氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)普查工作制度研究

郭娜 林偉 陳紅兵 王美

摘要 為構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門分工協(xié)作、地方分級(jí)負(fù)責(zé)、各方共同參與的普查機(jī)制，通過(guò)調(diào)研氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)普查工作現(xiàn)狀，研究普查中存在的問(wèn)題，提出了一套工作制度框架來(lái)規(guī)范普查工作，確保氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)普查工作順利開(kāi)展。

關(guān)鍵詞 氣象災(zāi)害;普查;制度

中圖分類號(hào)：P429 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B 文章編號(hào)：2095–3305（2021）09–0063–02

2020年6月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于開(kāi)展第一次全國(guó)自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)普查的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2020〕12號(hào)），定于2020—2022年開(kāi)展第一次全國(guó)自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)普查工作。這是首次開(kāi)展的覆蓋“全國(guó)—省—市—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—社區(qū)村—家戶”的綜合防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力調(diào)查評(píng)估[1]。氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)普查作為全國(guó)自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)普查的重要組成部分，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)布局和功能區(qū)劃提供科學(xué)依據(jù)，也將為我國(guó)開(kāi)展自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范應(yīng)對(duì)工作提供重要支撐[2]。從氣象災(zāi)害防御角度看，氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)普查對(duì)氣象業(yè)務(wù)和氣象服務(wù)發(fā)展也具有極其重要的作用。因此，在全國(guó)氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)普查工作開(kāi)展的大背景下，對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行研究具有重要意義。

1 氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)普查工作現(xiàn)狀

1.1 組織架構(gòu)

各省級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本地區(qū)普查工作的組織實(shí)施，市、縣兩級(jí)政府按照實(shí)施方案要求做好普查相關(guān)工作。省、市、縣三級(jí)氣象部門在當(dāng)?shù)卣慕y(tǒng)一組織下開(kāi)展氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)普查工作，中國(guó)氣象局負(fù)責(zé)指導(dǎo)地方開(kāi)展氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)普查工作。

1.2 工作要求

氣象部門主要負(fù)責(zé)氣象災(zāi)害致災(zāi)調(diào)查、評(píng)估與區(qū)劃工作。工作內(nèi)容包括調(diào)查并收集1978—2020年暴雨、高溫、低溫、臺(tái)風(fēng)、風(fēng)雹、雪災(zāi)、干旱、雷電等8種氣象災(zāi)害信息，針對(duì)主要?dú)庀鬄?zāi)害引發(fā)的人口傷亡、農(nóng)業(yè)受災(zāi)、房屋受損、直接經(jīng)濟(jì)損失、基礎(chǔ)設(shè)施損壞等影響，全面獲取我國(guó)主要?dú)庀鬄?zāi)害的致災(zāi)因子信息及特定承災(zāi)體致災(zāi)閾值，評(píng)估主要?dú)庀鬄?zāi)害的致災(zāi)危險(xiǎn)性等級(jí)，建立主要?dú)庀鬄?zāi)害國(guó)家、省、市、縣四級(jí)危險(xiǎn)性基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，編制風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃方案，此項(xiàng)工作以縣級(jí)行政區(qū)為基本單元。

2 制度構(gòu)想

氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)普查工作是大型全面調(diào)查，普查涉及全國(guó)范圍、技術(shù)難度較大、多部門共同參與，目前在普查中缺乏制度保障。通過(guò)辦法或者條例的形式，建立制度，目的是科學(xué)、有效地組織實(shí)施氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)普查，保障氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)普查數(shù)據(jù)的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性和及時(shí)性。

2.1 制度框架

氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)普查的制度包括總則，對(duì)象、內(nèi)容和方法，組織實(shí)施，數(shù)據(jù)處理和質(zhì)量控制，資料的管理和公布，獎(jiǎng)勵(lì)和處罰等。

（1）“總則”明確建立制度的原因及目的，明確氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)普查工作要按照全國(guó)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門分工協(xié)作、地方分級(jí)負(fù)責(zé)、各方共同參與的原則組織實(shí)施，明確經(jīng)費(fèi)來(lái)源、宣傳動(dòng)員和調(diào)查頻率。

（2）“對(duì)象、內(nèi)容和方法”明確普查對(duì)象，包括本地區(qū)易受影響的部門、災(zāi)害信息管理部門及村（居）等;明確災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)普查實(shí)施范圍;明確香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)、臺(tái)灣省和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)普查任務(wù);明確氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)普查實(shí)施內(nèi)容包括暴雨、高溫、低溫、臺(tái)風(fēng)、風(fēng)雹、雪災(zāi)、干旱、雷電8種氣象事件致災(zāi)調(diào)查;也可以明確方法，通過(guò)梳理歷史氣象災(zāi)害事件，制定客觀化的氣象災(zāi)害事件識(shí)別指標(biāo)，開(kāi)展氣象災(zāi)害危險(xiǎn)性致災(zāi)因子調(diào)查獲得我國(guó)主要?dú)庀鬄?zāi)害的致災(zāi)信息，篩選并確定普查內(nèi)容。

（3）“組織實(shí)施”規(guī)定國(guó)務(wù)院、各省級(jí)人民政府、各級(jí)氣象部門在風(fēng)險(xiǎn)普查工作中的職責(zé)，落實(shí)本地區(qū)氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)普查工作的責(zé)任主體是各級(jí)人民政府，負(fù)責(zé)組織實(shí)施氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)普查，協(xié)調(diào)解決重大問(wèn)題，省級(jí)氣象局部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)地方政府開(kāi)展工作。省、市、縣各級(jí)氣象機(jī)構(gòu)在地方政府統(tǒng)一組織下進(jìn)行氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)普查。中國(guó)氣象局負(fù)責(zé)指導(dǎo)地方開(kāi)展氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)普查工作。

（4）“數(shù)據(jù)處理和質(zhì)量控制”明確數(shù)據(jù)處理和質(zhì)量控制的主體和方法，明確數(shù)據(jù)處理及備份、入庫(kù)中的工作要求。

（5）“資料的管理和公布”明確如何發(fā)布全國(guó)、地方氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)普查公報(bào);明確對(duì)涉密信息處理方法;規(guī)定數(shù)據(jù)成果的歸檔及共享要求。

（6）“獎(jiǎng)勵(lì)和處罰”規(guī)定在氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)普查工作中作出突出貢獻(xiàn)的集體和個(gè)人應(yīng)當(dāng)給與表彰和獎(jiǎng)勵(lì);規(guī)定對(duì)普查對(duì)象追究責(zé)任的情形;規(guī)定對(duì)普查機(jī)關(guān)及普查人員追究責(zé)任的情形。

2.2 制度建立重點(diǎn)

明確氣象部門內(nèi)部各級(jí)責(zé)任分工。中國(guó)氣象局對(duì)地方開(kāi)展氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)普查指導(dǎo);省級(jí)氣象局負(fù)責(zé)宣傳、培訓(xùn)，為市、縣兩級(jí)提供氣象災(zāi)害致災(zāi)因子數(shù)據(jù)，負(fù)責(zé)本省氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和區(qū)劃編制工作等;市級(jí)氣象局負(fù)責(zé)本市氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)普查數(shù)據(jù)成果的收集、整理、分析以及應(yīng)用，負(fù)責(zé)本市氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和區(qū)劃編制;縣級(jí)氣象局負(fù)責(zé)本轄區(qū)歷史氣象災(zāi)害信息和承災(zāi)體信息收集，并對(duì)其進(jìn)行審核、增補(bǔ)和上報(bào)，負(fù)責(zé)本轄區(qū)氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)普查數(shù)據(jù)成果的收集、整理、分析、應(yīng)用等。

保障基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集質(zhì)量。針對(duì)氣象災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)普查工作涉及面廣、綜合性強(qiáng)，技術(shù)要求高、協(xié)調(diào)難度大的問(wèn)題，規(guī)定普查指導(dǎo)員、普查員的基本素養(yǎng)、選拔過(guò)程及崗位職責(zé)。例如，明確人員來(lái)源，可以從國(guó)家機(jī)關(guān)社會(huì)團(tuán)體、相關(guān)部門借調(diào)，也可以從社會(huì)招聘，并設(shè)定一定的要求，如身體健康、貴任心強(qiáng)并具有相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)等，明確對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)一培訓(xùn)、考核后上崗，并要求其登記時(shí)，有必要向氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)普查當(dāng)事人闡明氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)普查的意義和涉及的權(quán)利義務(wù)，以及氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)普查涉及的法律依據(jù)。

2.3 制度建立難點(diǎn)

難以通過(guò)單方面建立制度約束部門間的共享機(jī)制。氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)普查工作共享數(shù)據(jù)涉及部門較多，數(shù)據(jù)共享機(jī)制不健全，部門間的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)也存在差異，影響了數(shù)據(jù)的收集與完善。

難以有效追究責(zé)任。在氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)普查中，必然涉及公民與法人的權(quán)利義務(wù)，只有立法具有強(qiáng)制性，才能對(duì)其做出規(guī)定。只有將制度上升到更高層面，才能通過(guò)設(shè)定行政責(zé)任和刑事責(zé)任，對(duì)違法行為給予有效處罰。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城市和鄉(xiāng)村發(fā)生巨變，氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)普查難度有所增加，加之政府職能的轉(zhuǎn)變，政府行為對(duì)社會(huì)和公眾的約束力也在下降，僅僅依靠規(guī)范性文件形式，難以達(dá)到預(yù)期的效果，只有通過(guò)將管理制度上升到較高地位，才能保障普查工作順利開(kāi)展，保證普查工作取得實(shí)效。

3 結(jié)束語(yǔ)

目前，正處于《氣象法》全面修訂時(shí)期，氣象法治工作受到了前所未有的重視，在全國(guó)自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)普查背景下，以開(kāi)展氣象災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)普查為契機(jī)，研究建立相應(yīng)制度，旨在為氣象事業(yè)蓬勃發(fā)展保駕護(hù)航。

參考文獻(xiàn)

[1] 專家權(quán)威解讀第一次全國(guó)自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)普查[J]，湖南安全與防災(zāi)，2020 （7）：32-33.

[2] 王國(guó)復(fù).氣象災(zāi)害調(diào)查與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估[J].城市與減災(zāi)，2021（2）：5-9.

責(zé)任編輯：黃艷飛