新時(shí)代構(gòu)建食品安全監(jiān)管體系的必要性及策略探究

馮艷娟

鄭州商學(xué)院（鄭州 451200）

近年來(lái)，“毒牛奶”“毒膠囊”“瘦肉精”“地溝油”“塑化劑”等重大食品安全事件頻發(fā)，引起國(guó)內(nèi)外的廣泛關(guān)注，食品安全逐步由技術(shù)問(wèn)題演變成經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，甚至社會(huì)問(wèn)題[1]。2013年中央農(nóng)村工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記明確提出“用最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問(wèn)責(zé)，確保廣大人民群眾‘舌尖上的安全’”。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步把食品安全納入國(guó)家公共安全體系，明確提出要從新的高度完善統(tǒng)一權(quán)威的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，建立最嚴(yán)格、全過(guò)程覆蓋的監(jiān)管制度。2015年5月29日政治局集體學(xué)習(xí)時(shí)，習(xí)總書記再次重申“四個(gè)最嚴(yán)”要求。由此，從中央到地方以增強(qiáng)食品安全監(jiān)管統(tǒng)一性和專業(yè)性，加大全國(guó)范圍內(nèi)食品安全監(jiān)督管理工作，取得良好成效，中國(guó)食品安全事故發(fā)生概率有所下降。然而，中國(guó)食品安全監(jiān)管的長(zhǎng)效機(jī)制并未得到有效建立和有效發(fā)揮功能，食品安全事件爆發(fā)呈現(xiàn)出階段性特征，全國(guó)食品安全監(jiān)管仍面臨嚴(yán)峻形勢(shì)，嚴(yán)重影響社會(huì)大眾的身心健康和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展[2]。頻發(fā)的食品安全事件不斷拷問(wèn)著食品監(jiān)管的及時(shí)性和有效性，廣大群眾對(duì)我國(guó)食品安全問(wèn)題的關(guān)切度與日俱增。加強(qiáng)食品安全監(jiān)管既是維護(hù)居民日常消費(fèi)安全的現(xiàn)實(shí)需求，也是推動(dòng)食品工業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展的基本要求，更是實(shí)現(xiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。如何加強(qiáng)食品安全監(jiān)管、維護(hù)居民食品消費(fèi)健康與安全，成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。

1 中國(guó)食品安全問(wèn)題成因分析

1.1 契約不完全因素

不斷暴發(fā)的食品安全事件引起各界高度關(guān)注，從中央到地方建立起更為嚴(yán)格的監(jiān)管機(jī)制，制定了更為嚴(yán)厲的處罰措施，但始終未能有效遏制食品安全事件的發(fā)生。為此，眾多學(xué)者展開大量研究和討論，普遍認(rèn)為契約不完全性因素是食品安全問(wèn)題頻發(fā)的一個(gè)重要原因，也是基于企業(yè)視角下的根本性原因?，F(xiàn)有理論表明，食品安全問(wèn)題的根源在于企業(yè)中廣泛存在的契約不完全性因素[3-4]。契約不完全性：一是由于信息不完全，部分食品質(zhì)量信息存在不可預(yù)測(cè)性或不可描述性[5]；二是由于信息不對(duì)稱，部分食品質(zhì)量信息存在不可觀測(cè)性或不可鑒別性[6]。契約不完全性會(huì)誘發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇問(wèn)題的出現(xiàn)，道德風(fēng)險(xiǎn)即食品原料供應(yīng)商或制造商刻意降低質(zhì)量，甚至以次充好、制假販假。中國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)尚有不足，企業(yè)誠(chéng)信意識(shí)缺失是普遍現(xiàn)象，道德風(fēng)險(xiǎn)幾乎沒(méi)有更好的機(jī)制去扼制；逆向選擇即由于消費(fèi)者難以識(shí)別食品質(zhì)量，提供高質(zhì)量食品的企業(yè)被逐出市場(chǎng)，或被迫改為生產(chǎn)低質(zhì)量食品[7-8]。

1.2 食品產(chǎn)業(yè)鏈因素

隨著食品工業(yè)化的快速發(fā)展，食品產(chǎn)業(yè)鏈已經(jīng)從傳統(tǒng)的小型商貿(mào)流通鏈擴(kuò)展為“農(nóng)田/養(yǎng)殖-物流-分銷-終端消費(fèi)”的大型產(chǎn)業(yè)鏈，從單一的縱向食品產(chǎn)業(yè)鏈逐步擴(kuò)展至橫向環(huán)節(jié)，形成立體化的食品產(chǎn)業(yè)鏈生態(tài)。在此過(guò)程中，食品從初級(jí)加工到深加工，從原產(chǎn)地到餐桌，期間經(jīng)歷環(huán)節(jié)過(guò)多，包裝分揀、營(yíng)養(yǎng)保存、倉(cāng)儲(chǔ)物流等每個(gè)環(huán)節(jié)都有存在質(zhì)量、衛(wèi)生等不達(dá)標(biāo)的可能，食品安全保障難度系數(shù)增加（見表1）。有研究指出，食品“從農(nóng)田到餐桌”的食品產(chǎn)業(yè)鏈變長(zhǎng)，加大食品安全問(wèn)題發(fā)生的概率，并成為導(dǎo)致食品安全監(jiān)管失效的一個(gè)因素[2,9]。前端環(huán)節(jié)過(guò)多，無(wú)法保障食品安全，而進(jìn)入流通消費(fèi)環(huán)節(jié)，由于消費(fèi)者缺乏必要的知識(shí)和鑒別能力，以及相關(guān)商品信息不對(duì)稱，食品中與安全密切相關(guān)的信息很難被消費(fèi)者獲悉，而使得食品安全問(wèn)題風(fēng)險(xiǎn)重。

表1 食品安全問(wèn)題——按產(chǎn)品類型和在食品系統(tǒng)內(nèi)發(fā)生的點(diǎn)分類

1.3 城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡因素

世界范圍內(nèi)的城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，食品安全問(wèn)題與地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程密不可分，農(nóng)業(yè)人口數(shù)量下降到總?cè)丝?0%以下時(shí)會(huì)集中暴發(fā)食品安全問(wèn)題。中國(guó)正處于高速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，2018年常住人口城鎮(zhèn)化率59.58%，集中暴發(fā)食品安全事件的概率處于較高水平。黨的十八大以來(lái)，中國(guó)食品安全總體形勢(shì)穩(wěn)定向好，同時(shí)也存在消費(fèi)需求日益增長(zhǎng)與供給質(zhì)量不高、大產(chǎn)業(yè)與弱監(jiān)管、城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡的深層次矛盾[10-11]。中國(guó)城鎮(zhèn)化加速發(fā)展，在追求經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的過(guò)程中忽略食品安全監(jiān)管等一系列看似淺層次的矛盾問(wèn)題，但在隨后的社會(huì)治理過(guò)程中發(fā)現(xiàn)這類問(wèn)題已經(jīng)開始制約經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，成為建設(shè)城鄉(xiāng)一體化協(xié)同發(fā)展機(jī)制的障礙。城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展導(dǎo)致原有的城鄉(xiāng)產(chǎn)品雙向流通機(jī)制被打破，新的流通機(jī)制尚未建立，大量的城市消費(fèi)需求引發(fā)供應(yīng)不足，不法行為容易滋生。如紐約1858年暴發(fā)的造成近8 000名兒童死亡的“泔水奶”事件，便是因?yàn)槌鞘谢焖侔l(fā)展，城市人口對(duì)鮮奶需求大量提升，而農(nóng)村供應(yīng)不足，一些不法商人開始通過(guò)催乳、摻假手段生產(chǎn)“兒童衛(wèi)生奶”。

此外，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展引導(dǎo)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式轉(zhuǎn)向現(xiàn)代化的機(jī)械化生產(chǎn)方式，以往依靠大量農(nóng)村勞動(dòng)力投入的產(chǎn)出方式被依靠農(nóng)藥、化肥、營(yíng)養(yǎng)素等大量使用以獲得高產(chǎn)的方式而取代（見圖1）。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，企業(yè)違規(guī)排放“三廢”，并大量使用農(nóng)業(yè)投入品（見表2和表3），造成食品內(nèi)源性污染。數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，2014年全國(guó)土壤污染點(diǎn)位超標(biāo)率達(dá)16.1%，全國(guó)每年消費(fèi)農(nóng)藥超過(guò)30萬(wàn) t，占全球不足10%的耕地要消耗掉世界1/3的化肥[13]。雖然，中國(guó)加大環(huán)境保護(hù)力度和環(huán)境違法處罰力度，但依然造成的環(huán)境污染和資源浪費(fèi)短時(shí)期內(nèi)并不能得以根除，后續(xù)還需支付大量修復(fù)和保養(yǎng)成本，在未能遏制住新的污染情況下，食品安全問(wèn)題依然堪憂。

圖1 全國(guó)農(nóng)藥施用強(qiáng)度指數(shù)等級(jí)

表2 2008年與2016年中國(guó)登記農(nóng)藥制劑產(chǎn)品主要?jiǎng)┬头植迹ò吹怯洰a(chǎn)品統(tǒng)計(jì)）

表3 2017年全國(guó)土壤無(wú)機(jī)污染物超標(biāo)情況統(tǒng)計(jì)

2 新時(shí)代構(gòu)建食品安全監(jiān)管體系的必要性剖析

2.1 加強(qiáng)食品安全監(jiān)管有利于打破食品安全問(wèn)題惡性循環(huán)怪圈

食品安全狀況下降會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展、影響社會(huì)平衡[16]。中國(guó)食品安全問(wèn)題久攻不破，食品安全監(jiān)管呈現(xiàn)出越管問(wèn)題越多的現(xiàn)象，問(wèn)題就在于我國(guó)食品安全問(wèn)題已經(jīng)形成一種惡性循環(huán)（見圖2），單純從某一環(huán)節(jié)入手無(wú)法有效攻克難題。食品安全的源頭在于市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者的良性自覺(jué)，拉動(dòng)力在于消費(fèi)者的安全意識(shí)，約束力在于國(guó)家法律法規(guī)及其執(zhí)行者[17]。為此，加強(qiáng)食品安全監(jiān)管，以更加完善的監(jiān)管體系介入，通過(guò)有效制度設(shè)計(jì)加強(qiáng)約束，對(duì)有序打破食品安全問(wèn)題惡性循環(huán)具有重要作用。

2.2 加強(qiáng)食品安全監(jiān)管是新時(shí)代健康中國(guó)的重要內(nèi)容

食品安全是民生之本、社會(huì)穩(wěn)定的根基，也是社會(huì)和諧、善治的重要標(biāo)志，讓人民吃得放心是新時(shí)代中國(guó)食品安全監(jiān)管的基本出發(fā)點(diǎn)，也是最終目標(biāo)[17]。2017年，習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中提出“要把人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位”，健康中國(guó)戰(zhàn)略由此形成。作為健康中國(guó)的重要組成部分，食品安全的重要性不言而喻。隨著越來(lái)越多的食品安全事件發(fā)生，加強(qiáng)食品安全監(jiān)管刻不容緩，切實(shí)推行健康中國(guó)戰(zhàn)略實(shí)施，監(jiān)管必須先行。中國(guó)食品安全監(jiān)管存在諸多不足，監(jiān)管執(zhí)行不力、協(xié)同程度不高、過(guò)程監(jiān)管缺失等問(wèn)題突出，地方監(jiān)管流于形式、監(jiān)管環(huán)境不佳等難題十分明顯，嚴(yán)重阻礙中國(guó)食品安全生產(chǎn)消費(fèi)環(huán)境的構(gòu)建。因此，需著力加強(qiáng)食品安全監(jiān)管，切實(shí)推動(dòng)健康中國(guó)戰(zhàn)略實(shí)施，保障國(guó)民健康。

2.3 加強(qiáng)食品安全監(jiān)管是新時(shí)代經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)涵

中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展從高速規(guī)模增長(zhǎng)向有內(nèi)涵轉(zhuǎn)型，既要規(guī)模的增長(zhǎng)，更要環(huán)境友好、資源節(jié)約，同時(shí)居民的生活質(zhì)量應(yīng)當(dāng)?shù)玫綐O大提升。居民食品消費(fèi)的健康與安全成為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要體現(xiàn)，加強(qiáng)食品安全監(jiān)管進(jìn)入新的階段。加強(qiáng)食品安全監(jiān)管、維護(hù)健康市場(chǎng)秩序、營(yíng)造良好食品生產(chǎn)和消費(fèi)環(huán)境、體現(xiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的基本內(nèi)涵，對(duì)促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展意義非凡。

3 現(xiàn)階段食品安全監(jiān)管體系的構(gòu)建及存在的不足

3.1 監(jiān)管體系構(gòu)建完備但監(jiān)管功能發(fā)揮失效

中國(guó)已建立起包括食品安全市場(chǎng)準(zhǔn)入制度、食品安全認(rèn)證認(rèn)可制度、食品安全召回制度及食品安全行政問(wèn)責(zé)制度等在內(nèi)的食品監(jiān)管制度體系。但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，存在監(jiān)管執(zhí)行力差、協(xié)同監(jiān)管程度不高、過(guò)程監(jiān)管欠缺、信息共享與披露機(jī)制不健全等問(wèn)題，其原因體現(xiàn)在監(jiān)管環(huán)境、監(jiān)管主體的認(rèn)知和行為、制度等諸多方面[12]。與此同時(shí)，中國(guó)制定包括《食品安全法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》《食品添加劑生產(chǎn)監(jiān)督管理規(guī)定》等相關(guān)法規(guī)，對(duì)加強(qiáng)食品安全監(jiān)管起到重要作用。研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的法規(guī)在食品監(jiān)管中呈現(xiàn)出短期有效、長(zhǎng)期無(wú)效的尷尬局面，意味著法律制定和法律執(zhí)行之間存在“兩張皮”的情況，而且不具有長(zhǎng)期威懾力[18]。

3.2 食品業(yè)大產(chǎn)業(yè)與弱監(jiān)管之間矛盾凸顯

食品產(chǎn)業(yè)是中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)，對(duì)促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)巨大。2018年，全國(guó)規(guī)模以上食品工業(yè)企業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入8.1萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)5.3%，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)總額5 770.9億元，同比增長(zhǎng)10.8%[19]。同時(shí)，食品產(chǎn)業(yè)中有從業(yè)者6 000余萬(wàn)人和農(nóng)民2.3余億人，食品產(chǎn)業(yè)逐漸發(fā)展成為集農(nóng)業(yè)、加工制造業(yè)、現(xiàn)代物流業(yè)于一體的、增長(zhǎng)最快、最具活力的國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)之一[20]。但與之矛盾的地方在于，中國(guó)食品企業(yè)數(shù)量大規(guī)模小、從業(yè)者素質(zhì)低且誠(chéng)信守法意識(shí)不足，加之企業(yè)區(qū)域分散不規(guī)律，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)素質(zhì)系統(tǒng)性薄弱。與此同時(shí)，這種大產(chǎn)業(yè)與中國(guó)廣闊的區(qū)域形成鮮明對(duì)比，監(jiān)管范圍廣，監(jiān)管成本高，且市場(chǎng)情況復(fù)雜，導(dǎo)致監(jiān)管難度不斷增加。

4 加強(qiáng)食品安全監(jiān)管的策略建議

4.1 強(qiáng)化地方監(jiān)管主體功能發(fā)揮

中國(guó)食品業(yè)發(fā)展存在著大產(chǎn)業(yè)和弱監(jiān)管之間的矛盾，地方食品安全監(jiān)管功能缺失，導(dǎo)致食品安全事件頻發(fā)。加強(qiáng)食品安全監(jiān)管重點(diǎn)在地方監(jiān)管的加強(qiáng)，過(guò)去的政績(jī)考核體制過(guò)于關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和規(guī)模，對(duì)發(fā)展質(zhì)量和可持續(xù)性發(fā)展考核不足。為此，逐步轉(zhuǎn)變地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，將食品安全生產(chǎn)消費(fèi)納入發(fā)展體系當(dāng)中，樹立科學(xué)發(fā)展理念。同時(shí)，強(qiáng)化食品安全行政問(wèn)責(zé)制度執(zhí)行成果，建立終身問(wèn)責(zé)制，避免“舊賬”遺留而無(wú)法解決?？傮w上，形成中央和地方混合治理，以中央為統(tǒng)籌監(jiān)督，以地方為監(jiān)管主體的協(xié)同監(jiān)管機(jī)制。

4.2 構(gòu)建食品企業(yè)社會(huì)信用評(píng)價(jià)體系

社會(huì)信用評(píng)價(jià)體系缺失使得食品企業(yè)不受監(jiān)督或接受較少監(jiān)督，企業(yè)所需支付的違法違規(guī)成本過(guò)低，對(duì)社會(huì)造成的負(fù)面影響所受處罰較輕，導(dǎo)致整體監(jiān)管效果不佳。為此，著力構(gòu)建食品行業(yè)社會(huì)信用評(píng)價(jià)體系，建立食品行業(yè)征信數(shù)據(jù)庫(kù)，將食品企業(yè)納入評(píng)級(jí)體系接受公眾監(jiān)督，對(duì)其違法違規(guī)行為、不合格產(chǎn)品等信息進(jìn)行記錄，并據(jù)此對(duì)其進(jìn)行信用評(píng)級(jí)。同時(shí)，將食品企業(yè)信用評(píng)級(jí)結(jié)果與銀行融資、發(fā)債上市、貿(mào)易合作等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、籌資活動(dòng)、投資活動(dòng)相關(guān)聯(lián)，實(shí)現(xiàn)信用定價(jià)，培養(yǎng)企業(yè)誠(chéng)信意識(shí)。

4.3 構(gòu)建食品全供應(yīng)鏈信息披露機(jī)制

契約不完全性誘發(fā)逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，消費(fèi)者無(wú)法突破信息不對(duì)稱機(jī)制的負(fù)面效應(yīng)，加強(qiáng)食品安全監(jiān)管其中很重要的一個(gè)環(huán)節(jié)就是強(qiáng)化食品信息的獲取。為此，搭建食品全供應(yīng)鏈信息披露機(jī)制就顯得十分必要。食品全供應(yīng)鏈信息披露制度是一個(gè)可以促成食品市場(chǎng)從混同均衡變成分離均衡的抵消性機(jī)制，是提高市場(chǎng)效率且增進(jìn)社會(huì)福利的可行技術(shù)手段和制度安排。借鑒藥品監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，食品監(jiān)管實(shí)現(xiàn)全鏈可追溯，建立每個(gè)環(huán)節(jié)的信息披露機(jī)制，包括產(chǎn)地、生產(chǎn)者、倉(cāng)儲(chǔ)、物流、品質(zhì)等信息，消費(fèi)者依據(jù)披露機(jī)制可及時(shí)獲取食品渠道及安全性結(jié)果。同時(shí)，對(duì)食品安全事件進(jìn)行有效問(wèn)責(zé)，建立更加明確的問(wèn)責(zé)制度，理清責(zé)任邊界，強(qiáng)化食品安全監(jiān)管。

5 結(jié)語(yǔ)

各類食品安全事件頻發(fā)使得廣大居民對(duì)中國(guó)食品安全監(jiān)管效果產(chǎn)生嚴(yán)重質(zhì)疑，造成較為嚴(yán)重的負(fù)面影響，加強(qiáng)食品安全監(jiān)管刻不容緩。食品安全問(wèn)題根源于契約的不完全性，受食品產(chǎn)業(yè)鏈的影響，并在中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡的背景下被擴(kuò)大化，使得食品安全問(wèn)題更加復(fù)雜，監(jiān)管難度增加。加強(qiáng)食品安全監(jiān)管有利于打破食品安全問(wèn)題惡性循環(huán)怪圈，是新時(shí)代健康中國(guó)的重要內(nèi)容，更是新時(shí)代經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)涵。然而，中國(guó)食品安全監(jiān)管體系構(gòu)建完備但監(jiān)管功能發(fā)揮失效，食品行業(yè)大產(chǎn)業(yè)與弱監(jiān)管之間的矛盾使得監(jiān)管效果不佳?；诖耍瑧?yīng)從加強(qiáng)地方監(jiān)管主體功能發(fā)揮、食品企業(yè)社會(huì)信用評(píng)價(jià)體系構(gòu)建及食品全供應(yīng)鏈信息披露機(jī)制建設(shè)等方面著手，提高食品安全監(jiān)管效率。