就業(yè)創(chuàng)業(yè)資金使用效益評析及對策研究

宋蘇玲 東至縣就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)中心

農(nóng)民工是改革開放的偉大產(chǎn)物，能夠推動改革開放的全面開展，與此同時，其也是新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的重要參與者和建設(shè)者，是農(nóng)民群眾的優(yōu)秀代表。農(nóng)民工是我國產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分，是就業(yè)工作的重點群體，我國現(xiàn)有農(nóng)民工2.9 億人。隨著時代的不斷發(fā)展，農(nóng)民工問題日益嚴(yán)峻，再加上社會就業(yè)壓力持續(xù)增加，因此，我國采取了鼓勵農(nóng)村富余勞動力向城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移以及鼓勵有條件有能力的農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)兩項政策，期望促進我國工業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展的同時，能夠有效解決農(nóng)民工問題，保障其切身利益。大量農(nóng)民工返鄉(xiāng)，為社會主義新農(nóng)村建設(shè)過程中出現(xiàn)的集體經(jīng)濟薄弱、農(nóng)民增收乏力、長期投入機制尚未健全等問題提供了解決措施，有效促進了新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)。

一、就業(yè)創(chuàng)業(yè)補助資金的監(jiān)管情況

第一，健全的管理制度。區(qū)域就業(yè)局制定了各種制度，以加強對就業(yè)和創(chuàng)業(yè)援助資金使用情況、業(yè)務(wù)程序和財務(wù)管理等。關(guān)于資金最密集的社會保障和就業(yè)補貼，政府制定了制度，以加強對公益工作的管理，并查明有就業(yè)困難的人。第二，完善內(nèi)部控制制度。建立完善的內(nèi)部控制制度，以管理本組織、工作人員應(yīng)享權(quán)利、職責(zé)、業(yè)務(wù)流程等。規(guī)范所有業(yè)務(wù)活動，限制審計權(quán)限。第三，規(guī)范商業(yè)交易。通過嚴(yán)格審查資料、特別注意現(xiàn)場視察和使用數(shù)據(jù)比較來核實申報人的真實性。加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，以確保政策執(zhí)行不連貫，加強基本服務(wù)，并在源頭避免財政風(fēng)險。

二、就業(yè)創(chuàng)業(yè)資金使用效益的評析

（一）資金使用總量趨勢下降

（1）總體供資趨勢和就業(yè)福利水平下降。就業(yè)援助資金的使用在過去十年中有所增加和減少，總體增幅不大，從2010 年的624.94 億元增至2019 年的916.17 億元，總體增幅為46.60%。按增長計算，2010 年后下降，2017 年后恢復(fù)，但沒有達到以前的水平。（2）與國家總預(yù)算以及社會保障和就業(yè)總支出相比，就業(yè)援助資金很少，而且呈下降趨勢。與社會保障和就業(yè)總支出相比，就業(yè)福利減少了54.39%，從2010 年的6.84%降至2019 年的3.12%。就業(yè)援助在國家總預(yù)算中所占份額也從2010 年的0.70%下降到2019 年的0.38%，下降了45.71%。

（二）就業(yè)和創(chuàng)業(yè)基金業(yè)績評估問題

（1）評審依據(jù)單一

評價主題的多樣化有利于更透明的業(yè)績評價過程和更可靠的就業(yè)和風(fēng)險投資業(yè)績評價結(jié)果。在評價實踐中，參與評價的主要機構(gòu)往往只有基金經(jīng)理，評價方法主要是自我評價。在這種評價模式下，就業(yè)和風(fēng)險投資的管理法和評價權(quán)集中在同一主題上，使得績效評價的監(jiān)督職能難以履行，進一步降低了績效評價結(jié)果的可信度和說服力。此外，作為就業(yè)和創(chuàng)業(yè)基金受益人的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)員工也是就業(yè)和創(chuàng)業(yè)基金的申請人和用戶。該組在績效考核中應(yīng)有較高的發(fā)言權(quán)，但實際上，這些受試者無法深入?yún)⑴c績效考核。

（2）整體重視程度不高

近年來，我國對于返鄉(xiāng)農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)工作極為重視，絕大部分地方政府對于農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)都給予了較大的支持，但基層機構(gòu)卻難以提升對返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)就業(yè)的重視程度，導(dǎo)致農(nóng)民創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)工作難以落實到位，相關(guān)培訓(xùn)措施也只是流于形式，嚴(yán)重缺乏針對性與實效性。再加上部分返鄉(xiāng)農(nóng)民工對創(chuàng)業(yè)就業(yè)的認(rèn)識不高，參與創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)的熱情不高，出現(xiàn)了“上熱下冷”的現(xiàn)象。再加上部分地方政府并未給農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)者提供完善的社會保障服務(wù)，使得部分農(nóng)民工的創(chuàng)業(yè)之路充滿障礙，導(dǎo)致其創(chuàng)業(yè)信心嚴(yán)重下降。

（3）資金的使用與經(jīng)濟發(fā)展沒有密切聯(lián)系

就業(yè)和創(chuàng)業(yè)資金的使用與經(jīng)濟發(fā)展有關(guān)，就業(yè)援助資金的使用情況、國家總預(yù)算支出的規(guī)模和經(jīng)濟增長的規(guī)模在三個層面進行了分析。10 年的總體趨勢導(dǎo)致2010 年國內(nèi)生產(chǎn)總值略有增長，隨后是一段較長時期內(nèi)波浪穩(wěn)步上升和下降，2018 年后趨勢有所下降。2011 年和2014 年，國家總預(yù)算支出增加了兩倍，2016 年后保持相對穩(wěn)定。2010 年，就業(yè)和創(chuàng)業(yè)援助資金開始大幅減少，直到2017 年才逐步增加。三行上下不在同一時期，相關(guān)性不高。

三、提高就業(yè)創(chuàng)業(yè)資金使用效益的對策

（一）為農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)提供政策保障

為了有效解決移徙工人的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)問題，各國政府必須為移徙工人的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)提供強有力的政治保障，地方當(dāng)局和相關(guān)金融機構(gòu)應(yīng)努力支持移徙工人的創(chuàng)業(yè)精神。第一，應(yīng)建立一個由移徙工人創(chuàng)辦企業(yè)的財政擔(dān)保制度，從地方政府預(yù)算中撥出部分資金支持移徙工人的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)。為了確保這項政策的執(zhí)行和有效性，可以建立一個監(jiān)測和評價制度，并制定評價標(biāo)準(zhǔn)，以確定是否需要為移徙工人創(chuàng)業(yè)劃撥資金。第二，政府應(yīng)改善移徙工人創(chuàng)業(yè)的社會保障制度，避免對移徙工人創(chuàng)業(yè)的擔(dān)憂。具體而言，政府必須在社會保障、醫(yī)療保險、住房等領(lǐng)域向移徙工人提供強有力的政治支持。以降低移徙工人創(chuàng)業(yè)的其他成本。各國政府還可以利用自己的采購服務(wù)幫助移徙工人開辦企業(yè)，以擴大市場、改善業(yè)務(wù)和增加收入。最后，整個社會都支持創(chuàng)業(yè)精神，可以加強促進有利于移徙工人創(chuàng)業(yè)的政策，特別是通過在當(dāng)?shù)貓蠹埢蚶媒鹑诰W(wǎng)絡(luò)上傳播移徙工人創(chuàng)業(yè)成功的例子，以便還可以為希望建立自己的企業(yè)的移徙工人組織企業(yè)交流會議，要求成功建立自己企業(yè)的移徙工人解釋他們所遇到的問題、困難和解決辦法，并鼓勵移徙工人積極參與建立自己的企業(yè)除了交流會議的形式之外，還可邀請成功開辦企業(yè)的移徙工人、專業(yè)技術(shù)人員和有關(guān)專家共同設(shè)立一個創(chuàng)業(yè)咨詢中心，指導(dǎo)移徙工人創(chuàng)業(yè)，并就工人面臨的問題提出合理和有效的建議，還可以在網(wǎng)上平臺上以文本、圖表、視頻等形式宣傳創(chuàng)業(yè)問題和政策。為了擴大福利——移徙工人的創(chuàng)業(yè)福利政策的宣傳渠道，使農(nóng)民工更加了解創(chuàng)業(yè)的相關(guān)政策。

（二）建立就業(yè)價值指標(biāo)

創(chuàng)業(yè)與經(jīng)濟增長之間的關(guān)系有許多指標(biāo)，如城市就業(yè)彈性（就業(yè)相對于經(jīng)濟增長率的增長率）、勞動力參與率、勞動力市場價格指標(biāo)、結(jié)構(gòu)性失業(yè)和現(xiàn)金失業(yè)。目前，中國對外公布的就業(yè)計量指標(biāo)主要是定量的，包括以下四個指標(biāo)：登記的失業(yè)率、新調(diào)查的失業(yè)率、勞動力需求率和每年新增就業(yè)人數(shù)，以及與資助項目的關(guān)系不大再由就業(yè)援助資助的10 個項目中，資金的使用集中在社會保障援助、公益就業(yè)援助和其他方面，就業(yè)援助總額與對優(yōu)先人員和工作的援助相比非常低。一般就業(yè)援助資金的使用、國家總預(yù)算支出規(guī)模和經(jīng)濟增長規(guī)模之間的關(guān)聯(lián)不大。

（三）構(gòu)建信息化系統(tǒng)

為協(xié)助綜合數(shù)據(jù)評估資本績效，就業(yè)和創(chuàng)業(yè)基金的分配和行政辦公室應(yīng)建立一個信息系統(tǒng)，以完成資本數(shù)據(jù)的收集。具體而言，就業(yè)風(fēng)險投資管理的主體必須在信息系統(tǒng)建設(shè)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，通過引進和培訓(xùn)人才，為信息系統(tǒng)的管理和維護提供人力資源支持。在應(yīng)用信息系統(tǒng)時，管理基礎(chǔ)必須記錄所有基金的趨勢、申請人和用戶的信息等。同時，管理機構(gòu)主體必須通過開展信息審計，確保信息的完整性和真實性。關(guān)于數(shù)據(jù)利用，績效評估主體必須分解和分析信息系統(tǒng)中記錄的數(shù)據(jù)，以顯示數(shù)據(jù)在績效評估中的價值。

（四）成立多方協(xié)調(diào)體系

若想實現(xiàn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)目標(biāo)，應(yīng)考慮資源整合問題。為此，可匯總政策、社會與自身的各項資源，成立多方協(xié)調(diào)體系。強化和有關(guān)行政部門的交流協(xié)調(diào)，獲取豐富的政策資源。例如，支持小微經(jīng)營主體吸納就業(yè)、人才扶持等，同時還需實時整理、更新所有相關(guān)政策，做好梳理分類工作，主動協(xié)調(diào)交流，避免資訊“孤島”出現(xiàn)。另外，需主動發(fā)揮當(dāng)前已有組織的作用，借助各大有影響力的活動，匯集青年人才及資源，為大學(xué)生創(chuàng)業(yè)發(fā)展提供更全面的服務(wù)。注重發(fā)掘內(nèi)部資源，注重自身革新，整合周圍可利用資源，可參考其他組織在就業(yè)及創(chuàng)業(yè)扶持上的成功經(jīng)驗，基于自身特點進行融合創(chuàng)新，設(shè)置分工明確的組織結(jié)構(gòu)與團隊，以逐漸在就業(yè)渠道、平臺與市場資源方面形成組織優(yōu)勢。

（五）引入第三方評價主體

關(guān)于業(yè)績評價專題，為了確保結(jié)果的客觀性，可以嘗試引入第三方評價專題，以消除管理評價一體化的不利之處。具體而言，一方面，第三方評價實體必須是獨立的，以避免因其與管理和使用創(chuàng)業(yè)資金的其他實體的聯(lián)系而對績效評價結(jié)果提出質(zhì)疑，從而提高以下結(jié)果的可信度，另一方面，第三方評價實體必須專業(yè)化，確保有效開展評價，從而提高評價結(jié)果的可靠性。

（六）依據(jù)主客觀因素區(qū)別執(zhí)行對申報主體處罰執(zhí)行力度

對于出于非主觀原因而作為就業(yè)創(chuàng)業(yè)補貼基金支出的人，調(diào)查后會積極配合退還資金的單位和個人，免除行政處罰。對于故意虛報或隱瞞資金的單位和個人，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)收回相應(yīng)的資金，并根據(jù)有關(guān)規(guī)定處以罰款。拒絕執(zhí)行行政決定的，應(yīng)當(dāng)向人民法院申請強制執(zhí)行，并列入政府廉正黑名單。

（七）擴寬就業(yè)創(chuàng)業(yè)融資渠道

為了進一步促進回歸農(nóng)民創(chuàng)業(yè)和就業(yè)的順利發(fā)展，擴大就業(yè)和創(chuàng)業(yè)融資渠道至關(guān)重要。因此，國家和地方政府應(yīng)指示農(nóng)村金融服務(wù)機構(gòu)增加對家鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的信貸支持，真正“從人民手中接過來，造福人民”。為了增加對金融機構(gòu)的信貸支持，可以采取以下幾個方面：一是擴大新農(nóng)村金融機構(gòu)的試點，擴大私人融資渠道。根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，地方政府應(yīng)與地方金融機構(gòu)合作，設(shè)立回歸工人創(chuàng)業(yè)公共財政基金，相應(yīng)地向各種企業(yè)家提供財政和信用支持。二是介紹了信用證制度和農(nóng)民共同擔(dān)保貸款制度。企業(yè)家可以將住房權(quán)、土地使用權(quán)、證券、注冊商標(biāo)發(fā)明專利等一系列無形資產(chǎn)作為抵押，從而有效擴大了農(nóng)民小額信貸和共同擔(dān)保貸款的復(fù)蓋面，同時降低了反擔(dān)保門檻和信貸擔(dān)保標(biāo)準(zhǔn)，擴大了變相融資渠道。三是實行企業(yè)貸款回收期折扣制度，即給予農(nóng)民工回收期折扣利息，或者適當(dāng)降低貼現(xiàn)率審批條件，從而在一定程度上減輕企業(yè)家的信貸壓力。

四、結(jié)束語

總之，就業(yè)和創(chuàng)業(yè)基金的有效利用關(guān)系到“穩(wěn)定就業(yè)”“穩(wěn)定民生”“保障發(fā)展”的大局，是政府應(yīng)高度重視的重要任務(wù)。當(dāng)前，第一，在經(jīng)濟增長不確定、財政資源有限的情況下，需要不斷提高現(xiàn)有的金融“就業(yè)補貼”，即就業(yè)和創(chuàng)業(yè)基金的效率以及促進社會基金的聯(lián)系效應(yīng)，以便在支持社會基礎(chǔ)和促進就業(yè)和創(chuàng)業(yè)市場的發(fā)展方面發(fā)揮作用。第二，鑒于復(fù)雜的國際形勢、coid-19流行病和新一輪科學(xué)、技術(shù)和工業(yè)革命，就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的發(fā)展因素也發(fā)生了重大變化。必須改進就業(yè)和創(chuàng)業(yè)宏觀監(jiān)測指標(biāo)，加快就業(yè)和創(chuàng)業(yè)制度建設(shè)，積極發(fā)揮就業(yè)和創(chuàng)業(yè)基金在促進就業(yè)方面的宏觀監(jiān)測作用。