國有企業(yè)混合所有制改革分析研究

曹緒宗

（濟(jì)鋼集團(tuán)有限公司財(cái)務(wù)部，山東 濟(jì)南250100）

1 前 言

根據(jù)《2019中國國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告》，混合所有制改革已成為國企改革重要突破口。截至2019年，有2/3 的中央企業(yè)引進(jìn)了各類社會(huì)資本。在參與混改的企業(yè)當(dāng)中，70%的企業(yè)利潤獲得了較大增長，說明混合所有制改革取得顯著成效?；仡檱衅髽I(yè)混合所有制改革歷程，歸納混改方式方法，分析混改在現(xiàn)階段取得的成就及尚且存在的問題，展望我國混合所有制改革與企業(yè)發(fā)展的前景，對(duì)于總結(jié)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)、深化改革、提升混改成效具有重要意義。

國有企業(yè)的混合所有制改革能夠降低所有者缺位導(dǎo)致的代理問題，剝離政策性負(fù)擔(dān)，作為中國經(jīng)濟(jì)體制改革的核心和關(guān)鍵，一定程度上直接決定著國企的做大做強(qiáng)。一方面，混改引進(jìn)的非國有資本為實(shí)現(xiàn)股東利益最大化，有動(dòng)力對(duì)混合所有制企業(yè)的管理層進(jìn)行監(jiān)督，抑制由于高管薪酬管制與在職消費(fèi)及追求政治晉升與規(guī)避政治風(fēng)險(xiǎn)等而引起的代理沖突。例如白重恩等（2006）發(fā)現(xiàn)國企改制降低了代理成本，進(jìn)而提升了經(jīng)濟(jì)效益?；旄暮蟮拿駹I化企業(yè)，其非國有股比例越高，企業(yè)越具有創(chuàng)新的動(dòng)力。另一方面，公共企業(yè)的低效是其為政治目標(biāo)服務(wù)所造成的；企業(yè)決策過程中的政府干預(yù)會(huì)破壞經(jīng)理人目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，隨著非國有資本的進(jìn)入，國有企業(yè)受到政府干預(yù)的程度下降［1-5］。

但亦有部分學(xué)者指出，混合所有制改革中，企業(yè)的軟預(yù)算約束更加嚴(yán)重，只有在完善的制度環(huán)境下，混合主體多樣性才能體現(xiàn)出提升績效的作用，而過高的國有股比例反而會(huì)使企業(yè)績效不降反升［6-9］。這就促使研究者們思考國企混合所有制改革具體措施和方法，研究結(jié)合企業(yè)實(shí)際情況，怎樣充分發(fā)揮混改的作用，推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。通過對(duì)已有的混改實(shí)踐進(jìn)行分析總結(jié)，研究提出對(duì)于國企混合所有制改革的觀點(diǎn)看法。

2 混合所有制改革的主要方式

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見（國發(fā)〔2015〕54 號(hào)）》，非公有資本投資主體可以通過多重方式參與國企改制重組、企業(yè)經(jīng)營。在實(shí)際操作中，混改逐漸發(fā)展出“內(nèi)引外投”雙向投資、成立國有資本投資運(yùn)營公司、公開上市和員工持股等主要方式，對(duì)于具體企業(yè)應(yīng)該選擇最為合適的混改方式，因企業(yè)而制宜。

2.1 “內(nèi)引外投”雙向投資

所謂“內(nèi)引”，就是引進(jìn)戰(zhàn)略投資者的方式。國企3 a行動(dòng)啟動(dòng)以來，國企混改進(jìn)入快車道，“內(nèi)引”成為混改的重要途徑之一。通過“內(nèi)引”，國企可以有效獲取戰(zhàn)略投資者豐富的管理經(jīng)驗(yàn)，以及在技術(shù)、人才、資本、戰(zhàn)略等各方面資源。具體按所有權(quán)轉(zhuǎn)移的方式可區(qū)分為，采取增資擴(kuò)股或讓渡國有股份的方式方法，向國有企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)、股份公司等定向引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，以實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)混合所有制改革。如中國聯(lián)通引入百度、阿里巴巴作為其戰(zhàn)略投資者，充分利用百度、阿里巴巴的技術(shù)、人才資源，增強(qiáng)了核心競(jìng)爭力。而“外投”是指國有企業(yè)以兼并收購或設(shè)立新公司的形式投資于具有良好前景的企業(yè)，而被兼并企業(yè)或新設(shè)企業(yè)成為多元投資主體。

2.2 成立國有資本投資運(yùn)營公司

成立國有資本投資運(yùn)營公司，能夠阻隔政府對(duì)企業(yè)的直接干預(yù)，為企業(yè)的混合所有制改革提供一個(gè)更加獨(dú)立的環(huán)境，并且投資運(yùn)營公司多為專業(yè)的基金公司運(yùn)營，擁有專業(yè)運(yùn)作團(tuán)隊(duì)，能夠提高投資效率，優(yōu)化資金配置。例如中國誠通控股集團(tuán)有限公司成立的國有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金，建立了規(guī)范的法人結(jié)構(gòu)、完善的公司治理機(jī)制，制定了適應(yīng)國有資本市場(chǎng)化運(yùn)作的制度體系，根據(jù)國有資本投資運(yùn)營公司特色制定符合企業(yè)發(fā)展的薪酬績效體系，從“混資本”轉(zhuǎn)向“混機(jī)制”，有效激發(fā)了企業(yè)活力，提高企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭力水平。

2.3 公開上市

國有企業(yè)IPO（Initial Public Offering）適用于資質(zhì)較好的國有企業(yè)，能夠很自然地引入社會(huì)資本，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)的混合。公開上市能夠促使公司規(guī)范管理、提高信息披露質(zhì)量、完善公司治理結(jié)構(gòu)。中國航天科技集團(tuán)通過推動(dòng)所屬企業(yè)上市，響應(yīng)了軍民融合的號(hào)召，加快了軍工資產(chǎn)證券化的進(jìn)程。

2.4 員工持股計(jì)劃

員工持股計(jì)劃是通過鼓勵(lì)員工持有本企業(yè)的股權(quán)的方式，來吸引、激勵(lì)優(yōu)秀員工。員工持股是國企混改的常見形式，根據(jù)《證券日?qǐng)?bào)》消息，2020年共有18 家國有上市公司發(fā)布了員工持股計(jì)劃，其中大部分已實(shí)施完成。員工持股能夠使員工立于與企業(yè)相一致，促進(jìn)員工與企業(yè)之間的激勵(lì)相容，有利于提高員工工作積極性，增強(qiáng)組織承諾，提升員工績效，進(jìn)而提高企業(yè)盈利能力和發(fā)展水平。

3 混合所有制改革成效

區(qū)域宏觀層面：國企混改正從沿海到內(nèi)地全面鋪開。總體而言，截至2019年年末，地方國有企業(yè)相應(yīng)配套政策已經(jīng)達(dá)到1 239項(xiàng)。不同的省份政策內(nèi)容表現(xiàn)出較強(qiáng)的本省特色。例如廣東省作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的省份，正高效推動(dòng)公司下屬二三級(jí)產(chǎn)業(yè)的專業(yè)化整合。山西省作為資源大省，出臺(tái)了“騰龍換鳥”改革方案以促進(jìn)企業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

行業(yè)中觀層面：混合所有制改革與骨干行業(yè)市場(chǎng)化改革貼合非常緊密，在供應(yīng)鏈和產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)上產(chǎn)生重要工具性作用。首先，以售電環(huán)節(jié)市場(chǎng)化和電力交易市場(chǎng)和交易機(jī)構(gòu)平臺(tái)搭建為切入點(diǎn)，國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)等電力企業(yè)正逐漸從國有全資控股向股權(quán)多元化演變。其次，民航業(yè)已經(jīng)形成機(jī)場(chǎng)、航空公司、輔助裝備企業(yè)、航油企業(yè)等多重市場(chǎng)主體。

企業(yè)微觀層面：近年的研究均表明混改對(duì)于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營具有積極效應(yīng)。劉曄等（2016）基于中國工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)，采用PSM-DID 方法研究發(fā)現(xiàn)，國有企業(yè)改革后全要素生產(chǎn)率（TFP）顯著提高，并且競(jìng)爭性行業(yè)的國有企業(yè)混合所有制改革對(duì)企業(yè)效率的提升作用更大。方明月和孫鯤鵬（2019）基于類似的樣本研究也發(fā)現(xiàn)，混改對(duì)僵尸國企具有顯著的治療效果。楊興全和尹興強(qiáng)（2018）則選擇我國A股國有上市公司為研究對(duì)象，結(jié)果顯示了混改帶來的股權(quán)融合在抑制超額持現(xiàn)的過度投資、促使現(xiàn)金持有水平增加的同時(shí)，還促進(jìn)了研發(fā)投入與股利支付。

4 混合所有制改革的局限和不足

4.1 產(chǎn)權(quán)保護(hù)問題

產(chǎn)權(quán)保護(hù)問題是制約國有企業(yè)混合所有制改革的關(guān)鍵問題。產(chǎn)權(quán)無疑是所有制的核心，進(jìn)行混合所有制改革，必須明確產(chǎn)權(quán)界限，并對(duì)合法產(chǎn)權(quán)予以保護(hù)。然而由于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)體制和法律制度的不健全，選取混合所有制方式對(duì)于產(chǎn)權(quán)的保護(hù)強(qiáng)度和保護(hù)程度存在參差不齊的現(xiàn)象。國有資本產(chǎn)權(quán)明晰，權(quán)責(zé)明確，但民營資本追逐自身利益最大化，產(chǎn)權(quán)保護(hù)仍然面臨不確定性。雖然國家先后出臺(tái)一系列產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，但民營企業(yè)在發(fā)展空間、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、資源獲取方面仍存在種種限制。2018年前后，“國進(jìn)民退”思想甚囂塵上，直到中央對(duì)民營資本多次肯定和定調(diào)。產(chǎn)權(quán)保護(hù)不到位將打擊非公有資本投資國企的積極性。

4.2 國有資產(chǎn)流失

目前，學(xué)術(shù)界對(duì)于混合所有制改革的研究結(jié)果主要體現(xiàn)在兩個(gè)方向：一種是通過國企混合所有制改革，逐步實(shí)現(xiàn)國有資本由國有向私有化轉(zhuǎn)換。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為國企改革為了繼續(xù)鞏固公有制的主體地位，引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在上一輪國企改革過程中，曾經(jīng)有改革方向出現(xiàn)偏差的問題，出現(xiàn)非有制經(jīng)濟(jì)逐步蠶食國有資產(chǎn)的情況，這也客觀地證明了國有企業(yè)混合所有制改革離不開政府相關(guān)部門的監(jiān)管，需要在一定框架和規(guī)則內(nèi)進(jìn)行，否則任由市場(chǎng)主導(dǎo)改革，動(dòng)搖國企管制的根基。在新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，如果不能從法律法規(guī)上規(guī)范操作流程，將嚴(yán)重阻礙混合所有制改革進(jìn)程。

4.3 公司治理缺陷

國有企業(yè)在進(jìn)行混合所有制改革時(shí)，難以避免公司治理方面存在的天然缺陷，即公司管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離問題。國有企業(yè)一方面強(qiáng)調(diào)黨管企業(yè)，黨管干部，另一方面希望通過引進(jìn)非公資本，利用非公資本優(yōu)勢(shì)經(jīng)驗(yàn)提高國有企業(yè)競(jìng)爭力。這兩者存在一定的矛盾，一般來講，國企混改的重點(diǎn)在于經(jīng)營權(quán)的市場(chǎng)化，通過國有資本和非公資本的優(yōu)勢(shì)整合，提高管理效能，提升企業(yè)經(jīng)營實(shí)力。然而國有企業(yè)在平衡管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)時(shí)，明晰董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層管理界限，在企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)過程中真正做到權(quán)責(zé)清晰、界面明確并非易事。根據(jù)已有研究揭示，黨委會(huì)“雙向進(jìn)入”程度與公司治理水平呈倒“U”型關(guān)系，同時(shí)董事長擔(dān)任黨委書記不利于公司治理水平的提高。在混合所有制改革過程中，如何最大化發(fā)揮黨組織治理優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建黨組織嵌入下的現(xiàn)代公司治理機(jī)制是亟待解決的問題。

4.4 文化理念沖突

企業(yè)文化在管理學(xué)領(lǐng)域備受重視，是公司軟實(shí)力的重要組成部分。國有和民營企業(yè)之間的文化差異體現(xiàn)歸納為精神追求、體制形式、員工行為3方面。以企業(yè)創(chuàng)新為例，雖然國有企業(yè)規(guī)模較大，承擔(dān)了大部分政策性研發(fā)投入任務(wù)，但由于創(chuàng)新效率較低，創(chuàng)新產(chǎn)出較少；民營企業(yè)雖然規(guī)模小，研發(fā)投入有限，但創(chuàng)新效率較高。針對(duì)此現(xiàn)象一個(gè)維度的解釋是底層文化架構(gòu)的不同。在混合所有制改革后，原本的國有企業(yè)文化與民營資本之間的文化存在較大差異，使得混改企業(yè)面臨內(nèi)部雙重文化沖突，這將對(duì)企業(yè)經(jīng)營戰(zhàn)略、日常管理甚至思維方式產(chǎn)生不利影響。

5 混合所有制改革中的應(yīng)對(duì)措施

混合所有制改革的目的就是要促進(jìn)國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度下，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)和社會(huì)資產(chǎn)的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，進(jìn)而激發(fā)國有企業(yè)活力，促進(jìn)國企改革紅利釋放，推動(dòng)國有企業(yè)創(chuàng)新、高效、穩(wěn)步發(fā)展。

1）加強(qiáng)民營資本的產(chǎn)權(quán)界定和保護(hù)。民營企業(yè)對(duì)我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有不可磨滅的貢獻(xiàn)，稅收貢獻(xiàn)超過50%，國民生產(chǎn)總值、固定資產(chǎn)投資、對(duì)外直接投資均超過60%，高新技術(shù)企業(yè)占比超過70%，城鎮(zhèn)就業(yè)超過80%，對(duì)新增就業(yè)貢獻(xiàn)達(dá)到90%。因此，國有企業(yè)混合所有制改革過程中必須充分尊重和保護(hù)民營資本，清除妨礙市場(chǎng)公平競(jìng)爭的規(guī)定，構(gòu)建“親”“清”型政商關(guān)系。

2）健全民營資本的進(jìn)入和退出機(jī)制。從法律制度和市場(chǎng)按照不同企業(yè)的屬性定位，非公有資本進(jìn)入國有資本的方式可以有兩種：一是以相對(duì)控股進(jìn)入競(jìng)爭性國有企業(yè)；二是通過參股的方式進(jìn)入功能或公益性國有企業(yè)。首先，在競(jìng)爭性國有企業(yè)，比如制造業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)等行業(yè)中引入非公有資本，引進(jìn)市場(chǎng)上先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)可以利用非公有資本管理的獨(dú)有技術(shù)優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)國有企業(yè)跨越式發(fā)展。其次，非公有資本參股進(jìn)入功能性和公益性國有企業(yè)，則可以依托國有企業(yè)的先天資源優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)國企和民企的互利共贏。非公資本在持有一定比例股權(quán)后，應(yīng)該賦予其在經(jīng)營、生產(chǎn)、營銷等領(lǐng)域一定的話語權(quán)和決策權(quán)，同時(shí)應(yīng)設(shè)立暢通的非公資本退出機(jī)制，健全股權(quán)轉(zhuǎn)讓、股份回購、利潤分工等機(jī)制，堅(jiān)定非公資本信息，保護(hù)投資者基本權(quán)益。

3）堅(jiān)持發(fā)展和壯大國有企業(yè)。國有企業(yè)是建設(shè)中國特色社會(huì)主義重要的經(jīng)濟(jì)支柱，直接關(guān)系著國家的安全穩(wěn)定、綜合治理能力和關(guān)鍵領(lǐng)域話語權(quán)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)原理分析，國有企業(yè)和國有資本的終極所有權(quán)屬于全民所有制的性質(zhì)，這是形成我國社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)。國有企業(yè)混合所有制改革需要遵循改革要求和原則，股權(quán)結(jié)構(gòu)的設(shè)置不要過于分散，要保持國有股份的實(shí)際控制力，避免國有資產(chǎn)流失。此外，當(dāng)前我國已有數(shù)十家國有企業(yè)進(jìn)入世界五百強(qiáng)行列，但在生產(chǎn)經(jīng)營集中度、核心技術(shù)和世界名牌等方面，與美國和日本等強(qiáng)國相比尚有相當(dāng)差距，因而國有企業(yè)必須適應(yīng)新形勢(shì)需要，提升國際競(jìng)爭力。

4）構(gòu)建具有中國特色的公司治理制度。從公司治理的主要人員組成分析，發(fā)展職業(yè)經(jīng)理人市場(chǎng)和高管去行政化，是混合所有制改革的關(guān)鍵方向。職業(yè)經(jīng)理人在我國是一種稀缺的人力資源，需要培育具有適應(yīng)國有企業(yè)改革需要的職業(yè)經(jīng)理人隊(duì)伍，同時(shí)在國有企業(yè)混合所有制改革中錘煉這支隊(duì)伍，讓這支隊(duì)伍盡早適應(yīng)并引領(lǐng)國有企業(yè)改革走向深處。對(duì)于高管去行政化，主要體現(xiàn)在一方面控制國有企業(yè)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)行政職務(wù)高管數(shù)量。堅(jiān)持國有企業(yè)管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，以提高企業(yè)經(jīng)營能力和管理水平作為高管去行政化的方向。與此同時(shí)，不能忽略國有企業(yè)原本的黨組織治理機(jī)制的優(yōu)勢(shì)。在混合所有制企業(yè)中，黨組織的監(jiān)督角色應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化，這是有別于西方公司治理制度的鮮明特征。