安置型社區(qū)治理問題分析

崔優(yōu)優(yōu)

(中央財經(jīng)大學，北京 100081)

安置型社區(qū)作為農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)過渡中的關鍵一環(huán)，近年來逐漸得到了政府的政策關注。例如，2019年3月無錫市新吳區(qū)政府出臺了《無錫市新吳區(qū)安置房綜合改造提升實施指導意見》，拉開了安置房老舊小區(qū)綜合改造提升工程的帷幕。與一般的社區(qū)相比，安置型社區(qū)的居民構(gòu)成、生活方式、社區(qū)管理方面均存在著不同，因而在社會治理中也有一些顯著的問題。為了維持社區(qū)內(nèi)部的和諧穩(wěn)定，保障社區(qū)居民的生活水平，促進居民社會融入，本文以社區(qū)發(fā)展的視角，分析了以H社區(qū)為代表的安置型社區(qū)治理現(xiàn)狀，以及其存在的問題，并提出相應的改進意見。

一、H社區(qū)概況

H社區(qū)由原H村在2004年撤村建居，自2009年接管異地安置的“三村兩灣”居民，下轄三個小區(qū)共計58棟2 300多套動遷房?，F(xiàn)有本地居民2 500余人，外地人口2 800余人，是典型的“過渡型”社區(qū)，即位于城市邊緣新建的集中居住小區(qū)。雖然在景觀上與城市社區(qū)差別不大，但居民主要是征地拆遷中產(chǎn)生的失地農(nóng)民和開發(fā)區(qū)企業(yè)招收的外來務工人員。失地農(nóng)民傳統(tǒng)的農(nóng)村生活方式與現(xiàn)代城市生活方式、傳統(tǒng)的農(nóng)村文化與現(xiàn)代城市文化之間的沖突，征地拆遷中的歷史遺留問題，外來人口的社區(qū)融入、與本地居民的相處，都對社區(qū)治理帶來挑戰(zhàn)。社區(qū)的居民大多為異地安置村民，居民安置結(jié)束后，小區(qū)配套設施、物業(yè)管理大多未到位。與居民切身利益相關的問題得不到及時解決，居民反響強烈，對社區(qū)工作存在信任感和參與感低、認同感弱等問題。

二、社區(qū)治理項目

(一)社區(qū)典型治理方案

社區(qū)拆遷安置居民原本都是農(nóng)民，與土地有著不可割舍的情緣，經(jīng)常有居民毀綠種菜，并由此引發(fā)鄰里矛盾。為了解決社區(qū)內(nèi)失地農(nóng)民毀綠種菜的問題，社區(qū)黨委前期通過成立志愿小組，充分搜集民情民意，召集種菜居民開展微討論。并為有需要的居民免費發(fā)放種子和花盆，將綠化帶里開墾的“菜園”，搬到自家陽臺的微小陣地上，并且開展種植評比活動，將優(yōu)秀成果在社區(qū)三樓陽臺展示。社區(qū)定期邀請專家開展種植微課堂活動，教授先進科學的種植方法。一系列舉措徹底解決了毀綠種菜的問題，提升了居民的社區(qū)參與感，構(gòu)建了“陽臺菜農(nóng)”志愿團隊。通過這一項目不僅改善了社區(qū)生活環(huán)境，還有效地調(diào)節(jié)了居民與社區(qū)的矛盾，有利于社區(qū)內(nèi)部的和諧發(fā)展。

(二)社區(qū)治理模式

H社區(qū)本著“居民事、居民議”的治理思路，致力于社區(qū)協(xié)商民主建設，暢通民意表達渠道，實現(xiàn)居民自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督，采用了“同心議事 同商共治”的社區(qū)治理模式。在原有“同心議事廳”的基礎上，圍繞議事會召開精準化、議事氛圍家?；⒆h事步驟精簡化三方面尋求創(chuàng)新。建成社區(qū)—小區(qū)—樓棟三級議事會，通過樓棟治理領袖串門閑聊的方式，嚴格遵守社區(qū)治理原則召開議事會，按照“樓棟問題居民提、解決問題居民想、落實需求社區(qū)做”的三個步驟，實現(xiàn)“樓棟議題樓內(nèi)議，小事瑣事鄰里治”。通過議事會，解決了一系列社區(qū)的日常管理問題和有關社區(qū)居民切身利益的問題。

(三)社區(qū)治理工作方法

針對于社區(qū)實際情況，社區(qū)采用了“八微四全”工作方法，通過在社區(qū)中成立志愿小組，并發(fā)揮社區(qū)中能人的作用，以樓棟為單元，以個人意愿、興趣愛好、專業(yè)特長為依據(jù)，發(fā)掘培育各類特色團隊。利用社區(qū)天空花園、黨群服務中心、小區(qū)休閑廣場等硬件設施，鏈接人際關系，提供交友、交流、活動的平臺，促進熟人社會的形成，并引導社區(qū)內(nèi)的興趣組、才藝團隊等群體轉(zhuǎn)變?yōu)橹驹阜罩黧w。通過進行社區(qū)活動和成立小組，為社區(qū)中的高齡老人提供服務，并形成低齡老人幫扶高領老人的志愿群體。

社區(qū)中志愿小組通過召開同心議事會提檔升級，開辟種植區(qū)域，加強對陽臺菜農(nóng)的引導和管理，并將收入所得按一定比例捐給殘疾人托養(yǎng)點和社區(qū)低保、孤寡老人等弱勢群體。借鑒疫情防控中給隔離住戶集中配送生活物資的方式，組織黨員志愿者送菜上門，使天空花園兼具交流興趣愛好、整治小區(qū)綠化、培育志愿服務精神等多個功能。

通過引入量化評比體系，強化社區(qū)內(nèi)黨建引領，推動社區(qū)志愿服務常態(tài)化。通過促進志愿小組、社區(qū)居民共同參與社區(qū)治理，實現(xiàn)社區(qū)治理全員化。并定期聘請專業(yè)社工和專家開展社區(qū)教育講座，提升社區(qū)治理水平，滿足社區(qū)居民的實際需求。通過發(fā)掘社區(qū)內(nèi)能人，培養(yǎng)社區(qū)領袖，提升社區(qū)志愿管理團隊的工作水平和能力，在社區(qū)中形成守望相助的新風尚。提高社區(qū)居民對社區(qū)的歸屬感和生活的幸福感，緩解社區(qū)內(nèi)的矛盾，維持社區(qū)的和諧穩(wěn)定發(fā)展。

三、安置房社區(qū)中存在的典型問題

(一)典型安置房社區(qū)

1. M社區(qū)

M社區(qū)成立于2009年9月，是一個純安置房社區(qū)。在實際工作和運行中，將管理、教育、服務作為工作的核心，重視為社區(qū)居民提供實際的服務。與H社區(qū)相似，M社區(qū)中的居民主要由拆遷安置居民構(gòu)成，社區(qū)內(nèi)老年人和兒童數(shù)量較多，成立初期社區(qū)內(nèi)矛盾尖銳。作為拆遷安置型社區(qū)，社區(qū)中的主要問題有老年人生活保障問題、雙職工子女教育問題、隔代教育問題、殘疾人就業(yè)問題等。

作為安置型社區(qū)，社區(qū)內(nèi)人員構(gòu)成比較復雜，主要由拆遷過程中的失地農(nóng)民和外來務工人員組成。社區(qū)的治理模式主要通過黨建引領，強化社區(qū)內(nèi)黨員模范作用，并定期開展黨員活動，動員社區(qū)內(nèi)居民共同參與社區(qū)治理，促進社區(qū)內(nèi)的和諧穩(wěn)定，并提高社區(qū)居民的參與感。

針對社區(qū)內(nèi)雙職工子女教育問題，M社區(qū)在2019年開展了公益暑托班項目。該項目旨在解決假期雙職工家庭子女的看護和隔代教育問題。通過項目的開展，在暑假期間為社區(qū)內(nèi)有需求的兒童提供了看護場所。同時通過開展系列講座及活動豐富兒童的假期生活，在學習上給予他們幫助，增加其知識儲備。

此項目雖然取得了較為理想的結(jié)果并且順利結(jié)項，但是項目僅限于假期期間，并沒有得到長期的開展，沒有從根本上解決社區(qū)內(nèi)雙職工家庭的子女教育和隔代教育問題。項目的可持續(xù)發(fā)展性有待考量，社區(qū)內(nèi)老年人、殘疾人的問題還沒有得到有效的解決。

2. X社區(qū)

X區(qū)的安置房獨立小區(qū)共有75個，涉及69個社區(qū)，總建筑面積超過1600萬平方米。安置房建造時間較長，已近20年時間。出現(xiàn)基礎設施陳舊、公建配套不足、公共空間雜亂無序、安防技防設施老化等問題。

針對安置房老舊問題，X區(qū)實施了社區(qū)改造計劃，將老舊小區(qū)進行翻修重建，加強社區(qū)內(nèi)公共設施的建設，并從2019年起逐步實施改造計劃，通過改善物業(yè)管理提升社區(qū)治理水平[1]。

(二)典型安置社區(qū)的問題

1. 社區(qū)老舊，居民素質(zhì)參差不齊，容易滋生各項違法違規(guī)行為

在對典型的安置型社區(qū)進行觀察分析時發(fā)現(xiàn)，由于安置型社區(qū)建立時間較早，出現(xiàn)了社區(qū)基礎設施老舊的問題，而且配套設施不足，有關居民切身利益的問題未能得到良好解決。而且安置型社區(qū)居民主要由拆遷過程中的失地農(nóng)民和外來務工人員組成，人員結(jié)構(gòu)較為復雜，居民素質(zhì)參差不齊，存在管理上的難度。社區(qū)內(nèi)居民的凝聚力和認同感較差，雖然在有些社區(qū)內(nèi)存在志愿小組，但志愿小組在進行社區(qū)治理活動時通常是非專業(yè)的、經(jīng)驗性的[2]。在建設社區(qū)服務中心時，社區(qū)服務中心修建得較為完善，但是居民區(qū)老舊問題未能得到有效解決。

2. 社區(qū)內(nèi)工作人員數(shù)量缺乏，且專業(yè)化水平較低

社區(qū)工作人員專業(yè)性差，缺乏專職社工的專業(yè)指導。由于編制、待遇等的約束，目前社區(qū)工作人員中社會工作專業(yè)本科及研究生的比例極低，且老齡化嚴重，非屬地人員多，整體社區(qū)工作人員專業(yè)素質(zhì)不高。社區(qū)中志愿小組的成員多是社區(qū)內(nèi)的退休老年人，在開展工作時不具有專業(yè)性，在工作時有經(jīng)驗主義傾向。社區(qū)作為基層自治的組織，在維護居民日常生活的同時也承擔著政治任務。且社區(qū)內(nèi)的考核評比數(shù)量多且工作量大，會給社區(qū)帶來任務上的壓力，使得社區(qū)人員在開展面對社區(qū)居民的工作時存在心有余而力不足的情況。

由于缺乏專業(yè)的工作人員，而且社區(qū)工作人員數(shù)量較少，工作人員的工作多且雜，難以從居民的實際需求入手進行工作，行政性趨向明顯[3]。

3. 社會融入問題

安置型社區(qū)作為過渡性社區(qū)，承擔的主要任務有農(nóng)村社區(qū)在向城市社區(qū)轉(zhuǎn)化過程中的城市化問題和居民的生活方式改變問題、居民融入問題和在拆遷過程中的歷史遺留問題。由于征地拆遷的特殊性，導致安置型社區(qū)內(nèi)容易產(chǎn)生歷史遺留問題，關于錢款、住房等存在爭議，容易威脅社區(qū)內(nèi)的和諧穩(wěn)定，需要社區(qū)采取有效的應對機制。

在農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)的轉(zhuǎn)化過程中，居民的社會融入也是社區(qū)需要重點解決的問題之一。由于初到陌生城市對生活環(huán)境的不熟悉以及相對的經(jīng)濟狀況拮據(jù)，會產(chǎn)生一定程度上的生活習慣以及心理適應方面的問題，常表現(xiàn)出焦慮、孤獨、抑郁等外顯情緒。對于這種情況，社區(qū)需要針對個人進行相應的情緒輔導、心理治療，并通過一定的物質(zhì)幫扶幫助其走出困境。

安置型社區(qū)中老年人和兒童數(shù)量較多，養(yǎng)老問題和兒童教育問題也是社區(qū)內(nèi)較為突出的問題。在對典型的安置型社區(qū)進行調(diào)查分析后發(fā)現(xiàn)，社區(qū)內(nèi)對于老年人相較于物質(zhì)幫扶，在精神慰藉方面還存在缺陷與不足。對于老年人的需求缺少以需求為導向的綜合評估，對于社區(qū)的兒童的成長教育也缺乏相應的保障機制。

四、社區(qū)治理機制的完善與發(fā)展建議

(一)宏觀層面

在宏觀政策層面，需要制定相應的法律法規(guī)，各級政府需要出臺相關的治理制度，強化屬地化管理制度，明確各主體的責任[4]。社區(qū)內(nèi)的工作人員的待遇低，人員工作積極性不高，公共衛(wèi)生基礎設施不足。因此，需要對于安置型社區(qū)進行財政支持，促進老舊安置型社區(qū)的改造重建，改善居民居住環(huán)境，提升居民的生活質(zhì)量與生活幸福感，增強對于社區(qū)的歸屬感。

加強對于社區(qū)物業(yè)的管理和監(jiān)督。倡導多元主體共同參與社區(qū)治理，通過三社聯(lián)動提高社區(qū)治理水平[5]。

(二)中觀層面

建立起居民自組織。積極引導社區(qū)居民增強社區(qū)參與的意識，踴躍參加自我管理、自我教育、自我服務、自我監(jiān)督的社區(qū)自治工作。在為老服務、垃圾分類、睦鄰友好等社區(qū)自治領域，培育出志愿團隊，在豐富小區(qū)居民文化生活、促進小區(qū)人際關系和諧、提高小區(qū)事務群眾參與水平、推動睦鄰文化建設等方面發(fā)揮積極作用。

完善社區(qū)居民及其他情況的收集統(tǒng)計大數(shù)據(jù)系統(tǒng)。對于社區(qū)工作人員，系統(tǒng)全面地采集社區(qū)居民基本自然情況一直是一個難題。這就需要社區(qū)從日常管理入手，通過與派出所、住建登記機關、物業(yè)公司等部門協(xié)調(diào)，在辦事流程中盡可能利用互聯(lián)網(wǎng)技術收集居民個人數(shù)據(jù)，同時必須注意個人信息的合法使用，避免泄露造成不良后果。

將社區(qū)按區(qū)域劃分，并通過發(fā)掘社區(qū)中能人和領袖進行帶領指導工作，推動社區(qū)網(wǎng)格化管理，配齊小區(qū)對應片區(qū)的網(wǎng)格員、樓道長以及物業(yè)人員，主要處理小區(qū)層面的居民集體訴求，協(xié)助指導樓棟鄰里議事會，并對治理領袖開展協(xié)商民主、議事方式、團隊培育等方面的培訓。在每個樓棟推選出至少一名有擔當有能力的居民作為治理領袖，收集議題、協(xié)調(diào)解決樓棟內(nèi)一般性矛盾。形成社區(qū)黨委統(tǒng)籌—小區(qū)治理工作室指導—樓棟治理領袖主抓的社區(qū)治理新格局。

同時，通過開展需求調(diào)查完善公共設施建設，為社區(qū)居民提供更完善的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等保障。開展公益微創(chuàng)投項目，引導社區(qū)能人參與到社區(qū)營造中，為社區(qū)中有需要的群體提供服務。社區(qū)工作者需要積極鏈接資源，設計青少年活動，讓外地本地孩子們相互結(jié)識交友，聘請專業(yè)心理教師，對家庭教育方式進行輔導。

在進行社區(qū)活動時要特別關注老年人和青少年兩大人群，以社區(qū)自組織作為“鄰里共治”的平臺，以居民需求為導向，完善服務主體多元化、服務供給精細化、服務推進項目化、服務產(chǎn)品鏈條化的服務體系。帶動推廣睦鄰文化，營造睦鄰友好、守望相助的文化風尚。

(三)微觀層面

提升居民的參與意識，適應新的生活方式，更好地融入社區(qū)，提高城市化水平。動員居民共同參與社區(qū)治理，提升社區(qū)居民對社區(qū)的認同感和歸屬感，并且促進居民與城市社區(qū)的融合，減少社會排斥感。社區(qū)需要針對有需要的個體進行有針對性的幫扶和個案輔導。

加強對于社區(qū)工作者的培養(yǎng)教育工作，提高社區(qū)工作者的工作水平，更好地以居民需求為導向進行工作，提高工作效率和居民的滿意程度，并通過量化評比考核的方式，推動社區(qū)治理常態(tài)化、精細化。