“政府信息不存在”訴訟之合理檢索義務標準探究

袁雨佳

(安徽大學 法學院，安徽 合肥 230601)

《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)于2008年5月1日開始施行，依申請公開信息成為申請人獲取政府信息的主要途徑，然而其實施效果并不理想。行政機關(guān)在信息公開工作中動輒以“信息不存在”為由答復申請人，導致司法實務中此類案件的數(shù)量不斷攀升。法院在審理此類案件的過程中認為，行政機關(guān)以“信息不存在”為由拒絕提供政府信息的，應當證明其已經(jīng)盡到了“合理檢索義務”。①然而對于“合理檢索義務”的審查，法院之間卻沒有一個統(tǒng)一的標準，學界對此問題亦缺乏專門研究。如果不能給“合理檢索義務”確定一個統(tǒng)一適用的標準，不僅不利于保護申請人對政府信息的知情權(quán)，充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)生活和經(jīng)濟社會活動的服務作用，也不利于提高政府工作的透明度，損害政府在人民群眾心中的形象和公信力。

一、“合理檢索義務”條文用語的演變

仔細研讀《條例》和相關(guān)司法解釋用語的變化就可發(fā)現(xiàn)，對行政機關(guān)以“信息不存在”為由拒絕提供政府信息的，應當證明其已經(jīng)盡到了“合理檢索義務”的要求，并不是一開始就十分明朗的，這其間有一個變化的過程。

2008年《條例》第21條規(guī)定：“對申請公開的政府信息，行政機關(guān)根據(jù)下列情況分別作出答復：……(三)依法不屬于本行政機關(guān)公開或者該政府信息不存在的，應當告知申請人，對能夠確定該政府信息的公開機關(guān)的，應當告知申請人該行政機關(guān)的名稱、聯(lián)系方式；……”從該條中可以看出，立法者僅要求行政機關(guān)在答復時“告知”申請人政府信息不存在，對于告知的內(nèi)容以及證明政府信息不存在的根據(jù)并沒有規(guī)定。

2019年修改后的《條例》第36條規(guī)定：“對政府信息公開申請，行政機關(guān)根據(jù)下列情況分別作出答復：……(四)經(jīng)檢索沒有所申請公開信息的，告知申請人該政府信息不存在；……”從該條中可以清晰地看到“合理檢索義務”已經(jīng)被立法明文規(guī)定，從此行政機關(guān)以“信息不存在”為由答復申請人時要證明盡到了“合理檢索義務”有了明確的立法依據(jù)。但新《條例》仍然沒有規(guī)定“合理檢索義務”的判斷標準。筆者以為，也許是立法者認為這個標準不好把握，需要法院在具體的案例中具體斟酌。但不管怎么說，有了法律的明文規(guī)定，這就為今后司法解釋中就“合理檢索義務”制定統(tǒng)一的標準大開方便之門。

二、與“合理檢索義務”的判定有關(guān)的問題

(一)信息申請者的義務

依申請信息公開始于申請者的申請行為。在這一申請行為中，申請者也負有一定的義務，其所負義務在某種程度上也影響到法院對行政機關(guān)是否盡到“合理檢索義務”的判定。2008年《條例》第20條第2款第2項規(guī)定“政府信息公開申請應當包括申請公開的政府信息內(nèi)容表述”，雖然《條例》沒有規(guī)定“內(nèi)容表述”的具體要求，但無疑要盡可能的詳細，以便行政機關(guān)進行檢索。在這個問題上，2019年《條例》則規(guī)定的比較明確，其在第29條第2款第2項規(guī)定“政府信息公開申請應當包括申請公開的政府信息的名稱、文號或者便于行政機關(guān)查詢的其他特征性描述”。綜觀條例規(guī)定可知，在申請政府信息公開時申請者負有“盡可能詳細地對政府信息的內(nèi)容進行描述”的義務。

在最高人民法院發(fā)布的“政府信息公開十大案例”之九“張良訴上海市規(guī)劃和國土資源管理局案”中，黃浦區(qū)法院就認為申請政府信息公開存在兩項重要標準：一是申請者應盡可能詳細地對政府信息的內(nèi)容進行描述，以便行政機關(guān)進行檢索；二是申請人對于信息內(nèi)容的描述，不能苛刻要求其必須說出政府信息的規(guī)范名稱甚至具體文號。如果行政機關(guān)僅以原告的描述為關(guān)鍵詞進行檢索，進而簡單答復“政府信息不存在”，亦屬未能盡到檢索義務。筆者認為，黃浦區(qū)法院一方面認為申請者負有盡可能詳細描述信息內(nèi)容的義務；另一方面認為，當申請者盡到了這個義務后，行政機關(guān)在檢索的過程中負有更高的義務，即不能僅僅以原告的描述為關(guān)鍵詞進行檢索，因為申請者并不是專業(yè)人員，其對信息內(nèi)容的知曉程度肯定不如行政機關(guān)。易言之，行政機關(guān)在進行檢索前，應充分發(fā)揮其在信息掌握方面的優(yōu)勢并結(jié)合專業(yè)知識，仔細考量申請者對信息內(nèi)容的描述，進而確定申請者所欲獲取的信息可能是什么，之后再正式啟動檢索工作。如果行政機關(guān)僅機械地以原告的描述為關(guān)鍵詞進行檢索，然后答復“政府信息不存在”，則很可能被法院認定未能盡到“合理檢索義務”。

(二)“信息實際狀態(tài)為何”不影響“合理檢索義務”的判定

“政府信息不存在”這一看似簡單的概念，仔細推敲大有深意。2008年《條例》和2019年《條例》均沒有對“信息不存在”進行界定，但國務院法制辦編寫的《中華人民共和國政府信息公開條例讀本》一書中明確“申請公開的政府信息不存在的，是指這一政府信息自始至終不曾產(chǎn)生過”。筆者以為，國務院法制辦是該書的撰寫單位，主編曹康泰又是國務院法制辦主任，因此其在書中對于“政府信息不存在”的釋義應該說有一定的權(quán)威性。但是實踐中，導致“信息不存在”的原因遠比此處定義的復雜，可能有以下幾種情形：其一，行政機關(guān)以申請人對信息內(nèi)容的描述為準，經(jīng)過檢索未查找到申請人所需要的信息；其二，申請公開的信息雖屬行政機關(guān)的職權(quán)范圍，但行政機關(guān)從未制作或者保存；其三，該信息曾經(jīng)被制作或者獲取過，但因保管不善等原因?qū)е聹缡?。對于第一種情形又可細分為兩種情況：一是行政機關(guān)盡到合理檢索義務，信息不存在；二是行政機關(guān)未盡到合理檢索義務，信息不存在。對于二、三兩種情形，實質(zhì)上也可以歸入第一種情形，因為二、三兩種情形強調(diào)的是信息實際上不存在，行政機關(guān)無論是否盡到“合理檢索義務”，都不可能找到申請者所要的信息。因此，所謂“信息不存在”，實際上有四種表現(xiàn)形式：一是信息實際上存在，但行政機關(guān)經(jīng)過合理檢索沒有找到；二是信息實際上不存在，行政機關(guān)經(jīng)過合理檢索也沒有找到；三是信息實際上存在，行政機關(guān)沒有盡到合理檢索義務；四是信息實際上不存在，行政機關(guān)沒有盡到合理檢索義務。從這四種表現(xiàn)形式看，似乎在一、三兩種情形下判斷行政機關(guān)是否盡到“合理檢索義務”才有意義，因為二、四兩種情形由于信息本身不存在，不管行政機關(guān)有沒有盡到“合理檢索義務”，對申請者來說都沒有太大意義。其實不然，不管信息實際上存在與否，對行政訴訟來說，法官重點審查的是行政機關(guān)以“信息不存在”為由答復申請人時是否盡到“合理檢索義務”。所以，不管信息實際上的狀態(tài)為何，都不影響法官對行政機關(guān)是否盡到“合理檢索義務”的審查與判定。

(三)司法審查的有限性

行政訴訟與民事訴訟、刑事訴訟一個明顯區(qū)別是，司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系決定了司法既要實現(xiàn)對行政權(quán)的監(jiān)督和制約，又不能過度干預行政權(quán)，更不能代替行政機關(guān)作出決定，這就不可避免地涉及司法審查的“強度”問題。在信息公開申請中，行政機關(guān)具有信息提供者和信息所有者的雙重身份。作為信息所有者，行政機關(guān)對信息內(nèi)容的掌握最為熟悉；作為信息提供者，行政機關(guān)具有提供信息所需的專業(yè)技術(shù)和手段，況且向申請人提供政府信息本就是行政機關(guān)應履行的法定職責。因此，在審查行政機關(guān)是否盡到“合理檢索義務”時，法院不能侵犯行政機關(guān)的權(quán)力，不能重新進行檢索進而以檢索到的結(jié)果作為判定行政機關(guān)是否盡到“合理檢索義務”的標準。法院應秉承“有限審查”的原則，主要以行政機關(guān)提供的證據(jù)為基礎進行審查。

三、“合理檢索義務”的審查標準

(一)司法實務中的標準

筆者在“無訟案例”數(shù)據(jù)庫以“信息不存在”“合理檢索義務”作為關(guān)鍵詞進行檢索，共檢索到有關(guān)案例454件(最后訪問時間：2019年5月20日)。在閱讀了相當數(shù)量的判決書后，筆者發(fā)現(xiàn)，法官判斷行政機關(guān)是否盡到“合理檢索義務”的標準呈現(xiàn)如下特點：

第一，以行政機關(guān)提交的證據(jù)作為審查和判斷的基礎。在信息公開類型的訴訟中，存在兩個證明對象：一是信息搜尋答復程序是否合法，二是信息是否存在。對于第一個證明對象問題，由被告行政機關(guān)負責舉證，也即行政機關(guān)要證明自己盡到了“合理檢索義務”。正如前文所述，在信息申請公開答復工作中，行政機關(guān)比法院有優(yōu)勢，法院應恪守“有限審查”原則，應主要審查行政機關(guān)提交的證據(jù)，在此基礎上運用自己掌握的法律知識結(jié)合理性作出準確的判斷。

第二，以客觀審查為主，兼采多個標準。從檢索到的案例中可以看出，法院最終無論是認定行政機關(guān)盡到了“合理檢索義務”或者未盡到“合理檢索義務”，均以客觀的可感知的事實作為審查和判斷標準，比如是否有可供查詢的檔案庫、數(shù)據(jù)庫，關(guān)鍵詞的選取是否合理，同時又不囿于某一項標準。

第三，信息檢索的載體在判定行政機關(guān)是否盡到“合理檢索義務”上起到關(guān)鍵作用。在某些行政機關(guān)敗訴的案例中，②法院最終之所以認定行政機關(guān)沒有盡到“合理檢索義務”，主要是行政機關(guān)沒有建立可供檢索的信息平臺，如檔案庫、數(shù)據(jù)庫；而在當事人敗訴的案例中，③法院在認定行政機關(guān)盡到“合理檢索義務”時均考慮了信息平臺這一載體標準。

(二)客觀審查標準

通過對司法實務中法院對“合理檢索義務”所采判斷標準的考量，我們應樹立這樣一個共識：對“合理檢索義務”的判斷應采用客觀的標準。這是符合我們的認知規(guī)律的。我們對于事物的認識總是從客觀方面入手，并且客觀方面的事實也具有說服力。對于“合理檢索義務”的判斷，應綜合考慮以下標準：

第一，檢索的載體。行政機關(guān)應具備可供信息檢索的檔案庫、數(shù)據(jù)庫，并且?guī)齑嫘畔⒁M可能地全面、多樣。這是首要標準。沒有一個可供信息檢索的載體，信息檢索工作的質(zhì)量就會大大降低，檢索到的結(jié)果也缺乏可信度。2019年《條例》第8條明確規(guī)定，各級各類行政機關(guān)應加強互聯(lián)網(wǎng)政府信息公開平臺建設。因此，是否具備可供檢索的信息平臺(如檔案庫、數(shù)據(jù)庫)，理應成為今后法院審查行政機關(guān)是否盡到“合理檢索義務”的先決標準。

第二，檢索的主體。承擔檢索義務的機關(guān)應是被申請機關(guān)，這一點自不待言。我們這里強調(diào)的主體是實施具體檢索工作的人，這一點很重要。人在一切工作中都起著核心作用，人員選擇的好壞直接決定了工作的成敗。筆者認為，信息檢索工作應由本機關(guān)具備檢索知識和能力的人來完成，不能隨便找一個人應付了事。因此，在訴訟中，行政機關(guān)應舉證證明檢索人員具備檢索知識和能力，否則很可能被法院認定未盡到“合理檢索義務”。對于檢索知識和能力的判斷，可以從多方面認定，比如具有計算機資格證、曾經(jīng)受過這方面的訓練等。

第三，檢索的方法。在確定了合適的檢索人員后，還應考慮檢索人員在檢索工作中采用的檢索方法是否科學合理，這也是有必要的，因為方法采用的妥當與否會影響檢索結(jié)果的可信度。具體來說，檢索方法包括檢索人員是采用瀏覽目錄還是網(wǎng)頁檢索，網(wǎng)頁檢索又包括普通搜索、高級搜索等；檢索關(guān)鍵詞輸入是否恰當，是否采用模糊檢索、近義詞檢索或相關(guān)性檢索；檢索的時間跨度是否合理，如僅在當年的信息中進行檢索，那很可能就找不到所需信息，因此時間跨度應盡可能的拉長。在“陶秋生與無錫市錫山區(qū)糧食局政府信息公開”一案中，錫山區(qū)糧食局就對八年前的信息進行了檢索。④

注釋：

①指導案例101號：羅元昌訴重慶市彭水苗族土家族自治縣地方海事處政府信息公開案。

②漳州市中級人民法院(2018)閩06行終22號漳浦縣古雷鎮(zhèn)人民政府、漳浦縣人民政府二審行政判決書。

③廣東省高級人民法院(2017)粵行終1160號馮某某、廣州市荔灣區(qū)人民政府二審行政判決書。

④無錫市中級人民法院(2016)蘇02行終248號陶秋生與無錫市錫山區(qū)糧食局政府信息公開二審行政判決書。