中國方案。[9] 有研究者以出租車改革為例構(gòu)建了中國情境下的網(wǎng)絡(luò)多源流模型，發(fā)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)條件下政策議程呈現(xiàn)一種間斷性與均衡性的統(tǒng)一，揭示了網(wǎng)絡(luò)多源流聚合如何開啟了政策議程設(shè)置現(xiàn)代化之窗。[10] 孫志建提出“新多源流模型”，認為“議題流、行動流、規(guī)則流”在一系列的因果機制串聯(lián)下匯聚形成“變量集裝箱”，三大源流的流向、流量、水質(zhì)等變數(shù)對政策行動選擇進行塑造和制約，從而開啟了政策之窗。在整合上述理論框架及各種修正模型的基礎(chǔ)上，筆者進一步提出適配中國經(jīng)驗的、修正優(yōu)化的多源流框架模型（如圖1）。

如圖1所示，政策理念嵌入問題流、政策形象嵌入政策流、政策精英嵌入政治流，使每個源流變得更加清晰，每條源流均可按照其自身生命周期和發(fā)展規(guī)律運行（互聯(lián)網(wǎng)條件下三大源流既非彼此獨立運行亦非彼此松散結(jié)合，而是彼此交匯影響并充斥議程始終）。問題流所關(guān)涉的各種機制（指標(biāo)、焦點事件和反饋）使問題引起決策者關(guān)注，政策流在結(jié)合緊密抑或相當(dāng)分裂的專業(yè)人員共同體中發(fā)生并產(chǎn)生備選方案，政治流則不管前二者如何，都按自己的動態(tài)特性和規(guī)則流動，執(zhí)政黨意識形態(tài)、人事調(diào)整、國民情緒（尤其是活躍的公眾人物的態(tài)度）等因素，都會對政策議程產(chǎn)生影響。換言之，分別嵌入了政策理念、政策形象和政策精英等主導(dǎo)性信仰的政策問題、政策建議和政治的可接受度，這三種因素在其他各種中介變量的推動下，在網(wǎng)絡(luò)話語交互作用的影響下，在恰當(dāng)時機通過一種關(guān)鍵的結(jié)合，使特定項目進入決策議程從而使政策變遷得以實現(xiàn)。議程設(shè)置成為三大源流在政策之窗開啟時的隨機耦合，政策隨之出臺并得以貫徹執(zhí)行，而政策執(zhí)行反饋中產(chǎn)生的緊迫問題和政治流中的特殊事件，反過來推動新一輪“問題之窗”和“政治之窗”的敞開。多源流框架既能解釋政策議程的設(shè)定，還能運用到整個政策過程和各國政策過程之中。擬嘗試運用多源流框架分析突發(fā)公共危機的政策議程，并在此基礎(chǔ)上提出清晰化治理路徑。

二、過程分析：突發(fā)公共危機政策變遷的多源流框架分析

新冠肺炎疫情最終演變成公共危機，其社會過程具有高度的復(fù)雜性，疫情治理中的時間壓力和非結(jié)構(gòu)性問題的纏繞，使常規(guī)的程序化決策機制變得模糊不清。這可以歸為社會交往中人類個體意識的隨意性、模糊性和封閉性以及由此產(chǎn)生的交往過程的“雙重偶然性”。[11] 作為社會事實的疫情信息呈現(xiàn)出一種模糊性邏輯，這種模糊性跟現(xiàn)代模糊性社會信息分散的特征有關(guān)，而國家機構(gòu)只能掌握有限可歸納和整理的部分信息，無法全面準(zhǔn)確掌握特定時空的經(jīng)驗知識和社會成員的復(fù)雜交往信息。[12] 本文運用多源流框架分析新冠肺炎疫情治理中的政策過程，同時結(jié)合我國特有國情、黨政體制和治理體制等特點，以更精準(zhǔn)化、科學(xué)化地分析中國突發(fā)公共危機治理過程中的政策問題。

（一）問題流：重大突發(fā)公共危機的出現(xiàn)及早期應(yīng)對

1.有影響力的指標(biāo)對早期決策的影響

問題引起決策者關(guān)注的原因常常在于某些指標(biāo)完全表明一個問題原本存在，重大突發(fā)疫情有很多這樣的指標(biāo)。從2019年12月疑似新冠病毒感染者在武漢金銀潭醫(yī)院被收治，到后來華南海鮮市場數(shù)例不明原因肺炎的出現(xiàn)，再到后來對基本傳染數(shù)Ro的多方研究，各種指標(biāo)使疫情危機逐步引發(fā)社會廣泛關(guān)注和討論。2020年1月11日和19日武漢衛(wèi)健委陸續(xù)通報“未發(fā)現(xiàn)人傳人證據(jù)”，并強調(diào)疫情“可防可控”。由于對問題指標(biāo)的解釋性誤差和嚴重性低估，以及對風(fēng)險認知的不足和對秩序的剛性考量，導(dǎo)致地方政府多次錯失決策良機。直到習(xí)近平總書記就疫情防控作出重要批示、鐘南山公布病毒存在“人傳人”現(xiàn)象，新冠疫情防控方才出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)折，并于1月23日作出封城的重大決策，可見關(guān)鍵人物在本次危機決策中的重要影響。

2.焦點事件異變的影響

問題并不是因指標(biāo)而自明的，需要一些推動力來引起政府內(nèi)部及其周圍人們的關(guān)注，焦點事件即可以強化對預(yù)先存在問題的知覺和充當(dāng)預(yù)警作用，還可以與其他類似事件配合起來“形成伴奏”來影響政策問題的界定。[2]（pp89-93） 突發(fā)公共危機中的焦點事件能把人們的注意力從其他事件轉(zhuǎn)移到某些事件上來，李文亮被派出所訓(xùn)誡、某慈善總會善款使用漏洞、山東某地捐贈蔬菜被低價銷售等焦點事件的發(fā)生，均對政府疫情治理決策產(chǎn)生重要影響。李文亮這一焦點事件的變異最終形成一種強大的傳播符號，國家監(jiān)察委派調(diào)查組就群眾反映的涉及李文亮醫(yī)生的有關(guān)問題作全面調(diào)查，社會名人紛紛就此事件接受專訪和發(fā)表看法，人民網(wǎng)、央視網(wǎng)、環(huán)球時報等多家主流媒體就此展開專題報道，疫情防控轉(zhuǎn)化為關(guān)系人民群眾生命權(quán)、健康權(quán)、表達權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的政治話題。該焦點事件引發(fā)對新冠肺炎疫情治理及相關(guān)決策的廣泛關(guān)注和思考，也帶來對人類行為、疫情治理與制度安排的整合性反思。

3.現(xiàn)行項目運作的反饋

在新冠疫情應(yīng)對初期，個別地方政府主管部門由于未進行科學(xué)合理的規(guī)劃，缺乏敏銳的形勢研判和有效的應(yīng)對預(yù)案，一度受到輿論批評。個別地方負責(zé)人在新聞發(fā)布會上報錯口罩型號、數(shù)量，個別衛(wèi)健委負責(zé)人對督察組詢問一問三不知，亦被輿論批評欠缺專業(yè)知識和治理能力。醫(yī)療收治能力的不足和物資儲備體系的滯后導(dǎo)致病患一床難求、防護用品不斷告急，在疫情防控中的基金會、志愿服務(wù)組織等社會組織運作既彰顯了社會組織參與社會治理的積極效應(yīng)，同時也暴露出社會組織發(fā)展和規(guī)范性的不足，我國社會組織參與社會治理的短板在疫情中被集中放大。新冠肺炎疫情治理的復(fù)雜性和不確定性，以及信息的模糊性和可操縱性，問題源流呈現(xiàn)出流動性和可變性，系統(tǒng)環(huán)境、社會問題和公眾焦點隨著疫情治理的演變而不斷改變，疫情防控決策也不斷調(diào)整和完善。

（二）政策流：政策共同體的多元建議漂浮和協(xié)商論證

政策流是由專家學(xué)者、黨政官員、各種媒體、利益團體等提出的各種解決方案和政策建議，由政策活動家以參與爭論、修改議案、重新提議等方式發(fā)揮政策“軟化”作用，逐漸成為政府和社會在價值理念上可接受、操作上具有可行性的政策方案的過程。專家、學(xué)者、政治人物和技術(shù)官員、民間組織、意見領(lǐng)袖等都參與了政策論證。論證的核心包括：如何調(diào)整疫情診治方案，改進防疫公共衛(wèi)生方法，如何實現(xiàn)盡收盡治，有效實現(xiàn)防疫物資的生產(chǎn)、供應(yīng)、分配;治愈標(biāo)準(zhǔn)的確立和防控策略調(diào)整等。需要特別指出的是，不同的政策共同體所擁有的參與途徑和資源的差異，決定其論證和競爭方式的差別。

科學(xué)群體作為政策共同體的重要組分，能幫助普通民眾更好地理解最新事實、獲得問題解決的知識和資源，進而幫助其重塑價值觀和選擇偏好，最終實現(xiàn)作為政策論證核心的共識建構(gòu)。[8] 防控專家、病毒學(xué)家、社會科學(xué)家等科學(xué)群體利用各類媒體平臺擴大建言影響力，呼吁社會公眾重視疫情防控，并提出實際可行的對策建議。相關(guān)醫(yī)療權(quán)威專家參加國務(wù)院會議，就如何遏制疫情擴散、如何加強疫情防控與救治提出意見和建議;部分專家提出征用大型場館建設(shè)方艙醫(yī)院的建議也被中央指導(dǎo)組迅速采納。專業(yè)建議和果斷決策充分體現(xiàn)了科學(xué)家等專家群體在政府決策中的話語權(quán)和重要地位。隨著疫情的發(fā)展，抗疫一線醫(yī)生提出盡快啟動疑似病例接觸者CT篩查機制和建立快速診療和收治體系的建議;醫(yī)改咨詢專家為武漢市政府提出詳細建議等。這些專家學(xué)者、政策活動家運用科學(xué)理論和分析技術(shù)，對疫情發(fā)展趨勢和進程進行科學(xué)預(yù)測并提出各種備選方案與政策建議，這些漂浮在政策“原湯”中的很多方案和建議很快進入了政策議程設(shè)置。

第三階段是2020年2月11日至今的沉穩(wěn)應(yīng)對階段。參與主體是中央政府、地方政府、專家學(xué)者、媒體、社會公眾、民間組織等。黨中央主導(dǎo)論證議題，而擁有多重身份并具有聽證權(quán)、專業(yè)知識的政策活動家紛紛提出問題的解決之道，積極參與政策議程論證。2月23日，習(xí)近平總書記在統(tǒng)籌推進新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作部署會議上，指出要高度重視一些領(lǐng)導(dǎo)干部在治理能力和專業(yè)能力上的不足，強調(diào)在疫情應(yīng)對中暴露出我國在重大疫情防控體制機制、公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系等方面的明顯短板。本階段重點關(guān)注健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系、改革完善重大疫情防控救治體系、生物安全風(fēng)險防控和治理體系、改革完善疾病預(yù)防控制體系、重大疾病醫(yī)療保險和救助制度、統(tǒng)一的應(yīng)急物資保障體系建設(shè)等制度化建設(shè)，論證議題承接第一、二階段的現(xiàn)場項目反饋情況，轉(zhuǎn)化為更好發(fā)揮黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、全國一盤棋等制度優(yōu)勢，提出各省對口支援湖北、有序推進復(fù)工復(fù)產(chǎn)等政策舉措，彰顯了中國共產(chǎn)黨的決策邏輯優(yōu)勢和治理調(diào)適優(yōu)勢。

2.互聯(lián)網(wǎng)條件下“信息權(quán)力”和政策活動家助力源流耦合

從互聯(lián)網(wǎng)情境看，融媒體時代社會參與渠道的拓展和公眾政策愿望的推動，社會公眾與政府間互動頻繁乃至能對政府行為進行批評監(jiān)督。網(wǎng)絡(luò)社會中由網(wǎng)絡(luò)群體的社會認同構(gòu)成的信息權(quán)力（內(nèi)在于社會成員的思想觀念或價值信念），對官員領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、政府行政權(quán)、市場資源配置權(quán)等實體權(quán)力發(fā)動批評、否定，甚至顛覆等各種沖擊，同時有利于執(zhí)政黨增加新的活力和克服各種危險等。[16] 傳統(tǒng)媒體、網(wǎng)絡(luò)媒體、自媒體對新冠疫情事件推出詳盡報道，廣大網(wǎng)民針對焦點事件暴露問題展開深入討論，改革疫情信息申報制度、建立捐贈每日公示制度、建立科學(xué)研究和國家決策之間的聯(lián)動機制等備選方案和政策建議不斷產(chǎn)生。各個利益群體持續(xù)博弈，各類政治力量間頻繁互動，國民情緒表現(xiàn)為網(wǎng)絡(luò)輿情并不斷與相關(guān)決策者進行信息溝通，各種話語體系相互交匯共同促使其向政策問題演變。面對互聯(lián)網(wǎng)上涌現(xiàn)的政策源流信息，政府通過互聯(lián)網(wǎng)發(fā)現(xiàn)、重視吸納網(wǎng)絡(luò)民意，并以具體行動及時平息洶涌的輿情、靈活化解社會沖突，網(wǎng)絡(luò)議程和國家意志在信息流中交互融合。

從公共政策的背景看，新冠肺炎疫情起到了一個觸發(fā)機制的作用，并且沖擊力顯著，其對公共政策的影響通過對事件本身反應(yīng)過程的事后觀察得以確認，有助于定義新問題和隨后政策回應(yīng)的選擇，互聯(lián)網(wǎng)提升了政策源流的耦合概率，增強了耦合時機的顯現(xiàn)度和可預(yù)期性。在中央層面強大的政治勢能下，在政策活動家的積極呼吁和全力推動下（或參加中央和地方?jīng)Q策會議，或撰寫咨詢報告或發(fā)表網(wǎng)絡(luò)時評或直接電視發(fā)聲），最終使疫情危機轉(zhuǎn)化為政策議題進而開啟政策之窗，政策議題逐漸轉(zhuǎn)移至疫情攻防治理，以及疫情信息預(yù)警制度、疫情信息公開制度和政府信息公開制度如何實現(xiàn)整合性重塑上來，進而轉(zhuǎn)移到公共衛(wèi)生法治保障、公共安全危機治理、公民權(quán)利的維護和保障上來。各種項目運作和信息反饋最終又推動中央層面作出完善重大疫情防控體制機制、健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系、健全重大疾病醫(yī)療保險和救助制度、健全統(tǒng)一的應(yīng)急物資保障體系、把生物安全納入國家安全等重大決策。

三、反思監(jiān)控：突發(fā)公共危機決策的清晰化治理轉(zhuǎn)向

突發(fā)公共危機政策變遷遵循“政策源流”理論的基本原理和過程，為公眾有效參與重大突發(fā)公共危機決策提供制度化路徑，也為我國國家治理現(xiàn)代化尤其是政策議程設(shè)置現(xiàn)代化和清晰化治理的實現(xiàn)提供新的工具和視角。一方面，政策源流框架建基于模糊性概念，而新冠肺炎疫情及其組織化應(yīng)對顯著呈現(xiàn)了社會事實信息的不完備性特征，昭示了國家治理的不可知程度和不可接近性等模糊性特征，這對國家應(yīng)急治理提出了專業(yè)化、精細化等清晰化要求。另一方面，國家治理力求清晰化，治理的清晰化有利于決策者做出更優(yōu)的公共決策和提供更好的風(fēng)險管理，但相對模糊治理而言各有利弊和限度，地方政府需要在國家制度情境與地方創(chuàng)造性的張力中追求善治，如有研究者依據(jù)信息、決策和執(zhí)行三個關(guān)鍵要素構(gòu)筑了一個清晰的突發(fā)公共事件治理機制。[17] 當(dāng)前國內(nèi)新冠疫情防控持續(xù)向好，正是反思性監(jiān)控的恰當(dāng)時機，運用公共治理、公共政策和制度變遷理論，結(jié)合地方政府疫情治理的經(jīng)驗教訓(xùn)，構(gòu)建中國語境下地方政府應(yīng)對突發(fā)公共危機的政策變遷和治理機制的思路框架，以當(dāng)前國家應(yīng)急治理和未來的急時行政提供重要啟發(fā)和清晰化路徑。

（一）決策機制清晰化：構(gòu)筑協(xié)同治理框架，使危機決策由模糊易變轉(zhuǎn)向清晰可控

1.推進治道轉(zhuǎn)型，促進主體協(xié)同

公共危機決策機制要求明確決策主體及其權(quán)限以規(guī)范危機決策行為。這要求危機決策必須把群眾利益放在首位，實現(xiàn)管制向治理的轉(zhuǎn)變，推進開放式?jīng)Q策和協(xié)同治理轉(zhuǎn)向。一要切實轉(zhuǎn)變決策治理觀，加強決策的科學(xué)化、民主化、法治化，真正實現(xiàn)“效率至上、溝通協(xié)調(diào)、協(xié)商合作、創(chuàng)新擴散、責(zé)任意識”等危機決策觀念的聚合轉(zhuǎn)變，推動單一主體決策模式向多元主體決策模式轉(zhuǎn)變。二要以實事求是的態(tài)度建立通行法約爾橋的中樞決策系統(tǒng)，同時擴展危機決策主體中的個體和社群力量，著力推進“決策中樞、決策信息、決策咨詢、綜合協(xié)調(diào)、決策制度”等公共危機決策子系統(tǒng)的有機結(jié)合。三要以信息機制促進公共危機決策主體的協(xié)同治理，促進政府、市場和社會的良性互動，形成多中心治理下的主體間關(guān)系而非主客關(guān)系，從而實現(xiàn)決策感知、決策生成和決策執(zhí)行機制的重構(gòu)。

2.完善決策制度，強化規(guī)范協(xié)同

公共危機決策機制要求完善危機決策制度以提升決策機制的動力、活力與強制力。一要完善危機決策運行制度?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》將應(yīng)急預(yù)案體系升級為法律規(guī)范并確認上下各級應(yīng)急預(yù)案體系，但公共政策層面的制度缺失仍是我國應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)的一個共性問題。[18] 應(yīng)加快修訂完善突發(fā)公共危機領(lǐng)域的既有法律規(guī)范，著重完善危機管理組織法，充分發(fā)揮政策活動家作用，推動把相關(guān)法律制度列入國家立法及修改計劃，著力提升應(yīng)急預(yù)案質(zhì)量并建立起專項預(yù)案和部門預(yù)案的聯(lián)動邏輯關(guān)系。二要完善危機決策的績效管理和監(jiān)督問責(zé)制度?？冃Ч芾碇贫韧ㄟ^明晰主體權(quán)責(zé)、促進協(xié)調(diào)合作，激勵有為決策、懲罰遲滯決策;監(jiān)督制度通過為決策者提供發(fā)現(xiàn)并解決問題的能力，進而提高危機決策水平;問責(zé)制度則從道義責(zé)任、政治責(zé)任、法律責(zé)任三個維度追究公共危機決策者的責(zé)任。

3.增強過程能力，強化能力協(xié)同

危機決策是一個由決策環(huán)境、決策結(jié)構(gòu)（即決策權(quán)力的分配狀況）、決策單元、決策過程（即決策權(quán)力的運作過程）和決策結(jié)果等要素所構(gòu)成的復(fù)雜過程。[19] 鐘開斌針對重大風(fēng)險治理的五個環(huán)節(jié)（風(fēng)險識別—風(fēng)險評估—風(fēng)險處置—風(fēng)險溝通—風(fēng)險監(jiān)測），對應(yīng)性提出一個包括“想象力—敏感力—責(zé)任力—引導(dǎo)力—洞察力”五要素的過程性能力框架。[20] 突發(fā)公共危機決策中出現(xiàn)的信息扭曲、決策滯后、執(zhí)行不力等問題，凸顯出黨政官員危機治理能力尤其是危機決策能力的不足，難以承擔(dān)起建立溝通秩序、提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的重要職責(zé)。這一方面要增強突發(fā)公共事件中風(fēng)險“識別—評估—預(yù)防—減緩”的能力，建立基于精準(zhǔn)治理的大數(shù)據(jù)安全治理體系，以提升過程治理的清晰度;另一方面要創(chuàng)新政府治理體系尤其是提升政府?dāng)?shù)字領(lǐng)導(dǎo)力，整合專業(yè)機構(gòu)和綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)，充分發(fā)揮數(shù)字技術(shù)在危機決策中的作用，推進專業(yè)判斷權(quán)和決策權(quán)的有機結(jié)合，實現(xiàn)“政治勢能”和大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)的協(xié)同治理。

（二）決策信息清晰化：重構(gòu)信息治理機制，使信息流動由隱匿阻滯走向共享暢通

1.高度重視危機決策的信息再生

信息是決策的前提依據(jù)并貫穿決策始終，西蒙強調(diào)“信息是合理決策的生命線”，量多質(zhì)優(yōu)的信息流是應(yīng)對突發(fā)公共危機事件的基礎(chǔ)和危機決策的依據(jù)。危機決策就是利用信息和知識解決危機情境中問題的過程。危機決策的形成、實施、執(zhí)行和終結(jié)均要依據(jù)和借助信息進行判斷和控制，決策終結(jié)后也須憑借信息進行總結(jié)以形成新的決策。在危機情境下，決策者面臨信息不足（滯后、失準(zhǔn)、損漏）、信息超載等信息不對稱問題，以及“可利用信息”的選擇困境和可支配資源的緊迫性，給危機決策中的信息再生帶來許多障礙。決策者的政策源流信息包括“政府體系內(nèi)的縱向信息、橫向信息以及來自政府體系外的社會信息三個方面”。[21] 這需要建立一個基于精準(zhǔn)治理的大數(shù)據(jù)安全治理體系，吸納來自政府體系內(nèi)外的縱橫信息，從而以良好的信息再生過程與結(jié)果支撐更為有效的理性評估和組織過程決策模式。

2.構(gòu)建全面開放高效的信息治理系統(tǒng)

突發(fā)公共危機信息治理系統(tǒng)融“信息收集機制、研判機制、通報機制”于一體，體現(xiàn)出“信息來源的多元互補性，信息研判的科學(xué)化專業(yè)化、信息通報的公開化透明化”，實現(xiàn)上下聯(lián)動、左右銜接、內(nèi)外互動。疫情應(yīng)對初期，地方政府在信息的“收集—研判—通報”等環(huán)節(jié)均出現(xiàn)失誤或決策失當(dāng)，縱向信息被封鎖（網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)選擇性失靈）、橫向信息被阻隔（部門之間無法共享）、社會信息被封閉（政府體系外的預(yù)警信息等），導(dǎo)致疫情事件由局部發(fā)生到國內(nèi)擴散，直至后來最高領(lǐng)導(dǎo)人的批示和指示，以及國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機制的建立等經(jīng)典敘事和信息化機制的出現(xiàn)，才真正實現(xiàn)了部門之間的信息共享和協(xié)同應(yīng)對。構(gòu)建全面透明高效的現(xiàn)代化信息治理體系，對于推動“垂直信息的積極上報、橫向信息的合作共享、社會信息的開放透明”，對于促進多部門協(xié)調(diào)分工，發(fā)揮社會組織等社會力量作用，開啟政策之窗具有非常積極的意義。

3.構(gòu)建信息傳導(dǎo)的風(fēng)險規(guī)制機制

突發(fā)公共危機中的系列焦點事件觸發(fā)政策變遷，風(fēng)險規(guī)制體系復(fù)雜性劇增，疫情風(fēng)險信息在正式體制的傳導(dǎo)過程中產(chǎn)生了扭曲變形、選擇性過濾、組織性隱瞞等現(xiàn)象?；趯︼L(fēng)險程度和風(fēng)險擴散性的錯誤認知，以及多重社會背景因素的影響，地方相關(guān)責(zé)任人和主事人在作出決策時不惜以違法違規(guī)的方式對正確信息進行錯誤再生產(chǎn)，使得公共風(fēng)險呈現(xiàn)出一種非理性的體制性衰減現(xiàn)象。為突破風(fēng)險治理中的這種組織困境，必須轉(zhuǎn)變風(fēng)險治理模式與政策選擇，建構(gòu)一種多元社會主體參與的風(fēng)險規(guī)制體系，以彌補危機決策體系的制度短板。

（三）決策邏輯清晰化：優(yōu)化決策生命周期，使決策機制由僵化失靈走向靈活有序

1.重構(gòu)科學(xué)和價值并重的決策秩序邏輯

突發(fā)公共危機中的決策秩序失衡引發(fā)的質(zhì)疑和爭議，揭示出風(fēng)險社會中的科學(xué)決策困境，科研與實踐的脫節(jié)、政府部門與專業(yè)部門的不協(xié)調(diào)、中央和地方部門的不協(xié)調(diào)、地方?jīng)Q策部門自主性和創(chuàng)造性的缺乏，以及地方?jīng)Q策主體在不同環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的價值迷失和科學(xué)精神缺失，導(dǎo)致多層次的決策系統(tǒng)出現(xiàn)潰敗和失靈。[22] 為避免類似困境，我們應(yīng)繼續(xù)深化改革重構(gòu)公共危機決策體制，遵循邏輯、理性和常識，把工具理性與價值理性的觀念貫穿于公共危機決策的制定，在科學(xué)決策中更新價值序列，以價值理性為基礎(chǔ)推動科學(xué)群體參與，平衡專業(yè)化和“講政治”的關(guān)系，把多層次、多部門和跨央地的決策系統(tǒng)打造成為危機治理的堅固防線。同時要充分發(fā)揮國家職能部門支撐作用，優(yōu)先配置專業(yè)人才和地方政府決策權(quán)，建立一個更加靈活分權(quán)的風(fēng)險決策體系，重視構(gòu)建一個公開透明的公眾參與和風(fēng)險溝通機制。[23]

2.優(yōu)化決策系統(tǒng)整合能力的決策調(diào)適邏輯

新冠疫情危機治理中，執(zhí)政黨—社會的關(guān)系結(jié)構(gòu)和互動狀態(tài)（前者對后者領(lǐng)導(dǎo)和服務(wù)，后者對前者制約和補充）是執(zhí)政黨和地方政府決策控制的重要函數(shù)。同時，地方黨委政府危機決策的滯后和治理能力的不足，也受到央地權(quán)責(zé)關(guān)系、相關(guān)法律體系以及權(quán)力監(jiān)督體系的制約。這要求優(yōu)化危機決策組織機構(gòu)（尤其是核心協(xié)調(diào)機構(gòu)），克服核心行動者缺失以及議程沖突和議程負荷問題，對執(zhí)政黨決策機制進行合理化調(diào)整與改革。既要在尊重決策邏輯的基礎(chǔ)上進行體制內(nèi)調(diào)適（加強上下級和同級之間的互動協(xié)商、適度降低激勵強度、建立體制內(nèi)信息反饋機制等），又要從外部不斷完善多領(lǐng)域、實質(zhì)性、積極有序的民眾參與體制。[24] 同時，要著力推動決策的支持系統(tǒng)、咨詢系統(tǒng)、評價系統(tǒng)、監(jiān)督系統(tǒng)、反饋系統(tǒng)的建設(shè)和完善，唯有如此，方能克服我國黨政體制下“從群眾中來”的決策形成邏輯與壓力型體制下決策執(zhí)行邏輯的局限和不足。

3.建立公共危機決策變遷的反思監(jiān)控邏輯

突發(fā)公共危機是一種“連續(xù)統(tǒng)”危機，在整體風(fēng)險、組織利益和治理體系等方面給政治系統(tǒng)和政策體系帶來巨大壓力，并在社會綜合因素的作用下引發(fā)非常規(guī)政策變遷。[25] 公共危機政策制定是特定時空中進行的，特定時期只能處理有限的政策議題，疫情危機中的一系列焦點事件觸發(fā)政策之窗而進入決策議程。如針對早期防控時機錯失和決策延遲問題，曾光、鐘南山等專家提出要提升疾控中心地位并授予其一定的行政權(quán)和決策權(quán)，但由于當(dāng)前政策關(guān)注重點尚未轉(zhuǎn)移至此，還需要更恰當(dāng)?shù)臅r機才能進入官方政策議程。具有強政治勢能的危機決策雖然常有“黨領(lǐng)導(dǎo)小組”推動政策執(zhí)行，但公共危機的連續(xù)統(tǒng)特征、決策本身的疏漏、政策執(zhí)行的不力以及焦點事件的沖擊，使得政策變遷呈現(xiàn)出一種“局部間斷—長期均衡”的演進特征。在后工業(yè)社會政策問題建構(gòu)由控制向服務(wù)的逐步轉(zhuǎn)向的背景下，更需要充分發(fā)揮黨的強大政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢和密切聯(lián)系群眾優(yōu)勢，以自我革命的反思性監(jiān)控持續(xù)推進深層次的制度建設(shè)和政策調(diào)整。

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