政務(wù)會(huì)議：公共治理任務(wù)的科層傳遞方式

張?chǎng)捂? 趙軍鋒

[摘 ?要] 政務(wù)會(huì)議作為上級(jí)政府與地方政府治理任務(wù)傳遞的橋梁，是一種常見但被忽略的學(xué)術(shù)議題。會(huì)議形式支撐下的上級(jí)政府“編碼”實(shí)際是一種重大公共價(jià)值導(dǎo)向，地方政府亦采用會(huì)議這一形式來實(shí)現(xiàn)“解碼”，這其中包含著地方政府話語表態(tài)、地方政府目標(biāo)管理、地方政府錦標(biāo)賽三種內(nèi)涵，同時(shí)也厘清了上級(jí)政府與地方政府治理任務(wù)傳遞的生成路徑。但是科層官僚體制中政務(wù)會(huì)議型傳遞方式也存在著局限性，地方政府的態(tài)度-行為選擇形態(tài)各異，不僅有積極服從型地方政府，還存在著消極服從型、積極博弈型和消極博弈型地方政府，不同類型地方政府行為指向不同的治理結(jié)果。

[關(guān)鍵詞] 政務(wù)會(huì)議;治理任務(wù);科層傳遞;央地博弈

[中圖分類號(hào)] D035 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1008-4479（2021）01-0082-08

一、引言

會(huì)議是一種最常見的組織運(yùn)作形式，大到國(guó)家頂層設(shè)計(jì)，小至村莊糾紛調(diào)解都依賴于這一上下貫通的信息流動(dòng)渠道。據(jù)中國(guó)會(huì)議藍(lán)皮書統(tǒng)計(jì)，2010年政府會(huì)議占比達(dá)17%，而2015年的19063個(gè)會(huì)議統(tǒng)計(jì)樣本中，政務(wù)會(huì)議的數(shù)量1433個(gè)，占比降為7.5%。[1] 這一變化說明，中央出臺(tái)“八項(xiàng)規(guī)定”以后，政務(wù)會(huì)議比例不斷減少，“文山會(huì)?！钡臓顩r有所緩解。例如，2019年北京市以市政府名義印發(fā)公文減少38.6%，召開會(huì)議減少33.8%。那么，在政務(wù)會(huì)議大幅精減的背景下，會(huì)議的“水分”大大壓縮;作為一種治理工具與手段，會(huì)議更應(yīng)發(fā)揮出原有的實(shí)效性與工具性。政務(wù)會(huì)議銜接起“中央—地方—基層”各級(jí)政府，形成內(nèi)嵌于科層權(quán)力結(jié)構(gòu)的信息傳遞機(jī)制，在國(guó)家治理的背景下，同樣不可或缺地成為一種公共治理任務(wù)的科層傳遞方式。但是，政務(wù)會(huì)議是如何實(shí)現(xiàn)治理任務(wù)傳達(dá)及治理信息傳遞的呢？其背后代表著何種政治內(nèi)含？這是本文試圖研究的問題。

目前，學(xué)術(shù)界對(duì)“政務(wù)會(huì)議”這一議題的研究缺乏，已有的研究成果主要從宏觀和微觀兩個(gè)層面切入，大多聚焦于會(huì)議的實(shí)際功用性。微觀層面的研究，主要是將政務(wù)會(huì)議置于基層治理場(chǎng)域中，研究“開會(huì)”這一行動(dòng)下的基層政治模式與地方性權(quán)力的互動(dòng)，將會(huì)議看作是“縣域日常政治的典型景觀”[2]（pp205-220），以會(huì)議為切入點(diǎn)深入鄉(xiāng)村基層政治的運(yùn)作邏輯。[3] 宏觀層面的研究，以當(dāng)代中國(guó)政治為背景進(jìn)行整體構(gòu)建，主要以符號(hào)互動(dòng)理論為基礎(chǔ)，將開會(huì)作為一種集體政治互動(dòng)行為并進(jìn)行從微觀到宏觀的分析。[4] 綜上所述，現(xiàn)有研究雖然已關(guān)注到“政務(wù)會(huì)議”這一常態(tài)化現(xiàn)象在政治權(quán)力體系運(yùn)作中的作用和影響，但研究范圍仍囿于單一層級(jí)或特定區(qū)域，未將政務(wù)會(huì)議當(dāng)做行使政府權(quán)力、履行政府職能的一種重要的政府工具，忽略了政務(wù)會(huì)議在信息傳播和話語建構(gòu)中的正向功能。因此，在當(dāng)前國(guó)家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的治理背景下，更需要明確“會(huì)議”這一治理工具在科層集體互動(dòng)中的運(yùn)行邏輯與政治含義。因此，關(guān)于“政務(wù)會(huì)議”這一學(xué)術(shù)議題的研究值得進(jìn)一步深入與擴(kuò)展。

二、政務(wù)會(huì)議：一個(gè)常見但被忽略的學(xué)術(shù)議題

所謂政務(wù)會(huì)議，是指政府治理體系內(nèi)部程序化的具備商討、決策、行動(dòng)和協(xié)調(diào)的集體議事形式，根本目的是行使國(guó)家治理權(quán)力、落實(shí)國(guó)家治理目標(biāo)。從行政組織層面來看，這種“自上而下傳達(dá)、自下而上匯報(bào)”的制度化會(huì)議機(jī)制已經(jīng)完全內(nèi)嵌于金字塔式的科層權(quán)力結(jié)構(gòu)中。一般而言，決策層制定發(fā)展規(guī)劃及治理綱要時(shí)，通常要以政務(wù)會(huì)議的形式來傳達(dá)相關(guān)指示及治理任務(wù)。地方政府接收到上級(jí)政府傳遞的政府信息，會(huì)以相關(guān)政策文件為基礎(chǔ)，通過各種會(huì)議來領(lǐng)會(huì)學(xué)習(xí)上級(jí)要求及治理任務(wù)，并通過科層結(jié)構(gòu)進(jìn)一步向下一級(jí)行政組織傳達(dá)指示、下達(dá)任務(wù)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的步步推進(jìn)與層層落實(shí)。

政務(wù)會(huì)議已然成為政府治理權(quán)力運(yùn)作的基本模式，無論是政府權(quán)力運(yùn)行，亦或是政府職能履行，都離不開政務(wù)會(huì)議的協(xié)調(diào)和推進(jìn)。因此，政務(wù)會(huì)議廣泛存在于政府治理的各個(gè)階段和各個(gè)層面，如果不加限制，很容易陷入“文山會(huì)?！敝校惢癁檎卫碇械摹肮倭胖髁x”與“形式主義”，甚至成為基層治理的負(fù)擔(dān)。2019年，中央發(fā)布《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》，明確提出將2019年作為“基層減負(fù)年”，整治文山會(huì)海、解決督查考核過度留痕問題。本質(zhì)上，必要的政務(wù)會(huì)議日益成為一種行政“負(fù)擔(dān)”，是會(huì)議在權(quán)力與程序二維架構(gòu)中出現(xiàn)的偏激失衡。在“權(quán)力—程序”的二維結(jié)構(gòu)中，有效發(fā)揮功能的政務(wù)會(huì)議是權(quán)力性與程序性的雙向平衡，在合理的會(huì)議訴求和合規(guī)的會(huì)議程序的雙向引導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)了上下級(jí)之間的任務(wù)分配和信息傳遞。而“官僚主義”是會(huì)議進(jìn)程中權(quán)力的行使越過合理程序，“權(quán)力本位”的意識(shí)主導(dǎo)著會(huì)議走向，應(yīng)行的治理部署互動(dòng)核心被打破;“形式主義”則是過度程序掩蓋了權(quán)力運(yùn)行應(yīng)有的政治影響，會(huì)議的功用僅退化成為“走過場(chǎng)”的形式，有名無實(shí)。雖然外界對(duì)政務(wù)會(huì)議的認(rèn)識(shí)多為負(fù)面評(píng)價(jià)，政府內(nèi)部有陷入“官僚主義”“形式主義”的可能，但政務(wù)會(huì)議在政府實(shí)際工作中仍是一種重要的信息傳遞和目標(biāo)治理的工具。

基于以上，本文剖析“政務(wù)會(huì)議”這一行為背后內(nèi)含的政治邏輯及其顯性效應(yīng)，并以此建構(gòu)“政務(wù)會(huì)議”的分析框架（見圖1）。從行政組織的角度來看，從我國(guó)縱向單一的科層行政體制結(jié)構(gòu)出發(fā)，分析政務(wù)會(huì)議存在的合理性及現(xiàn)實(shí)價(jià)值，點(diǎn)明會(huì)議在溝通中央政府、地方政府、基層政府各級(jí)之間重要的橋梁作用，同時(shí)闡述會(huì)議在各級(jí)權(quán)力運(yùn)作中產(chǎn)生的不同效應(yīng)。在中國(guó)現(xiàn)實(shí)情境下，中央政府傳遞重大公共價(jià)值導(dǎo)向與治理任務(wù)可視作一種“編碼”行為，地方政府對(duì)中央政府政治精神與治理任務(wù)的“地方化”解讀是相應(yīng)的“解碼”行為，不同層級(jí)政府“接力式”會(huì)議銜接起了中央政府與地方政府之間的信息傳遞與治理任務(wù)分配。由此，最高決策層對(duì)未來現(xiàn)實(shí)敘述的治理綱要及治理任務(wù)通過科層權(quán)力體系各階層的不斷傳遞，其攜帶著行政體制各層級(jí)的不同目標(biāo)與特性不斷向下具體化操作執(zhí)行，最終到達(dá)基層政府，將頂層設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)化為基層治理目標(biāo)。其中，政務(wù)會(huì)議發(fā)揮著舉足輕重的“接力棒”作用，而行政組織的科層運(yùn)作方式亦造成會(huì)議型傳遞方式的內(nèi)生性局限，基于會(huì)議渠道接收上級(jí)話語傳遞的地方政府個(gè)體形態(tài)與行為選擇仍有可能指向不同治理結(jié)果，形成了從中央到地方以“政務(wù)會(huì)議”為主要方式的各層級(jí)政府之間治理任務(wù)傳遞的生成路徑。

三、上級(jí)編碼：經(jīng)會(huì)議傳遞的一種重大治理導(dǎo)向

我國(guó)是單一制國(guó)家，中央政府直接領(lǐng)導(dǎo)地方政府，地方政府的權(quán)力來自中央政府的授權(quán)和委托。金字塔形的科層權(quán)力體系中，中央決策層的會(huì)議構(gòu)成制度化政治會(huì)議體系的第一個(gè)層次;同時(shí)，按行政隸屬關(guān)系由中央召集省級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)召開會(huì)議，再由省級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)召集地市一級(jí)開會(huì)，隨后再由地市一級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)召集縣區(qū)一級(jí)開會(huì)，最后由縣級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)召集鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)開會(huì)。這五個(gè)行政層次構(gòu)建了一個(gè)科層式、制度化的會(huì)議體系，每一層級(jí)的政務(wù)會(huì)議都是制度化會(huì)議體系中的一個(gè)必要環(huán)節(jié)。這是一個(gè)由最高決策層開始并逐漸擴(kuò)展下移，最終形成“中央—地方—基層”政府治理體系全覆蓋的、自上而下的信息傳遞機(jī)制。制度化的政務(wù)會(huì)議機(jī)制在這三級(jí)層次的政治會(huì)議中依次傳遞、不斷構(gòu)建，政務(wù)會(huì)議的信息傳遞方式和治理目標(biāo)分解在不同層次的行政組織中呈現(xiàn)出不同的特征與形態(tài)。

為回應(yīng)不同時(shí)期的公眾需求與時(shí)代要求，中央政府需要緊扣實(shí)時(shí)變局進(jìn)行整體部署與頂層設(shè)計(jì)，如現(xiàn)階段的“四個(gè)全面”戰(zhàn)略部署及“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”戰(zhàn)略目標(biāo)等都是嵌入現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的重大公共價(jià)值導(dǎo)向，并被具象為不同的治理目標(biāo)和治理任務(wù)層層向下傳達(dá)。但是，在國(guó)家治理體系中，中央政府最高決策層傳遞的意識(shí)話語與治理愿景往往具有抽象性和宏觀性的特征，要實(shí)現(xiàn)從上至下的易傳達(dá)、可解讀就需要更為明確的表達(dá)形式，即各種各樣的公共政策。文本形態(tài)的公共政策具有引導(dǎo)行政精神與約束執(zhí)行行為的雙重功能。因?yàn)橹醒雽用娴墓舱呱婕安煌穆毮懿块T，需要考量不同地方政府的實(shí)際情況和執(zhí)行能力，最終的政策文本往往采取指導(dǎo)性和宏觀性的表述。任何公共政策都蘊(yùn)含著一定的公共價(jià)值導(dǎo)向，指明了地方政府階段性治理任務(wù)的價(jià)值要求及發(fā)展方向。公共政策中凝聚的行政精神和治理目標(biāo)蘊(yùn)含著大量的治理任務(wù)和治理信息，在向下級(jí)政府傳遞的初始階段，實(shí)為一種“編碼”工作。編碼源于計(jì)算機(jī)領(lǐng)域，是指將信息從一種形式轉(zhuǎn)變?yōu)榱硪环N形式的過程，本文引申為公共問題轉(zhuǎn)化為公共政策的過程。具體而言，中央政府將各種公共需求和公共問題逐步轉(zhuǎn)化為階段性的治理目標(biāo)與治理任務(wù)并制定相應(yīng)公共政策的過程，進(jìn)而以國(guó)家層次的架構(gòu)實(shí)行高位推動(dòng)公共政策執(zhí)行，通過壓力型體制將宏觀治理任務(wù)進(jìn)行下一級(jí)傳達(dá)。但文本形態(tài)的公共政策轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)形態(tài)的政策目標(biāo)并不是理想直線型，政策執(zhí)行具有“層級(jí)性”，因?yàn)橹醒胝降胤秸嬖谥皩蛹?jí)距離”，央地溝通的有效工具就是會(huì)議以及緊跟其后的政策文本。

中央政府是“元編碼者”，運(yùn)用政治話語和政策文本把握著國(guó)家治理的精神和方向，以最簡(jiǎn)明的方式實(shí)現(xiàn)意識(shí)形態(tài)傳遞，地方政府在接受中央政府“元編碼”時(shí)，需要基于地方特性與資源稟賦對(duì)其進(jìn)行深入解讀。從這一角度來說，這也對(duì)上級(jí)“編碼”提出了要求。首先，中央政府與地方政府銜接的政務(wù)會(huì)議中，中央政府在將核心政治精神凝練為強(qiáng)指向性的政府治理任務(wù)及政策文本時(shí)，需要用深刻但易解讀的話語表述，同時(shí)具有頂層設(shè)計(jì)的宏觀性，往往只指示總體要求和基本原則，對(duì)于地方政府來說這是上一級(jí)政府的“編碼”行為，在這一層級(jí)會(huì)議中承載的信息類型是宏觀性且不易直接讀取執(zhí)行的。想要順利承接治理任務(wù)實(shí)現(xiàn)階段治理目標(biāo)，地方政府需要從自有特性出發(fā)，發(fā)揮主觀能動(dòng)性對(duì)上一級(jí)信息進(jìn)行“解碼”。其次，在地方政府與基層政府銜接的政務(wù)會(huì)議中，地方政府成為次級(jí)“編碼者”，對(duì)基層政府工作作出指示，傳遞初步分解的治理任務(wù)，進(jìn)行次級(jí)“編碼”。這一層級(jí)會(huì)議所攜帶的信息形態(tài)則是已具有地方治理特性的待實(shí)行治理舉措與待達(dá)目標(biāo)。最后，基層政府的政務(wù)會(huì)議則是治理任務(wù)的最終落實(shí)階段，會(huì)議核心信息具有高度實(shí)操性與具體性，留有的自主彈性空間最小。由此可見，中央政府—地方政府—基層政府的科層結(jié)構(gòu)既是政府治理權(quán)力體系的最直觀架構(gòu)，也是政務(wù)信息賴以傳遞的重要渠道，由此產(chǎn)生的制度化會(huì)議機(jī)制也為各層級(jí)政府的“編碼”與“解碼”提供了組織載體。

中央政府的頂層設(shè)計(jì)和治理目標(biāo)由國(guó)家級(jí)治理場(chǎng)域傳遞至地方級(jí)治理場(chǎng)域，再落實(shí)到基層治理場(chǎng)域，這充分表明了我國(guó)治理任務(wù)和政策執(zhí)行的“多層級(jí)性”。銜接各層級(jí)政策話語傳遞的工具就是各層級(jí)政務(wù)會(huì)議，會(huì)議貫穿了由治理理念到治理目標(biāo)，從治理目標(biāo)到治理任務(wù)，乃至治理任務(wù)層層分解的全部過程。政務(wù)會(huì)議代表著地方政府對(duì)中央政府的治理理念與治理目標(biāo)的再解讀與再規(guī)劃，因此，地方政府執(zhí)行效果是“政策落地”還是“政策空傳”，地方政府在傳遞過程中的“解碼”能力就成為重要的影響因素。

四、下級(jí)解碼：以會(huì)議代表的一種地方獨(dú)特解讀模式

政務(wù)會(huì)議是地方政府解讀中央精神及細(xì)化治理目標(biāo)過程的主體，政務(wù)會(huì)議成為了地方政府一種獨(dú)特的“解碼”模式?！敖獯a”代表著什么？解碼代表著編碼的逆過程，是通過解構(gòu)手段將信息還原為開始的狀態(tài)。中央政府的治理“元任務(wù)”具有宏觀性，是一種大方向的指導(dǎo)同時(shí)也是有待具體落實(shí)的。地方政府需要在接收到上級(jí)政治信號(hào)后，對(duì)宏觀性的治理任務(wù)進(jìn)行微觀化“解碼”——依據(jù)地方實(shí)際情況與條件執(zhí)行治理任務(wù)，這一種行為具有彈性化。那么，地方政府是如何實(shí)現(xiàn)“解碼”的呢？

（一）地方政府的“表態(tài)行為”

地方政府通過政務(wù)會(huì)議對(duì)上級(jí)政府的治理理念和治理目標(biāo)做出的回應(yīng)，實(shí)際上是一種表態(tài)行為，體現(xiàn)了地方官員的政治傾向?！暗胤焦賳T表態(tài)是對(duì)包括一切具有政治屬性和特征的社會(huì)存在和社會(huì)意識(shí)的表態(tài)活動(dòng)，反映其對(duì)政治體系的認(rèn)知和行為作用的過程?！盵5] 我國(guó)是單一制國(guó)家，地方政府受中央政府領(lǐng)導(dǎo)，地方官員的權(quán)力來源于科層結(jié)構(gòu)內(nèi)部自上而下的授權(quán)，因此地方政府在嚴(yán)格的權(quán)力構(gòu)架體制中會(huì)自覺遵循上級(jí)政府的權(quán)力來行使行為，并通過表態(tài)話語將態(tài)度與行為的縱向一致性傳遞給上級(jí)政府。地方政府在接收到上級(jí)政府的傳遞信號(hào)以后，通過政務(wù)會(huì)議這一種“表態(tài)性”行為，來達(dá)到解讀上級(jí)指示精神以及進(jìn)行治理目標(biāo)的再分解和具體化，這既是對(duì)上級(jí)政府的一種回應(yīng)，也表達(dá)了對(duì)上級(jí)政府傳遞的治理目標(biāo)的重視態(tài)度，以行動(dòng)來表示將會(huì)積極落實(shí)上級(jí)任務(wù)目標(biāo)的意愿和態(tài)度。政治表態(tài)動(dòng)機(jī)和行為在科層官僚制當(dāng)中是長(zhǎng)期存在的：個(gè)體的官僚不可能擺脫那部給他套上了挽具的機(jī)器。[6]（p1127） 絕大多數(shù)情況下，科層制體制中的個(gè)體官僚不過是一部無休止運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)器上的一個(gè)小齒輪，理性官僚制為他們規(guī)定了一條實(shí)質(zhì)上是固定的行進(jìn)路線。換言之，地方官員尤其是基層官員在行使政府權(quán)力、履行政府職能的過程中受到官僚體制的羈絆，缺少一定的自主性。對(duì)于由上級(jí)政府傳遞至眼前的治理任務(wù)，地方政府官員條件性地產(chǎn)生回應(yīng)行為并在地方工作會(huì)議中進(jìn)行治理任務(wù)的具體落實(shí)部署。從這種意義上來講，“政務(wù)會(huì)議”作為地方政府接收上級(jí)政府信息的解碼手段，是地方政府官僚政治生活中的慣性行為。

（二）地方政府的目標(biāo)管理

地方政府通過“會(huì)議”來解碼上級(jí)政府治理理念及治理目標(biāo)，將宏觀頂層治理目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)榭蓤?zhí)行、可落實(shí)的具體化、日常性的治理任務(wù)，屬于一種典型的目標(biāo)管理行為。一般而言，目標(biāo)管理強(qiáng)調(diào)管理人員應(yīng)該由他所要達(dá)到的目標(biāo)而不是他的上級(jí)來指揮和控制，即目標(biāo)管理和自我控制。其存在兩條必須遵循的基本原則：一是注重工作成果，即以工作成果作為衡量組織工作績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn);二是重視人的行為，即通過積極的激勵(lì)密切組織關(guān)系，使個(gè)人目標(biāo)與組織目標(biāo)融為一體。中央政府的治理目標(biāo)由上到下傳達(dá)給地方政府時(shí)，仍是以國(guó)家級(jí)治理場(chǎng)域?yàn)槌霭l(fā)點(diǎn)的宏觀目標(biāo)，這就需要地方政府將總目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)榕c地方級(jí)治理場(chǎng)域匹配的治理任務(wù)與具體指標(biāo)。換言之，這同樣是上級(jí)政府在向下傳遞治理理念與治理目標(biāo)時(shí)減少政府內(nèi)部直接控制與規(guī)制，以留給地方政府可自由發(fā)揮的空間。在目標(biāo)層層分解過程中，政務(wù)會(huì)議扮演著“緩沖器”與“轉(zhuǎn)換器”的角色，以政務(wù)會(huì)議為依托實(shí)現(xiàn)從國(guó)家到地方的承接與規(guī)劃。地方政府通過政務(wù)會(huì)議這一強(qiáng)能動(dòng)性的集體商議形式進(jìn)行有效的個(gè)性化施政，這正體現(xiàn)了現(xiàn)代化政府改革的“放管服”趨勢(shì)，即給地方政府“松綁”，更多的權(quán)力下放與減少管制。在某種程度上，政務(wù)會(huì)議一直保障著地方政府自主權(quán)力的行使，會(huì)議形式下的集體互動(dòng)有助于激發(fā)地方政府的治理創(chuàng)新，提高治理積極性。但是，需要強(qiáng)調(diào)的是地方政府目標(biāo)制定的自主性是以遵循上級(jí)政府宏觀目標(biāo)包含的基本理念為前提，這種從中央到地方、從地方到基層的落實(shí)之間留出的彈性化活動(dòng)空間就是地方政府創(chuàng)新的空間。

（三）地方政府的“錦標(biāo)賽”

上級(jí)政府下達(dá)“待解碼”的治理任務(wù)及待執(zhí)行的公共政策至地方政府，其中同樣隱含著上級(jí)政府的政績(jī)考核要求，這與地方官員的仕途發(fā)展緊密相連。中央政府與地方政府的治理目標(biāo)往往具有不同特征，中央政府政策目標(biāo)從全局出發(fā)是整體性和指導(dǎo)性的，地方政府不能照抄照搬，需要在這個(gè)基礎(chǔ)上依據(jù)自身地方偏好和能力強(qiáng)弱將上級(jí)目標(biāo)細(xì)化為具有地方性的政策目標(biāo)。在這種意義上，地方“會(huì)議”不僅代表著地方政府“解碼”的行動(dòng)也指向緊跟其后的政策執(zhí)行環(huán)節(jié)，如何將政策目標(biāo)落實(shí)為政策實(shí)際，是對(duì)地方政府及地方政府官員的一場(chǎng)“測(cè)驗(yàn)”。據(jù)此，地方政府官員實(shí)際處于一場(chǎng)“晉升錦標(biāo)賽”之中。晉升錦標(biāo)賽作為一種行政治理的模式，是指上級(jí)政府對(duì)多個(gè)下級(jí)政府部門的行政長(zhǎng)官設(shè)計(jì)的一種晉升競(jìng)賽，競(jìng)賽優(yōu)勝者將獲得晉升，而競(jìng)賽標(biāo)準(zhǔn)由上級(jí)政府決定。[7] 地方政府在來自上級(jí)政府的壓力驅(qū)動(dòng)下組織的政務(wù)會(huì)議既代表著“政治錦標(biāo)賽”的客觀政績(jī)要求也隱含著地方政府及其官員的主觀回應(yīng)行動(dòng)。地方政府在受到“晉升錦標(biāo)賽”的外部強(qiáng)激勵(lì)下，會(huì)激發(fā)自身的政績(jī)熱情與責(zé)任感，以積極的態(tài)度對(duì)上級(jí)政府的治理任務(wù)與政策目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化與再規(guī)劃——“解碼”，落實(shí)完成與地方政府治理能力相匹配的治理目標(biāo)。

五、傳遞亂碼：“會(huì)議式”科層傳遞存在的局限性

科層官僚制在公共與政治領(lǐng)域的效能也像在私人經(jīng)濟(jì)中一樣有著明確的局限性。[6] 作為單一制體制國(guó)家，我國(guó)由上到下的層級(jí)結(jié)構(gòu)是嚴(yán)格且固定的，上級(jí)政府授權(quán)給地方政府，地方政府的行為則必須遵循上級(jí)政府的要求與約束，這是行政體制上的官僚系統(tǒng)特點(diǎn)。但科層官僚體制的無差錯(cuò)高效運(yùn)轉(zhuǎn)是理想狀態(tài)的一種假設(shè)，現(xiàn)實(shí)情境是存在著中央集權(quán)體制與廣闊治理范圍下地方性差異間的矛盾。中央政府的垂直權(quán)力單線分散下放至各地方政府，地方政府權(quán)力運(yùn)行經(jīng)過政務(wù)會(huì)議的加載，自然投射出不同的地方政府態(tài)度與政府行為。壓力型體制下的地方政府作為獨(dú)立的政治行為體并不僅僅消極被動(dòng)地聽任上級(jí)政府指揮，其也有著區(qū)別于其它地區(qū)的相對(duì)獨(dú)立的利益訴求與政策目標(biāo)。[8]（pp203-210） 對(duì)于中央政府層層傳遞下來的治理任務(wù)與政策目標(biāo)，無論態(tài)度積極與否，地方政府的政績(jī)底線是在規(guī)定程序中完成行政任務(wù)、實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，仍存在地方政府依靠地方資源與背景來運(yùn)行潛在的非正式權(quán)力運(yùn)作程序，以尋求地方或個(gè)人的利益最大化，形成與中央政府的非公開博弈狀態(tài)。因此，地方政府在彈性權(quán)力邊界的自由裁量空間中由于會(huì)議“解碼”能力及意愿的不同，地方政府對(duì)應(yīng)呈現(xiàn)不同行為傾向。

根據(jù)以上的分析，可以抽象出態(tài)度（消極—積極）和行為（服從—博弈）兩個(gè)指標(biāo)來衡量政務(wù)會(huì)議信息傳遞中的地方政府行為。由此，建立一個(gè)矩陣列表，將其分為四種類型，如表1所示。

類型Ⅰ：積極—服從型。中央和上級(jí)政府是行政體制內(nèi)權(quán)力的掌管者，也是政治資源的掌握者和提供者，地方政府對(duì)上級(jí)政府有著內(nèi)生的服從意愿。這表明地方政府在上級(jí)政府設(shè)立的宏觀治理目標(biāo)基礎(chǔ)上，依據(jù)地方實(shí)際情況與資源條件進(jìn)行切實(shí)規(guī)劃設(shè)計(jì)，是對(duì)上級(jí)治理任務(wù)的有效拆解與治理目標(biāo)優(yōu)化。這同時(shí)也是上級(jí)政府對(duì)地方政府在“態(tài)度—行為”框架中最滿意的一種目標(biāo)結(jié)果。形成目標(biāo)優(yōu)化的“積極—服從型”地方政府，不僅能通過政務(wù)會(huì)議對(duì)上級(jí)重大精神和治理任務(wù)在最小偏誤情況下成功解碼讓其與地方情況實(shí)現(xiàn)匹配，同時(shí)也是銳意進(jìn)取的行動(dòng)派，不斷推動(dòng)相關(guān)政策執(zhí)行落實(shí)。換言之，目標(biāo)優(yōu)化傾向的地方政府官員向上滿足了上級(jí)政府治理任務(wù)傳遞的要求，向下積極推進(jìn)下一級(jí)基層政府的部署及貫徹落實(shí)。地方政府官員希望向上級(jí)政府展示自身的工作能力及政績(jī)，希望得到上級(jí)政府的認(rèn)可與肯定。在這種蘊(yùn)含目標(biāo)管理式思想模式下，地方目標(biāo)與中央目標(biāo)指向一致，地方政府利益與中央政府利益取向也一致，政務(wù)會(huì)議銜接起基層政府、地方政府和中央政府，形成穩(wěn)定的信息傳遞治理鏈，治理任務(wù)與治理目標(biāo)在反復(fù)實(shí)操中不斷深化與強(qiáng)化，微觀治理目標(biāo)落實(shí)效果實(shí)現(xiàn)層級(jí)式由下到上成效疊加，最終助力推動(dòng)國(guó)家層面的宏觀治理任務(wù)的完成。

類型Ⅱ：消極—服從型。在理性科層官僚制內(nèi)，下級(jí)政府理應(yīng)遵循科層秩序，積極完成上級(jí)政府的指示與任務(wù)。然而事實(shí)上，與政府體制外的普通人相比，體制中的地方政府官員及其部門人員并不具有更多的“利他”意識(shí)，對(duì)于做出的目標(biāo)決策，不會(huì)更好也不會(huì)更壞，同時(shí)明顯存在著地方政府“惰性”。這種模式下的地方政府在接收到上級(jí)政府的政治信號(hào)及治理任務(wù)后，同樣通過政務(wù)會(huì)議進(jìn)行政治表態(tài)，表面上釋放已接收到的精神指示及開始切實(shí)推進(jìn)治理工作的信號(hào)，表態(tài)過后的實(shí)際治理工作進(jìn)度卻處于停滯狀態(tài)，無力推進(jìn)地方特性的具化治理規(guī)劃。因?yàn)檎问袌?chǎng)與經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)交易結(jié)構(gòu)的相似性，歸根到底，取決于人的自利本性。利益制約是對(duì)人類行為的最終制約形式，在政治市場(chǎng)上的政治人也必然效仿市場(chǎng)上“經(jīng)濟(jì)人”行為，以“經(jīng)濟(jì)人”的面目出現(xiàn)。[9]（p256）“惰性”地方政府官員認(rèn)為國(guó)家治理部署的整體利益與地方?jīng)]有直接關(guān)系，上級(jí)政府的治理任務(wù)與政策目標(biāo)只需達(dá)到“最低標(biāo)準(zhǔn)”即可“交差”，唯一訴求是保住現(xiàn)有官職與權(quán)力，晉升激勵(lì)刺激性弱，因?yàn)樵诂F(xiàn)有地方環(huán)境里依靠自身資源與背景能維持個(gè)人利益的穩(wěn)定與平衡。在地方政府會(huì)議上，對(duì)于上級(jí)政府傳遞的治理任務(wù)，怎么樣來的就怎么樣傳遞給下一級(jí)基層政府，不作出能動(dòng)性的地方部署與創(chuàng)新。由此出現(xiàn)“以會(huì)議傳遞會(huì)議，用文件落實(shí)文件”的官僚形式主義，導(dǎo)致地方政府治理目標(biāo)僵化，難以貫徹落實(shí)。

類型Ⅲ：積極—博弈型。如果說以上兩種類型的地方政府還是嚴(yán)格遵守層級(jí)秩序，服從于上級(jí)政府，那么這類地方政府就是在上級(jí)政府授權(quán)的彈性空間內(nèi)觸及自由邊界。與各地方政府一樣，其在面臨上級(jí)政府傳遞的治理任務(wù)時(shí)，使用政務(wù)會(huì)議這一權(quán)利運(yùn)作工具來對(duì)上級(jí)政府指示精神與治理任務(wù)進(jìn)行“解碼”，實(shí)際的目標(biāo)價(jià)值導(dǎo)向卻偏向地方自身利益的最大化，形成與中央和上級(jí)政府的非公開“博弈”。換言之，地方政府權(quán)利運(yùn)作出現(xiàn)“名實(shí)分離”。名義上地方政府通過政務(wù)會(huì)議的信息傳遞進(jìn)行積極的治理任務(wù)地方個(gè)性化，但實(shí)質(zhì)上則謀求超越整體的地方獨(dú)立利益最大化。地方政府的自主博弈行為內(nèi)生于體制本身，一定程度上也是調(diào)適一統(tǒng)化決策體制與差異化地區(qū)治理之間矛盾的潤(rùn)滑劑，但只在對(duì)不合理的僵化規(guī)定的抵制和創(chuàng)新范圍內(nèi)才具有合理性。積極型地方政府博弈仍然需要依靠政務(wù)會(huì)議這一內(nèi)嵌于科層體制的信息傳遞工具，推進(jìn)治理任務(wù)的意愿高漲但會(huì)通過對(duì)上級(jí)政府政策文本的研究，從中尋找到一些較彈性的部分進(jìn)行“靈活”的解讀，以盡可能地維護(hù)局部區(qū)域乃至個(gè)人的自身利益。[9] 自主博弈型地方政府在進(jìn)行決策時(shí)，總是在中央政府精神指示與地區(qū)利益之間進(jìn)行靈活決策，往往伴隨著權(quán)力的非正式化運(yùn)作現(xiàn)象。

類型Ⅳ：消極—博弈型。這是地方政府“態(tài)度—行為”框架內(nèi)對(duì)整體治理效能損耗最大的一種地方政府類型，地方政府在治理工作上既消極無為無法完成治理任務(wù)，同時(shí)為謀地方或個(gè)人私利甚至損害國(guó)家利益。政務(wù)會(huì)議自上而下傳達(dá)、自下而上匯報(bào)的信息傳遞機(jī)制為治理任務(wù)的傳達(dá)提供了制度化運(yùn)作載體，但由于信息不對(duì)稱的存在，消極博弈型地方政府往往會(huì)通過“造假”“收買”“共謀”等權(quán)力的非正式化運(yùn)作來應(yīng)對(duì)上級(jí)政府的檢查與考核，以規(guī)避治理任務(wù)執(zhí)行偏離或失敗的追責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。道格拉斯·諾斯說過，制度是一個(gè)社會(huì)中的游戲規(guī)則，這種規(guī)則是人類設(shè)定來限制他們的行為互動(dòng)的約束。人在既定的制度與制度變動(dòng)過程中的選擇行為，有許多特性可以使用博弈論來說明。[10] 地方政府與中央政府的類似博弈是建立在央地利益雙重性的基礎(chǔ)之上的。一方面，地方政府與中央政府的根本利益具有一致性，最終目的都是為了促進(jìn)地區(qū)發(fā)展，提高治理現(xiàn)代化水平，推動(dòng)國(guó)家社會(huì)發(fā)展。嚴(yán)格來說，地方政府必須以國(guó)家利益為總體、以中央利益為前提。但另一方面，地方政府利益又具有相對(duì)的獨(dú)立性。這是因?yàn)?，地方政府官員實(shí)際是“理性經(jīng)濟(jì)人”，會(huì)將整體利益與個(gè)體利益區(qū)分開來，不自覺地追逐自身利益的最大化，甚至以損害國(guó)家利益作為代價(jià)。地方政府執(zhí)行者對(duì)上級(jí)政策與治理任務(wù)往往以自己的利益損益值作為對(duì)策參量，得益愈多，愈樂于執(zhí)行;受損愈多，則不樂于執(zhí)行。從地方政府與中央政府的博弈結(jié)果中，我們可以發(fā)現(xiàn)，博弈雙方的“理性”行為常常會(huì)導(dǎo)致集體的非理性。一定時(shí)期以內(nèi)，一個(gè)國(guó)家的利益和總量是一定的，國(guó)家治理目標(biāo)也是為了推進(jìn)國(guó)家的新階段發(fā)展，如果地方政府只顧片面追求自身的最大利益，僅用“政務(wù)會(huì)議”這一行動(dòng)來表面應(yīng)付上級(jí)政府，將上級(jí)精神指示與治理任務(wù)“解碼”變成“亂碼”，那么將會(huì)嚴(yán)重影響國(guó)家發(fā)展。

六、結(jié)語

政務(wù)會(huì)議是我國(guó)政治生態(tài)內(nèi)循環(huán)維持運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，是科層體制中由上至下重要的信息傳遞機(jī)制，更是現(xiàn)階段下國(guó)家治理現(xiàn)實(shí)情境下的重要工具。長(zhǎng)久以來，中國(guó)政治發(fā)展進(jìn)程與會(huì)議息息相關(guān)，許多重要政治轉(zhuǎn)折點(diǎn)都是依托會(huì)議得以實(shí)現(xiàn)，這種形式亦或是行動(dòng)已經(jīng)成為“常態(tài)化”，但是其作用機(jī)理與深層含義卻仍待繼續(xù)探究。在現(xiàn)實(shí)情境中，中央政府基于國(guó)家治理場(chǎng)域做出頂層設(shè)計(jì)并制定宏觀治理任務(wù)，這一“編碼”行為既是面對(duì)下級(jí)的一種顯性治理導(dǎo)向也是一種隱形壓力，地方政府接收到傳遞下來的治理任務(wù)以后通過“政府會(huì)議”這一常態(tài)化行為進(jìn)行“解碼”，轉(zhuǎn)化為適應(yīng)于地方治理場(chǎng)域的治理任務(wù)與治理目標(biāo)，換言之就是讓其更為具體可落實(shí)，再以同樣形式向基層政府傳遞，推進(jìn)治理任務(wù)的深入貫徹落實(shí)。但值得注意的是，地方官員作為政治結(jié)構(gòu)中的理性人，即使處于嚴(yán)格科層官僚制中也會(huì)傾向自我利益追求。而在這時(shí)，會(huì)議也被異化成為個(gè)人追求私利的政治工具。所以，當(dāng)中央與地方利益、整體與局部利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)與眼前利益、公共與私人利益并不完全一致時(shí)，就極有可能發(fā)生地方政府與中央政府的非公開“博弈”行為，地方政府追求自身利益的最大化，而以犧牲公共利益為代價(jià)。政務(wù)會(huì)議與此同時(shí)也產(chǎn)生了不同的效用，指向迥然不同的地方治理結(jié)果?？偠灾?，對(duì)于政務(wù)會(huì)議的研究絕不僅限于會(huì)議的實(shí)際功用性與流程規(guī)范，其蘊(yùn)含的政治內(nèi)涵及作用輻射是探究政府體制運(yùn)行的重要切入角度，因此，希望本文能夠引起對(duì)“政務(wù)會(huì)議”這一話題的重視與深入研究，同時(shí)為中國(guó)央地政府關(guān)系及地方治理議題提供一個(gè)有參考價(jià)值的切入點(diǎn)。

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