京津冀農(nóng)地非農(nóng)化政策協(xié)同及其治理框架

栗俊杰 劉邦凡 趙良偉

一、京津冀農(nóng)地非農(nóng)化政策實(shí)施現(xiàn)狀分析

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和自然資源部2018年印發(fā)了《關(guān)于開展“大棚房”問題專項(xiàng)清理整治行動堅(jiān)決遏制農(nóng)地非農(nóng)化的方案》（農(nóng)農(nóng)發(fā)〔2018〕3號），明確提出全面清理整治“大棚房”問題，“切實(shí)加強(qiáng)耕地保護(hù)，堅(jiān)決遏制農(nóng)地非農(nóng)化現(xiàn)象”。自此之后，我國大規(guī)模開展了農(nóng)地非農(nóng)化治理。這次農(nóng)地非農(nóng)化治理，其導(dǎo)火索就在于京津冀地區(qū)的“大棚房”問題。在百度中搜索農(nóng)地非農(nóng)化信息，第一條信息是來源于《南方農(nóng)村報》的報道，其文中首句就提到“今年京津冀地區(qū)部分違建‘大棚房’被曝光之后”。這說明京津冀地區(qū)農(nóng)地非農(nóng)化問題是比較嚴(yán)重的。2018年之后，京津冀三地及其所轄區(qū)縣都加大力度加以治理，并經(jīng)過一段時間治理，盡管取得了很大的效果，但是還沒有根治，還需要進(jìn)一步加大整治力度。后來，國家出臺《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022）》，全面啟動了全域土地綜合整治工作，自然資源部也明確指出“確保整治區(qū)域內(nèi)耕地質(zhì)量有提升、新增耕地面積不少于原有耕地面積的5%，并做到建設(shè)用地總量不增加，生態(tài)紅線保護(hù)不突破”，以上均表明國家對于農(nóng)地非農(nóng)化治理是持續(xù)而決斷的。

（一）京津冀三地農(nóng)地非農(nóng)化治理政策概述

近些年來，京津冀三地政府已經(jīng)認(rèn)識到農(nóng)地非農(nóng)化的問題，在相關(guān)政府文件中已經(jīng)作出了制度安排，力求實(shí)現(xiàn)有效的治理。

在河北，2014年河北省人民政府辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加快農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》（冀政辦〔2014〕6號）就明確要求：“嚴(yán)格流轉(zhuǎn)監(jiān)管……不改變土地用途、不破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力……防止出現(xiàn)流轉(zhuǎn)土地非糧化，嚴(yán)禁農(nóng)用地非農(nóng)化?！边@是河北省政府文件第一次明確指出農(nóng)地非農(nóng)化是禁止的。2015年，河北省人民政府發(fā)布的《關(guān)于落實(shí)糧食安全省長責(zé)任制的實(shí)施意見》（冀政發(fā)〔2015〕14號）進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“在流轉(zhuǎn)過程中，要避免‘非糧化’，堅(jiān)決禁止‘非農(nóng)化’”。2019年，河北省人民政府辦公廳印發(fā)了《河北省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易管理辦法》（冀政辦字〔2019〕63號）再次明確指出要“進(jìn)一步推進(jìn)我省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易管理，規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易行為，推動農(nóng)村生產(chǎn)要素有序流動”。另外，在《河北省新農(nóng)村建設(shè)“十二五”規(guī)劃》（冀政辦函〔2011〕31號）、《河北省新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)建設(shè)規(guī)劃（2016—2020年）》（冀政發(fā)〔2016〕7號）、《河北省人民政府關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村土地整治工作的指導(dǎo)意見》（冀政〔2010〕54號）等文件中，也對農(nóng)地非農(nóng)化問題作出了治理引導(dǎo)。

在北京，政府對于農(nóng)地非農(nóng)化現(xiàn)象早有所發(fā)現(xiàn)，2002年出臺的《北京市違反土地管理規(guī)定行政責(zé)任追究辦法》（政府令〔2002〕97號）就指出：“興建家庭農(nóng)場、工業(yè)大院、觀光旅游等非農(nóng)建設(shè)，有些領(lǐng)導(dǎo)不惜用非法批地的手段吸引投資致使土地違法行為得不到處罰。這些行為導(dǎo)致非農(nóng)建設(shè)用地急劇增加，耕地面積急劇下降。”在2012年出臺的《北京市節(jié)約用水辦法》（政府令〔2012〕244號）就指出：“農(nóng)業(yè)用井改為非農(nóng)業(yè)用途的，用水單位應(yīng)當(dāng)?shù)焦?jié)水管理部門辦理變更手續(xù)?！薄侗本┦?018年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行情況與2019年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃的報告》中強(qiáng)調(diào)“大力發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)民增收，堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用，堅(jiān)決杜絕‘大棚房’問題反彈”。北京各區(qū)縣結(jié)合各自實(shí)際情況，出臺了直接推進(jìn)“大棚房”整治、全面進(jìn)行農(nóng)地非農(nóng)化治理的規(guī)章制度。

在天津，《天津市貫徹落實(shí)全國國土規(guī)劃綱要（2016—2030年） 工作方案》（津政發(fā)〔2017〕20號）提出要“強(qiáng)化耕地資源保護(hù)……嚴(yán)格控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地”?！短旖蚴腥嗣裾k公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)征地管理工作的通知》（津政辦發(fā)〔2017〕33號）再次明確要求“禁止違規(guī)預(yù)征地行為……未經(jīng)依法審批……不得直接占用用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。天津市人民政府辦公廳印發(fā)的《區(qū)人民政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》（津政辦函〔2018〕18號）、《天津市加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革大力發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)實(shí)施方案》（津政辦函〔2017〕138號）、《天津市建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)實(shí)施方案》（津政辦函〔2017〕134號）和《天津市土地整治規(guī)劃（2016—2020年）》（津政函〔2017〕130號）等文件對農(nóng)地非農(nóng)化問題進(jìn)行規(guī)治，力求從制度漏洞上杜絕農(nóng)地非農(nóng)化問題的出現(xiàn)。

（二）京津冀三地“農(nóng)地非農(nóng)化政策”熱度分析

以“農(nóng)地非農(nóng)化政策+”為查詢項(xiàng)進(jìn)行百度搜索（時間截至2020年1月12日），其熱度反應(yīng)見表1。從中可以看出，就百度熱度而言，北京關(guān)注“農(nóng)地非農(nóng)化政策”遠(yuǎn)高于河北，河北高于天津。從這個角度看，北京比河北、天津都更加關(guān)注“農(nóng)地非農(nóng)化政策”執(zhí)行問題。在北京，密云、延慶、懷柔、豐臺、通州、東城、朝陽、海淀、西城等9個區(qū)遠(yuǎn)高于其余7個區(qū)，從這個角度看可能表明“農(nóng)地非農(nóng)化政策”問題在這些區(qū)更加備受關(guān)注。在河北，雄安、石家莊、衡水、保定、唐山是排列前面的5個地區(qū)。除雄安之外，其余區(qū)縣的熱度相差不是特別大，雄安可能是因?yàn)樾略O(shè)置而導(dǎo)致的新聞效應(yīng)，總體看河北省各市（區(qū)）關(guān)注“農(nóng)地非農(nóng)化政策”熱度低于北京各區(qū)，高于天津各區(qū)。在天津，河北、南開、武清、濱海新區(qū)4個區(qū)的熱度較高，其余各區(qū)熱度都很低，說明天津總體上對“農(nóng)地非農(nóng)化政策”沒有給予較大的關(guān)注。當(dāng)然，這并不能完全表明天津和河北不重視農(nóng)地非農(nóng)化治理，只能說明京津冀三地在“如何治理農(nóng)地非農(nóng)化的政策”網(wǎng)絡(luò)傳播反應(yīng)方面是有較大差距的，北京比河北、天津更加開放透明，河北比天津要開放透明一些。

表1 京津冀地區(qū)“農(nóng)地非農(nóng)化政策”百度熱度

二、區(qū)域政策協(xié)同與京津冀農(nóng)地非農(nóng)化治理政策的分析框架

人類自傳統(tǒng)的農(nóng)耕時代結(jié)束后向后工業(yè)時代邁入過程中，土地資源在政治、社會、經(jīng)濟(jì)等方面的重要性也不斷變化。經(jīng)歷了生產(chǎn)要素和生產(chǎn)工具的革新和升級，土地作為其他生產(chǎn)要素和生產(chǎn)過程的物質(zhì)承受載體，相關(guān)“農(nóng)地非農(nóng)化政策”的發(fā)布也隨著協(xié)同難度的上升和治理方法的復(fù)雜更加有難度，對于加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展和解決向城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變過程中農(nóng)地非農(nóng)化問題也更加緊迫。當(dāng)前，農(nóng)地非農(nóng)化在政策引導(dǎo)和治理方法等方面都發(fā)生了一系列變化，并且政策的持續(xù)調(diào)整表明區(qū)域間自然條件、科技發(fā)展水平等因素在治理方略上不斷革新和發(fā)展。

任何國家或地區(qū)在城市化、工業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展過程中，事實(shí)上必然存在農(nóng)地非農(nóng)化行動，這是一種人類群居化帶來的必然結(jié)果。但這樣的結(jié)果，如果無限擴(kuò)張或者沒有節(jié)制的擴(kuò)展，人類賴以生存的土地將越來越少，那么必將危及人類的生存，所以任何國家和地區(qū)對待農(nóng)地非農(nóng)化都保持一種克制態(tài)度：既要容許和保障必要的城市化、工業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展用地需求，更要節(jié)制和治理盲目濫用土地，尤其要竭盡全力保護(hù)適合農(nóng)業(yè)耕種的土地（耕地）。這一問題引起了以世界糧農(nóng)組織等國際社會的高度關(guān)注，引起了以發(fā)展中國家為代表的各國各地區(qū)的高度重視，紛紛出臺一些針對農(nóng)地非農(nóng)化治理的政策法規(guī)，在一定程度上產(chǎn)生了遏制作用。但一些發(fā)展中農(nóng)業(yè)大國，例如中國和印度，由于城市化、工業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程中用地存在高度依賴性，農(nóng)地非農(nóng)化仍然呈現(xiàn)失去控制的可能性。因此，在可能出現(xiàn)失控的情況下，各國政府如何適時制定出更為有效的治理政策，就顯得非常重要?；谝陨显?，國內(nèi)外對于農(nóng)地非農(nóng)化問題的學(xué)術(shù)研究高度重視，相關(guān)研究成果豐富繁雜，但如何分析和引用這些成果去制定更為適當(dāng)、適宜的政策，應(yīng)該引起理論界和智庫組織的重視。

為了限制農(nóng)地過度非農(nóng)化，合理且有效地保障土地資源，滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)和地方財(cái)政的需求，上級政府應(yīng)在政策方面禁止非法征用農(nóng)地并且向非農(nóng)用地用途轉(zhuǎn)用等行為，下級政府應(yīng)在長遠(yuǎn)目標(biāo)和近期利益中不斷進(jìn)行調(diào)整和妥協(xié)，通過減少農(nóng)地浪費(fèi)和不合理轉(zhuǎn)用，以加快土地市場化進(jìn)程。京津冀地區(qū)作為國內(nèi)重要的城市群域之一，在農(nóng)地非農(nóng)化問題解決方面取得了顯著進(jìn)步，而且土地的自有流動特性和治理的外部性特征，需要區(qū)域政府的協(xié)作。京津冀協(xié)同發(fā)展是實(shí)現(xiàn)京津冀優(yōu)勢互補(bǔ)、完善首都經(jīng)濟(jì)圈布局、推動區(qū)域內(nèi)各領(lǐng)域協(xié)同發(fā)展的需要。其中政策協(xié)同是進(jìn)行資源合理配置的關(guān)鍵，也是重要抓手。對于京津冀三地的農(nóng)地非農(nóng)化管理，已經(jīng)在《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》中明確指出，這為三地間解決“三農(nóng)”問題提供了政策保障。為改善農(nóng)地非農(nóng)化的不利局面，京津冀三地必須遵循合作治理的理念，達(dá)成一體化的治理方略。一方面，通過政策上的協(xié)調(diào)、行為上的互動來達(dá)成共識，實(shí)現(xiàn)共贏；另一方面，在區(qū)域內(nèi)，以“外溢化”和“無界化”為特征的區(qū)域公共問題大量涌現(xiàn)，這種帶有“區(qū)域公共物品”特質(zhì)的公共問題必須依賴多個地方政府的聯(lián)合行動，尤其需要具有事前預(yù)防功能的政策之間的協(xié)調(diào)，否則就會出現(xiàn)地方政府為了“搭便車”而采取規(guī)避的心態(tài)去對待這些公共問題的情況，最終導(dǎo)致區(qū)域治理的失敗。

對于政策協(xié)調(diào)，馬爾福德和羅杰斯將其界定為一個過程，即“兩個以上的組織創(chuàng)造新規(guī)則或利用現(xiàn)有決策規(guī)則，共同應(yīng)對相似的任務(wù)環(huán)境”。本文將區(qū)域政策協(xié)同界定為：在一定的經(jīng)濟(jì)地理區(qū)域內(nèi)，各相關(guān)政府組織針對具體區(qū)域公共問題，在充分協(xié)商對話的基礎(chǔ)上，制定出符合整體利益政策的過程。

圖1 京津冀政策協(xié)同分析框架

通過協(xié)商敲定公共問題的解決方式后，制定政策過程中要充分考慮到政策的協(xié)調(diào)性和實(shí)用性，強(qiáng)調(diào)政策的可操作化。根據(jù)政策協(xié)同機(jī)制，區(qū)域政府協(xié)同分析框架需要從發(fā)現(xiàn)、確定問題出發(fā)，通過實(shí)踐解決，最終達(dá)成相互認(rèn)可的協(xié)調(diào)結(jié)果。而實(shí)踐解決環(huán)節(jié)，則需要從價值理念、組織結(jié)構(gòu)、法律規(guī)范、信息系統(tǒng)和利益平衡等諸多方面，實(shí)現(xiàn)有效溝通和廣泛認(rèn)同。