日本義務教育階段教師政策變遷

張德強　周倩

[關鍵詞]日本義務教育階段;教師;社會地位;工資待遇

[中圖分類號] G515.1 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-2007（2021）03-0032-06

日本十分重視以立法的形式保障教師的社會地位和工資待遇。日本義務教育階段教師不僅在法律中被明確為公務員群體，而且在公務員制度中也擁有特殊的身份和待遇。支撐其特殊地位的法律有1949年頒布的《教育公務員特例法》、1952年頒布的《義務教育費國庫負擔法》，改善其工資待遇的法律有1972年頒布的《國立公立義務教育各學校教師工資特別措施法》（簡稱“給特法”）及1974年頒布的《人才確保法》。21世紀以來，為適應教育發(fā)展需求，日本對之前的相關法律進行了修訂和完善。日本政府在不同時期通過不斷修訂和完善相關法律制度和政策體系，有力保障了義務教育階段教師的社會地位和工資待遇。

一、戰(zhàn)前：教師是“神圣天職”卻要“甘愿清貧”

明治維新時期，從事教師職業(yè)的大部分人是曾經(jīng)在私塾教書的先生，因明治維新而失業(yè)的武士，會讀書寫字的僧侶、神官等，而這些人或是武士階層出身，或是知識分子群體，所以享有較高的社會地位。

1885年日本引入內(nèi)閣制度，從這一時期開始，在學術及技術方面受到德國影響。日本第一任文部大臣森有禮曾擔任過駐美國、英國的外交官，具有開明的思想，他充分認識到初等教育在國民教育中的重要性，開始重視師范學校的作用。他一方面要求學校培養(yǎng)的師范生將來成為服從上級命令、關愛同事、值得信賴、嚴格規(guī)范兒童行為及態(tài)度的負責任教師，并免除上學期間師范生服兵役、學費及食宿費，還特別發(fā)放雜費補貼及衣物;另一方面則要求這些師范生畢業(yè)后要認真履行供職教師的義務，高標準、負責任地做好教師工作。森有禮通過各種優(yōu)待措施培養(yǎng)國家急需的教師，為實現(xiàn)日本近代化培養(yǎng)了人才，也通過教育達到了強化國民道德進而促進國民精神統(tǒng)一的教育目的。

1897年日本新的《師范教育令》頒布，當時由于受“教師=圣職”，即教師是培養(yǎng)完成天皇使命的“神圣天職”這一觀念支配，教師需要具備高尚的人格，擁有卓越的職業(yè)倫理觀念，教師與政府官吏、軍人具有同等的威信和地位，是受人尊重的光榮職業(yè)。但該時期日本教師的工資待遇并不盡如人意。雖然政府通過一系列的改革措施保障教師的工資待遇，但收效甚微。如，為確保優(yōu)秀人才，改善教師工資，1900年日本政府頒布了《市町村立小學教育費國庫補助法》，但由于補助金額較少，教師工資待遇問題并沒有得到解決;1919年日本政府頒布了修訂后的《市町村義務教育經(jīng)費國庫負擔法》[1]（17），作為市町村立小學教師工資的特別費用，由國庫每年支付一千萬日元，這個金額是按教師數(shù)與學生數(shù)的比例分配給各市町村的。日本政府規(guī)定的市町村立小學教師的工資由國庫開支，以減輕地方政府負擔，明確了國家對義務教育應負的財政責任，通過法律保障了教師的基本工資，但是由于教師工資是參照天皇官吏的工資發(fā)放的，所以處在行政底層的教師工資只能勉強維持基本生活[2]。

到了明治后期，隨著日本軍國主義不斷向外擴張，日本教育政策的軍國主義色彩漸濃，尤其是日本參加第二次世界大戰(zhàn)后，明顯強化了軍國主義教育，將1941年之前的小學全部改稱國民學校，《國民學校令》明確規(guī)定，從初等教育階段開始要進一步加強國家主義教育。到了戰(zhàn)爭后期，教師也被強招服兵役，導致1945年戰(zhàn)爭結(jié)束時日本教育系統(tǒng)幾乎完全處于癱瘓狀態(tài)。在身份上，小學教師始終被當做公職人員對待，但由于教師是市町村雇傭人員，所以他們的工資待遇不佳，且隨著軍國主義抬頭，開始擴張軍備，戰(zhàn)時的日本，一方面不斷強調(diào)教師“圣職”，另一方面在中央高度集權體制中，又使教師處于教育行政組織的末端，沒有自主性行為，也不能進行自律性活動，只能遵照上級命令行事。因此，教師不僅受“圣職”的職業(yè)倫理觀念束縛，而且經(jīng)濟待遇低下，社會地位不穩(wěn)。

直到戰(zhàn)敗，日本教師都被認為是神圣的職業(yè)、天賦的職務，且認為教師要甘愿忍受清貧。因此戰(zhàn)前的日本教師，雖然地位上相當于官吏，但實際處境卻與官吏相差甚大，工資水平遠低于官吏。

二、戰(zhàn)后：全方位立法提高教師地位和待遇

戰(zhàn)后日本政府主張教育民主、教育公平的理念，堅持教育機會均等、確保質(zhì)量、強制免費的基本原則，并為吸引視野廣闊、專業(yè)知識淵博的優(yōu)秀人才從事教育事業(yè)，相繼頒布了保障和改善教師地位待遇的法律。

日本政府于1949年頒布《教育公務員特例法》。該法規(guī)定，按《學校教育法》要求設立的國立公立義務教育各學校教師均為教育公務員。教育公務員制度的制定和形成是以一般公務員制度為基礎的。戰(zhàn)后日本公務員制度是由1947年制定的《國家公務員法》及1950年制定的《地方公務員法》構成。日本政府先將國立中小學（主要是指國立大學附中、附?。┙處煷_定為國家公務員。由于國立中小學教師人數(shù)只占義務教育階段教師人數(shù)的較少部分，公立中小學的教師還不具有公務員身份，因此，為進一步明確公立中小學教師身份，日本政府又于1950年頒布《地方公務員法》，規(guī)定公立中小學教師為地方公務員。與此同時，日本政府對《教育公務員特例法》做出相應修改，即國立公立義務教育階段教師均適用于《教育公務員特例法》的規(guī)定。

日本文部省在1947年3月制定的《教育基本法》第6條規(guī)定，在“尊重教師身份”的基礎上，構想建立有別于一般公務員的法律體系，以確定教師的特殊身份，如教育改革委員會推出“教師身份法構想”，文部省推出“關于教師身份的法律”等。但這些法律因受限于1947年頒布的《國家公務員法》，未能將私立學校教師納入公務員體系，只能以一般公務員法為前提推進教師相關制度制定。文部省以國立公立中小學教師的職務和責任的特殊性為由，堅持設置一些特殊事項，以與一般公務員加以區(qū)別對待。

隨著1948年7月15日《教育委員會法》的確立及國家公務員法的修訂，上述教師相關法案也需要修改，于是政府撤回這些法案，重新以“教育公務員特例法”為名，再次提交國會。國會審議通過，并于1949年1月12日公布了此項法律。《教育公務員特例法》作為教育公務員的“特例”是指：關于義務教育階段教師錄用升遷的特例，關于結(jié)核?。ń處熉殬I(yè)?。┬菁俚奶乩?，關于進修的特例等。雖然特例的范圍有所縮減，但上述這些特例不適用于其他公務員，僅適用于教育公務員。這個“特殊性”通過《教育公務員特例法》[3]第1條可以得到確認。即：本法是根據(jù)教書育人服務于全體國民的教育公務員職務及責任的特殊性，規(guī)定關于教育公務員的任免、晉級、地位身份（特指法律上）、獎懲、服務及進修。從這里可以看出，該法雖然是以一般公務員法規(guī)定為前提制定的，但作為教育公務員，被賦予了有別于一般公務員的評價體系。

另外，為維持和提高教育質(zhì)量，保障教育機會均等，確保擁有一支優(yōu)秀的教師隊伍，日本政府于1952年制定《義務教育費國庫負擔法》，恢復并完善了一度中斷的義務教育費國庫負擔制度，提升了中央財政對于義務教育階段教師地位待遇的支持力度?！读x務教育費國庫負擔法》規(guī)定，占義務教育經(jīng)費大半的教師工資（包括津貼在內(nèi)的收入）的50%由國家財政支付，有效減少了因地區(qū)、經(jīng)濟發(fā)展不平衡導致的學校、地區(qū)之間存在的差異。

以上法律的實施從根本上保障了義務教育階段教師的特殊身份和教師公務員的社會地位，對于維持全國教師隊伍穩(wěn)定，避免因地區(qū)、經(jīng)濟發(fā)展差異而導致師資不均現(xiàn)象的發(fā)生起到了重要的作用。雖然《教育公務員特例法》規(guī)定，教育公務員的待遇要高于一般公務員，《義務教育費國庫負擔法》規(guī)定，義務教育階段教師的薪酬補貼由國家財政負擔二分之一，但這些法律并沒有體現(xiàn)對義務教育階段教師工資待遇的優(yōu)待。那么，日本政府是如何通過法律改善義務教育階段教師工資待遇的呢？

戰(zhàn)后日本政府雖然通過制定法律保障教師地位，但教師的工資與普通公務員、民間企業(yè)的員工相比并無優(yōu)勢，且隨著經(jīng)濟復興，一些行業(yè)工資水平大幅度提高，而教師工資待遇與之相比差距越來越大，教師職業(yè)吸引力下降，許多優(yōu)秀的人才紛紛選擇教師以外的其他高收入行業(yè)，導致教育行業(yè)人才不足。同時，這一時期教師工會因為教師經(jīng)常超負荷工作而政府又不支付教師加班津貼等問題，與政府的矛盾越發(fā)突出，并就其是否違反《勞動基本法》而引發(fā)訴訟[4]（124）。文部省對教師工作情況進行了調(diào)查，結(jié)果顯示，教師加班現(xiàn)象非常普遍。為保證教師隊伍的穩(wěn)定及改善教師待遇，日本政府于1971年制定了《國立公立義務教育各學校教師工資特別措施法》（簡稱“給特法”），對于教師的超負荷工作，政府不支付加班補貼，而是通過支付教師調(diào)整額（相當于基本工資的4%）來進行補貼。本法是根據(jù)義務教育階段教師的職務及其工作性質(zhì)的特殊性，就其工資及其工作條件制定的特例法，于1972年1月開始實施?！敖o特法”的實施，引發(fā)了圍繞義務教育階段教師職務的性質(zhì)、教師崗位的專業(yè)性及重要性等問題的社會討論，并就如何確保義務教育階段教師崗位人才、徹底改善教師工資待遇等問題引起社會的廣泛關注。

在這一背景下，一方面為確保更多優(yōu)秀人才從事教師行業(yè)，另一方面為避免在崗教師辭職轉(zhuǎn)崗，日本政府于1974年頒布了《關于為提高義務教育水平確保義務教育各學校教職人員人才的特別措施法》（簡稱“人才確保法”）。依據(jù)《人才確保法》的宗旨，自1973年度開始，日本實施了三次教師工資改善方案。這三次改善方案[5]整理如表1所示。

通過上述三次工資調(diào)整改善，日本政府包括基本工資和義務教育教師特別補貼在內(nèi)共上調(diào)20%，大幅提高了日本義務教育階段教師的工資待遇，至此義務教育階段教師工資明顯優(yōu)于一般公務員工資水平。

戰(zhàn)后日本政府通過出臺一系列法律，保障和改善了義務教育階段教師的社會地位和工資待遇，以確保師資均衡，吸引優(yōu)秀人才，進而為實現(xiàn)教育民主、教育公平的理念發(fā)揮了巨大作用。義務教育階段教師在公務員制度中之所以擁有特殊的身份和優(yōu)待，是因為有《義務教育國庫負擔法》《教育公務員特例法》《國立公立義務教育各學校教師工資特別措施法》《人才確保法》等相應的法律作支撐保障。

三、21世紀以來：教師工資優(yōu)于公務員制度保持不變

進入21世紀以來，為更好地適應經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，并應對教育行政改革中地方政府分權意愿的加強，日本政府開始實施新一輪義務教育改革，相繼完善和修訂了相關法律內(nèi)容，最大限度保障新時期義務教育階段教師的社會地位及工資待遇。2004年，隨著國立學校法人化的實施，《教育公務員特例法》第25條第5項規(guī)定的“義務教育階段公立中小學教師工資水平依據(jù)國立學校教師工資水平制定”這一條款被刪除，各地方政府參照《地方公務員法》制定了義務教育階段教師工資標準，此標準同時還要適用《人才確保法》的規(guī)定。這就使得各地方義務教育階段教師的工資體系既有一定的自主性，又保證了義務教育階段教師工資整體優(yōu)于地方公務員水平。義務教育階段教師有著與一般公務員不同的工資體系，如表2所示。

教師工資中教師調(diào)整額及義務教育教師特別津貼分別通過“給特法”及《人才確保法》得到保障。21世紀初義務教育階段教師的月工資平均為41.045萬日元，比一般公務員的月平均工資39.9128萬日元高2.76%。[7]

《義務教育費國庫負擔法》長期以來被指效率不高，存在一定的浪費，抑制地方自主管理和調(diào)控的積極性等問題。該法雖然在集中調(diào)配教育資源和人力資源方面發(fā)揮了巨大作用，但隨著行政改革引發(fā)的地方政府分權愿望日益強烈，地方政府迫切希望廢除義務教育國庫負擔制度。日本文部省考慮到義務教育的重要性，以及擔心地區(qū)差異導致教師待遇不同步而影響義務教育質(zhì)量，堅持保留義務教育國庫負擔制度，但迫于各界壓力，作為折衷解決辦法，日本政府于2004年導入義務教育費國庫負擔的“總額裁量制”，在經(jīng)費使用上做出調(diào)整，即：此前，中央政府負擔金額中詳細規(guī)定了工資、補貼等各項費用的明細以及各款項的使用目的，不得相互挪用，且中央政府按各地教師的數(shù)量進行撥款，即“定員實額制”[8];此后，“總額裁量制”只規(guī)定國庫補助金的總額，具體細目各地方政府可自由支配，靈活使用，各都道府縣可根據(jù)其具體情況確定教師的配置及工資。之后，又于2006年對《義務教育費國庫負擔法》進行修訂，規(guī)定義務教育階段教師工資中，國家承擔的比例由二分之一下調(diào)到三分之一。通過上述富有彈性和靈活的措施，中央政府在一定程度上滿足了地方分權的要求，同時又維持教育均衡，保證教育質(zhì)量。

另一方面，因為經(jīng)濟不景氣和財政緊縮，日本政府不斷深化以撤并機構、裁員減負、壓縮開支、優(yōu)化職能、提高效率為主要內(nèi)容的行政改革[9]（1～8）。日本內(nèi)閣通過了《公務員制度改革大綱》（2001年12月），組織部發(fā)布了《關于工資結(jié)構的基本審視（措施案）》（2005年5月），提出包括將公務員工資下調(diào)5%等內(nèi)容的若干改革措施。在這樣的背景下，關于《人才確保法》的廢存及完善修訂“給特法”等問題引發(fā)了廣泛的關注和爭論。2005年12月，日本內(nèi)閣通過的《行政改革重要方針》明確提出要重新審視《人才確保法》。2006年6月通過的《行政改革推進法》第56條第3項，明確提出就《人才確保法》的廢除問題進行商討。2006年7月日本內(nèi)閣實施的《關于經(jīng)濟財政運營與結(jié)構改革的基本方針（2006）》，在降低教師工資高于一般公務員的比例，以消減《人才確保法》中關于義務教育階段教師優(yōu)厚待遇的同時，推進設立新的激勵機制，建立了富有彈性的教師工資體系。針對消減教師工資待遇的一系列措施，主張保留《人才確保法》的文部省與主張修改乃至廢除該法的總務省和財務省之間展開了針鋒相對的爭論。日本教師工資改革出現(xiàn)了兩難局面[9]（1～8）。經(jīng)濟不景氣等財政問題導致總務省、財務省要求縮減教師的優(yōu)厚待遇，乃至廢除《人才確保法》，而文部省主張要確保義務教育階段教師的優(yōu)厚待遇，擔心一旦廢除該法律，義務教育階段教師的工資將低于一般公務員水平，進而導致優(yōu)秀的人才離開教師崗位。最后，文部省與財務省、總務省就縮減教師工資達成一致，其內(nèi)容主要是消減教師高于一般公務員月平均工資2.76%這一比例。為此，文部科學省制定的具體實施計劃有[10]：①消減義務教育教師特別補貼;②停止按標準工資4%發(fā)放教師調(diào)整額;③從事殘障兒童教育相關調(diào)整額減半。一系列縮減教師工資措施的實施，使得義務教育階段教師的工資在一定程度上有所減少，但由于受到教師工會等團體組織的反對，2010年該縮減計劃被撤回，教師調(diào)整額維持原來發(fā)放規(guī)則，但義務教育教師特別津貼和殘障兒童教育相關調(diào)整額被縮減。該時期日本義務教育教師工資體系調(diào)整如圖1所示。

近幾年，雖然日本經(jīng)濟步履蹣跚[12]（88～90），但教師工資水平一直穩(wěn)定在較高水平，參考2018年日本地方公務員工資實際調(diào)查結(jié)果概要整理如表3所示，可以看出日本義務教育階段教師工資僅次于高校教職員工資，較大幅度高于一般公務員工資水平。

四、結(jié)論

戰(zhàn)前日本義務教育階段教師雖然有較高的社會地位，并被賦予神圣的使命，是受人尊敬的職業(yè)，但其待遇處于偏低水平。戰(zhàn)后日本制定法律，保障和改善教師的社會地位和工資待遇，吸引高質(zhì)量的人才從事教師職業(yè)，為實現(xiàn)教育民主、機會均等的教育理念，以及義務教育的普及做出了貢獻。進入21世紀以來，隨著教育行政改革引發(fā)地方分權意愿增強，占義務教育經(jīng)費主要支出的教師工資如何發(fā)放成為討論的焦點。教師的地位待遇決定師資隊伍的質(zhì)量和水平，進而影響義務教育的質(zhì)量和水平。因此，如何平衡地方分權，發(fā)揮地方政府主體性，最大限度地保障和改善義務教育階段教師的社會地位及待遇水平，進而提供均等的教育機會，保證教育質(zhì)量是日本政府今后將要面臨的課題。

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