流域突發(fā)水污染事件應(yīng)急響應(yīng)內(nèi)生困境及對策

□文/辛璐璐 宋子燕

（1.山東科技大學(xué)文法學(xué)院 山東·青島；2.河海大學(xué)公共管理學(xué)院 江蘇·南京）

［提要］流域突發(fā)水污染事件應(yīng)急響應(yīng)這類事件因所具有的流域與突發(fā)事件雙重特征而面臨“內(nèi)生困境”。主要表現(xiàn)在應(yīng)急響應(yīng)碎片化、響應(yīng)速度及程度難以把控、應(yīng)急響應(yīng)缺乏制度化規(guī)定等方面?？赏ㄟ^建立完善應(yīng)急響應(yīng)組織體系、應(yīng)急響應(yīng)策略體系、應(yīng)急運行程序體系、應(yīng)急響應(yīng)保障體系來克服這些困境。

近年來，我國流域突發(fā)水污染事件呈現(xiàn)出頻發(fā)態(tài)勢并造成較為嚴重的后果。當(dāng)流域突發(fā)水污染事件發(fā)生時，迅速進行應(yīng)急響應(yīng)是極為必要的，但流域的跨行政區(qū)域特征和突發(fā)事件的突發(fā)性、不確定性、緊迫性、聯(lián)動性等特征決定其應(yīng)急響應(yīng)會遇到各種各樣的困難，這體現(xiàn)為流域突發(fā)水污染事件應(yīng)急響應(yīng)存在內(nèi)生困境。如何克服其內(nèi)生困境就成為提高流域突發(fā)水污染事件應(yīng)對效能、減緩其后果的關(guān)鍵所在?；诖?，本研究結(jié)合流域和突發(fā)事件特征從整體上探討流域突發(fā)水污染事件應(yīng)急響應(yīng)的內(nèi)生困境，在此基礎(chǔ)上提出克服其內(nèi)生困境的應(yīng)對策略。

一、流域突發(fā)水污染事件應(yīng)急響應(yīng)內(nèi)生困境

與關(guān)注于外界因素對應(yīng)急響應(yīng)的影響不同，內(nèi)生困境關(guān)注于流域突發(fā)水污染事件自身特征對應(yīng)急響應(yīng)的影響。這種影響構(gòu)成了流域突發(fā)水污染事件應(yīng)急響應(yīng)的內(nèi)生困境，具體表現(xiàn)在如下四個方面：

（一）治理碎片化現(xiàn)實與整體性治理期待不相符合。流域是一個系統(tǒng)，上下游、左右岸都是整個流域系統(tǒng)的有機構(gòu)成要素，其基本特征是整體性、有序性和內(nèi)部結(jié)構(gòu)的優(yōu)化趨向。只有著眼于流域的整體，統(tǒng)籌考慮要素之間的相互協(xié)同關(guān)系才能實現(xiàn)整個流域系統(tǒng)的有效運行。我國實行流域與區(qū)域相結(jié)合的水資源管理體制，在七大主要流域設(shè)置了流域管理機構(gòu)，但流域管理機構(gòu)的事業(yè)單位屬性決定了其不能實現(xiàn)對流域內(nèi)各地方行政管理部門的有效整合，在其他流域則不存在對流域進行統(tǒng)一管理的組織部門。其結(jié)果是橫向治理碎片化，流域內(nèi)地方政府各自為政，這體現(xiàn)在兩個方面：一是流域內(nèi)上下游、左右岸各地方為追尋自身利益最大化，過度開發(fā)所轄流域內(nèi)各種生物、礦產(chǎn)等資源，忽視本區(qū)域環(huán)境風(fēng)險聯(lián)動性引發(fā)的流域環(huán)境風(fēng)險整體化，造成“公地悲劇”；二是流域水污染治理的正外部性導(dǎo)致作為“理性經(jīng)濟人”的流域內(nèi)各地方政府參與水污染治理的自我激勵不足。流域整體性與跨行政區(qū)域特征這兩大特征決定了流域突發(fā)水污染事件具有治理碎片化現(xiàn)實與整體性治理期待不相符合的內(nèi)生困境，在突發(fā)水污染事件發(fā)生時難以形成應(yīng)急響應(yīng)的有效合力，其結(jié)果必定是應(yīng)急響應(yīng)的職能缺位和應(yīng)急資源的無效浪費。如，2013年3月上海黃浦江及上流水域上萬頭死豬漂浮事件就是由于浙江嘉興對生豬病死及扔棄河道這一常見現(xiàn)象的忽視與治理的缺位，這一突發(fā)水污染事件發(fā)生后，上海與浙江嘉興兩地分別排查、打撈、處理本區(qū)域死豬，呈現(xiàn)出流域突發(fā)水污染事件應(yīng)急響應(yīng)碎片化的現(xiàn)實特征。

（二）實際響應(yīng)速度及程度與突發(fā)水污染事件應(yīng)然需要難以匹配。突發(fā)水污染事件的緊迫性原則性要求迅速且適度的應(yīng)急響應(yīng)，但突發(fā)水污染事件的不確定性卻往往使得實際應(yīng)急響應(yīng)的啟動時間與程度難以把握。在響應(yīng)速度方面，實際的應(yīng)急管理往往無法在事件發(fā)生之前全面捕捉到有效的事件信息從而迅速進行精準(zhǔn)預(yù)警及響應(yīng)。在響應(yīng)程度方面，我國地方政府對突發(fā)事件的應(yīng)急響應(yīng)通常會呈現(xiàn)出兩個極端，即“響應(yīng)不足”與“過度響應(yīng)”。響應(yīng)不足是由于對事件造成的嚴重性后果認識不足，這通常出現(xiàn)在某一新型突發(fā)水污染事件發(fā)生之初；過度響應(yīng)則是由于“壓力型垂直控制體制下的干部考核制度”使得對上級的政治回應(yīng)高于對適度響應(yīng)的現(xiàn)實理性考量，這通常出現(xiàn)在某一突發(fā)水污染事件極速蔓延并引發(fā)上級與社會廣泛關(guān)注之后。流域突發(fā)水污染事件產(chǎn)生之初的遲緩響應(yīng)與響應(yīng)不足及事件發(fā)生一段時間后的過度響應(yīng)意味著應(yīng)急響應(yīng)整體的低效，與突發(fā)水污染事件應(yīng)急處理的理性原則要求不相容合。

（三）流域突發(fā)水污染事件緣由廣泛難以把握其連鎖反應(yīng)。突發(fā)性事件往往在性質(zhì)和類型上彼此關(guān)聯(lián)，在地理空間上又緊密相連，加之“山水林田湖是一個生命共同體”，各類突發(fā)事件都極易轉(zhuǎn)化成流域突發(fā)水污染事件。2011年，日本東北地區(qū)發(fā)生大地震，并先后引發(fā)海嘯、福島核事故造成大量放射性物質(zhì)釋入大海，這一突發(fā)水污染事件，就是其他突發(fā)事件引發(fā)流域突發(fā)水污染事件的真實案例。當(dāng)其他突發(fā)事件發(fā)生時，相關(guān)部門很難準(zhǔn)確把握其連鎖反應(yīng)，只有當(dāng)流域突發(fā)水污染事件作為關(guān)聯(lián)事件出現(xiàn)時，突發(fā)水污染事件應(yīng)急響應(yīng)才會被提上日程。在其他突發(fā)事件發(fā)生之初，原因不明、事態(tài)不清而又急需得到控制的情況下，采取的緊急危機處理措施與突發(fā)事件原有的聯(lián)動性相結(jié)合，也極易誘發(fā)流域突發(fā)水污染事件這一潛在次生衍生災(zāi)害。換言之，由于決策不及時造成的損失比決策失誤的后果更為嚴重，不同于傳統(tǒng)決策方式的即興決策成為面對突發(fā)事件時的重要決策方式。但這種在緊急情況下作出的決策和采取的措施并不能完全考慮到自身后果，可能導(dǎo)致該突發(fā)事件的應(yīng)急處置措施變成流域突發(fā)水污染事件的源頭。例如，2005年松花江流域突發(fā)水污染事件就是由在吉化雙苯廠爆炸事故滅火過程中大量未充分燃燒的苯類物質(zhì)溶解于消防用水形成有毒污水，有毒污水未經(jīng)處理直接排入松花江造成的。

（四）應(yīng)急響應(yīng)高度依賴黨政權(quán)威和領(lǐng)導(dǎo)者個人導(dǎo)致不確定性。流域治理的碎片化與突發(fā)事件的緊迫性催生了集權(quán)式的國家應(yīng)急響應(yīng)機制，其后果是高度依賴黨政權(quán)威和領(lǐng)導(dǎo)者個人，具有不確定性?，F(xiàn)階段的河長制與湖長制“通過流域分級分段、地方領(lǐng)導(dǎo)包干以及上級考核問責(zé)”實現(xiàn)了流域地方政府間的橫向整合與縱向集中，可以說是對流域管理機構(gòu)的有力補充。各級河長與地方黨政主要負責(zé)人合二為一的管理體制與流域突發(fā)水污染事件發(fā)生時地方黨政主要負責(zé)人親赴現(xiàn)場指揮的應(yīng)急響應(yīng)實踐意味著，流域內(nèi)最高層級的黨政主要負責(zé)人是流域突發(fā)水污染事件應(yīng)急響應(yīng)的權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)者。這種高度依賴黨政權(quán)威和領(lǐng)導(dǎo)者個人的應(yīng)急響應(yīng)機制在很大程度上依賴于領(lǐng)導(dǎo)者個人的能力，存在內(nèi)生缺陷，具有不確定性。一方面是缺乏結(jié)果的確定性。首先，人是感情動物，無法做到完全理性，導(dǎo)致決策的作出帶有個人價值判斷，與客觀現(xiàn)實脫節(jié)；其次，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威個人受制于專業(yè)素質(zhì)水平，對于突發(fā)水污染事件信息接收能力有限導(dǎo)致應(yīng)急決策缺乏專業(yè)性，手段與作用客體之間針對性不到位易偏離原有目標(biāo)從而加重流域突發(fā)水污染危害程度。另一方面是缺乏制度化的確定性，也會在某種程度消解SARS后中國在突發(fā)事件應(yīng)急管理方面所進行的制度化和法制化努力，減緩我國新時期國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的進程。

二、流域突發(fā)水污染事件應(yīng)急響應(yīng)內(nèi)生困境應(yīng)對策略

流域突發(fā)水污染事件應(yīng)急響應(yīng)的內(nèi)生困境是由于應(yīng)急響應(yīng)實踐與流域突發(fā)水污染事件特征和要求產(chǎn)生了錯位。在流域突發(fā)水污染事件自身特征不可改變的情況下，可通過改變應(yīng)急響應(yīng)實踐形式、構(gòu)建完善的應(yīng)急響應(yīng)機制來克服其內(nèi)生困境。

（一）建立橫向整合與縱向協(xié)調(diào)的應(yīng)急響應(yīng)組織體系。為克服應(yīng)急響應(yīng)力量分散，難以形成合力的問題，應(yīng)建立流域與區(qū)域相結(jié)合、以流域為主的應(yīng)急響應(yīng)組織體系。在流域方面設(shè)置專業(yè)的應(yīng)急響應(yīng)部門，下設(shè)應(yīng)急決策機構(gòu)、應(yīng)急指揮中心、事故處置機構(gòu)、應(yīng)急咨詢機構(gòu)等核心應(yīng)急機構(gòu)。流域應(yīng)急響應(yīng)部門工作人員可由各區(qū)域應(yīng)急管理機構(gòu)分別舉薦人員組成，以保證區(qū)域間碎片化水污染信息的有效交流溝通。此外，現(xiàn)有研究表明流域地方政府橫向合作關(guān)系的有效運行需借助縱向政府間的命令與控制，即自上而下的強有力約束機制可有效降低環(huán)境風(fēng)險。因此，應(yīng)賦予流域應(yīng)急響應(yīng)部門對各區(qū)域應(yīng)急響應(yīng)部門的“戰(zhàn)時指揮權(quán)”，保證充分調(diào)動各行政區(qū)域內(nèi)一切積極因素以應(yīng)對流域應(yīng)急水污染綜合治理。

在設(shè)置七大流域管理機構(gòu)外，利用現(xiàn)有河湖長制實現(xiàn)流域內(nèi)橫向和縱向政府部門間的有效整合。由流域內(nèi)總河長（共同）擔(dān)任流域突發(fā)水污染事件應(yīng)急響應(yīng)負責(zé)人，并以法律形式規(guī)范其職權(quán)以及應(yīng)急處置技術(shù)、應(yīng)急響應(yīng)運行程序等內(nèi)容。此舉不僅有助于通過黨政部門的縱向協(xié)調(diào)破解“條塊分割”“塊大于條”的現(xiàn)實困境致使部門職能讓位于地方經(jīng)濟發(fā)展利益的治理難題，也有助于為流域突發(fā)水污染事件應(yīng)急響應(yīng)實踐提供制度化的確定性。

（二）建立應(yīng)急處置技術(shù)庫，完善應(yīng)急響應(yīng)策略體系。考慮到部分流域突發(fā)水污染事件是其他突發(fā)事件的衍生關(guān)聯(lián)事件，相關(guān)部門應(yīng)在已有經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上為潛在衍生流域突發(fā)水污染事件做足準(zhǔn)備，并注重提高流域突發(fā)水污染事件應(yīng)急處置技術(shù)水平和應(yīng)急響應(yīng)反饋能力。第一，應(yīng)避免其他事件引發(fā)流域突發(fā)水污染事件。世界是一個普遍聯(lián)系的有機整體，事物之間以及事物內(nèi)部諸要素之間相互依賴、相互影響、相互制約、相互作用。應(yīng)善于分析和把握事物存在和發(fā)展的各種條件，在已有經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上將各類突發(fā)事件與可能導(dǎo)致的流域突發(fā)水污染事件建立某種具體聯(lián)系，編制流域突發(fā)水污染事件誘因數(shù)據(jù)庫。當(dāng)其他事件發(fā)生時立即進行比對，快速理清引致流域突發(fā)水污染事件的可能性和種類，在協(xié)助該事件應(yīng)急響應(yīng)部門進行應(yīng)急處置的同時做好流域突發(fā)水污染事件的應(yīng)急響應(yīng)準(zhǔn)備工作。第二，應(yīng)注重提高流域突發(fā)水污染事件應(yīng)急處置技術(shù)水平和應(yīng)急響應(yīng)能力。一方面應(yīng)統(tǒng)籌全面布局與重點突破，堅持兩點論與重點論相統(tǒng)一，針對重點污染物、環(huán)節(jié)及區(qū)域研發(fā)各類典型污染物的攔截、阻斷、移除等應(yīng)急處置技術(shù)，構(gòu)建健全高效的突發(fā)水污染事件應(yīng)急處置技術(shù)體系；另一方面應(yīng)通過應(yīng)急模擬對各類應(yīng)急處置技術(shù)進行反復(fù)實踐檢驗，在不斷改進應(yīng)急處置技術(shù)的同時提升應(yīng)急處置人員的技術(shù)掌握和臨場應(yīng)變能力，對可能發(fā)生的各種風(fēng)險挑戰(zhàn)做到心中有數(shù)，有效掌控局勢，化解潛在或正在進行中的危機。

（三）完善平戰(zhàn)結(jié)合、分級響應(yīng)的應(yīng)急運行程序體系。為增強快速與適度響應(yīng)能力，提高應(yīng)急響應(yīng)效率，應(yīng)完善平戰(zhàn)結(jié)合、分級響應(yīng)的應(yīng)急運行程序體系?！捌綉?zhàn)結(jié)合”意味著突發(fā)水污染事件監(jiān)測預(yù)警與應(yīng)急演練常態(tài)化及應(yīng)急響應(yīng)迅速化。換言之，“堅持常態(tài)減災(zāi)和非常態(tài)救災(zāi)相統(tǒng)一”：常態(tài)化時期，做好監(jiān)測預(yù)警與應(yīng)急演練工作，對突發(fā)水污染事件應(yīng)對的最佳技術(shù)、程序以標(biāo)準(zhǔn)化、制度化形式予以明確規(guī)定；非常態(tài)化時期，根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)和程序緊急采取戰(zhàn)時行動，同時隨突發(fā)水污染事件的不斷發(fā)展及掌握信息的逐漸增多不斷調(diào)整應(yīng)急響應(yīng)行動，以提高流域突發(fā)水污染事件應(yīng)急響應(yīng)的柔性與韌性。通過將在多個應(yīng)急響應(yīng)程序中經(jīng)常按固定次序、規(guī)律重復(fù)出現(xiàn)的行動措施之組合關(guān)系規(guī)范化，并固定成為模塊，可為應(yīng)急預(yù)案的快速調(diào)整及應(yīng)急培訓(xùn)提供參考方案，也有助于協(xié)調(diào)好程序的規(guī)范價值與效率價值。分級響應(yīng)是適度響應(yīng)的前提與基礎(chǔ)，能確保應(yīng)急響應(yīng)高效率地投入應(yīng)急資源。目前，我國一般是根據(jù)流域突發(fā)水污染事件后果的嚴重程度將應(yīng)急響應(yīng)由高到低分為一級、二級、三級、四級。但這種做法混淆了流域突發(fā)水污染事件分級及應(yīng)急響應(yīng)分級之間的關(guān)系，因而在對應(yīng)急響應(yīng)進行分級時忽視了對應(yīng)急處置難度的考慮。未來應(yīng)考慮綜合突發(fā)事件后果、應(yīng)急處置難度、應(yīng)急準(zhǔn)備水平及擬采取應(yīng)急處置技術(shù)后續(xù)影響等因素劃分流域突發(fā)水污染事件應(yīng)急響應(yīng)等級，具體分級響應(yīng)劃分情況可由各流域主體堅持具體問題具體分析的方法論，視自身具體情況而定，并不一定要拘泥于原有的四等級劃分。

（四）完善人才、物資、經(jīng)費、溝通、輿情五位一體的應(yīng)急響應(yīng)保障體系。流域突發(fā)水污染事件應(yīng)急響應(yīng)機制的建立離不開在人才、物資、經(jīng)費、溝通、輿情管理五個方面的保障。第一，根據(jù)人才是第一資源戰(zhàn)略指導(dǎo)，應(yīng)重點培養(yǎng)或引進突發(fā)事件預(yù)警、應(yīng)急處置技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用、即時決策、應(yīng)急指揮、應(yīng)急咨詢、應(yīng)急響應(yīng)研究等方面的應(yīng)急管理人才。第二，在常態(tài)化時期通過分析潛在流域突發(fā)水污染事件的發(fā)生風(fēng)險可能性，有計劃性地備足應(yīng)急響應(yīng)所需的設(shè)備、藥品等應(yīng)急儲備物資，并存儲在距離近或方便運輸?shù)牡胤?。第三，流域和區(qū)域、自然和行政兩個層面都要合理劃撥經(jīng)費，本著“重預(yù)防、輕治療”的原則對應(yīng)急預(yù)警予以更多關(guān)注，同時不能忽視應(yīng)急響應(yīng)對于減緩?fù)话l(fā)水污染事件危害嚴重性的重要意義，保證應(yīng)急響應(yīng)的經(jīng)費需要。第四，注意溝通的重要性，流域內(nèi)多個地方政府及其職能部門、社會組織、普通公眾等不同主體都有權(quán)責(zé)參與流域突發(fā)水污染事件應(yīng)急響應(yīng)，但我國現(xiàn)實決定了擁有強大資源調(diào)配能力和應(yīng)急處置能力的政府部門應(yīng)在此過程中起主要作用，扮演“掌舵者”的重要角色。此情景下，流域內(nèi)地方政府之間、同一地方政府不同職能部門之間、政府與社會組織、政府與公眾之間的溝通交流就成了應(yīng)急響應(yīng)的重要內(nèi)容。順暢無阻的信息以及情緒溝通是保證流域突發(fā)水污染事件應(yīng)急響應(yīng)有條不紊、應(yīng)急響應(yīng)力量和資源各得其所的重要前提。第五，輿情管理，官方及時公開透明的信息發(fā)布可以有效引導(dǎo)輿情發(fā)展，降低流域突發(fā)水污染事件引起社會恐慌的風(fēng)險。

三、小結(jié)

應(yīng)急響應(yīng)是指為減緩?fù)话l(fā)事件后果而采取措施對其進行處置、應(yīng)對的過程，此過程通常還伴隨著對受影響人群的救助。可以說，應(yīng)急響應(yīng)對突發(fā)事件的處置有著極其重要的作用，但流域突發(fā)水污染事件應(yīng)急響應(yīng)因這類事件具有流域與突發(fā)事件的諸多特征而面臨許多困境。由于這些困境與流域突發(fā)水污染事件本身的特征相聯(lián)系，因而可被視為內(nèi)生于流域突發(fā)水污染事件應(yīng)急響應(yīng)的“內(nèi)生困境”。本文對這些內(nèi)生困境進行了分析，并提出了克服這些內(nèi)生困境的應(yīng)對策略，以期為提高流域突發(fā)水污染事件應(yīng)急響應(yīng)效能提供一些想法。關(guān)于內(nèi)生困境與外在困境的相互作用，則有待進一步研究。