中國(guó)首批國(guó)家公園體制試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)與成效、問題與建議

臧振華,張 多,王 楠,杜 傲,孔令橋,徐衛(wèi)華,*,歐陽志云

1 中國(guó)科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心,城市與區(qū)域生態(tài)國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室, 北京 100085 2 國(guó)家林業(yè)和草原局經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心, 北京 100010 3 國(guó)家林業(yè)和草原局國(guó)家公園管理辦公室,北京 100714

中國(guó)是世界上第一個(gè)、也是目前唯一將建設(shè)生態(tài)文明納入國(guó)家戰(zhàn)略的國(guó)家。建立國(guó)家公園體制是建設(shè)生態(tài)文明制度的重要內(nèi)容,對(duì)于推進(jìn)自然資源科學(xué)保護(hù)與合理利用,建設(shè)美麗中國(guó),促進(jìn)人與自然和諧共生,具有極其重要的意義。

從1956年第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)建立以來,經(jīng)歷60多年發(fā)展,中國(guó)已建有自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園等各級(jí)各類自然保護(hù)地11800多處,覆蓋陸域國(guó)土面積約18%,領(lǐng)海面積約4%,對(duì)保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)與生物多樣性、保存自然遺產(chǎn)、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量發(fā)揮了重要作用[1]。然而,自然保護(hù)地過去的發(fā)展缺乏系統(tǒng)規(guī)劃,存在重疊設(shè)置、多頭管理、邊界不清、權(quán)責(zé)不明、保護(hù)與發(fā)展矛盾突出等問題,極大影響了綜合保護(hù)效果[2- 4]。為從根本上解決這些問題,確保重要自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀和生物多樣性得到系統(tǒng)性保護(hù),提升優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給能力,維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全,中央提出“建立國(guó)家公園體制”,開展國(guó)家公園體制試點(diǎn)。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)一部署,2020年要完成國(guó)家公園體制試點(diǎn),設(shè)立一批國(guó)家公園,分級(jí)統(tǒng)一的管理體制基本建立。

本文收集了我國(guó)開展國(guó)家公園體制試點(diǎn)以來的重要政策文件、規(guī)劃等資料,分別于2019年7—8月和2020年9月赴各試點(diǎn)區(qū),通過座談交流、資料查詢、野外踏查、實(shí)地走訪等多種形式,調(diào)查了試點(diǎn)區(qū)的管理體制、運(yùn)行機(jī)制、生態(tài)保護(hù)、社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、試點(diǎn)保障、自然教育與宣傳等工作的進(jìn)展情況。在跨時(shí)2年的資料收集、實(shí)地考察基礎(chǔ)上,全面總結(jié)我國(guó)首批國(guó)家公園體制試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)與成效,認(rèn)真梳理體制試點(diǎn)過程中存在的問題,并提出針對(duì)性建議,以期全面展現(xiàn)我國(guó)國(guó)家公園體制試點(diǎn)的最新進(jìn)展,為國(guó)家公園深化建設(shè)提供參考和依據(jù)。

1 體制試點(diǎn)基本情況介紹

從2013年十八屆三中全會(huì)首次提出建立國(guó)家公園體制以來,國(guó)家接連出臺(tái)了一系列政策,從建設(shè)國(guó)家公園的指導(dǎo)思想、主要目標(biāo)、建設(shè)內(nèi)容、主管機(jī)構(gòu)、功能定位等方面進(jìn)行了總體部署(表1)?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》指出,建立國(guó)家公園體制是生態(tài)文明體制改革的重要組成部分?！督?guó)家公園體制總體方案》和《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》的印發(fā),標(biāo)志著我國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)已經(jīng)初步完成頂層設(shè)計(jì),明確了國(guó)家公園在全國(guó)自然保護(hù)地體系中的主體地位。

2015年12月,中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議通過《中國(guó)三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》,標(biāo)志著我國(guó)首個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)啟動(dòng)。2016年5—10月,國(guó)家發(fā)展改革委陸續(xù)批復(fù)神農(nóng)架、武夷山、錢江源、南山、長(zhǎng)城、普達(dá)措等6個(gè)試點(diǎn)區(qū)的《試點(diǎn)實(shí)施方案》。2016年12月,中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議通過大熊貓和東北虎豹2個(gè)試點(diǎn)區(qū)的《試點(diǎn)方案》,2017年6月,又通過《祁連山國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》。2018年,長(zhǎng)城終止國(guó)家公園體制試點(diǎn),加入國(guó)家文化公園建設(shè)序列。2019年1月,中央全面深化改革委員會(huì)(2018年3月根據(jù)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》由原中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組改成)會(huì)議通過《海南熱帶雨林國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》。至此,我國(guó)設(shè)立了首批共10個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)(表2),涉及12個(gè)省份,總面積達(dá)22.3萬km2(圖1),主要保護(hù)熱帶雨林、亞熱帶常綠闊葉林、溫帶針闊混交林、荒漠草原等不同生態(tài)系統(tǒng),以及大熊貓、東北虎等珍稀瀕危物種。

表1 國(guó)家公園體制試點(diǎn)的重要政策文件

表2 首批國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)基本信息

圖1 我國(guó)首批國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)空間分布(審圖號(hào)：GS(2019)1823號(hào))Fig.1 Spatial distribution of the first batch of China′s National Park system pilot areas

2 經(jīng)驗(yàn)和成效

總體而言,國(guó)家公園體制試點(diǎn)得到了政府和社會(huì)各界的高度重視[5]。各試點(diǎn)區(qū)地理區(qū)位各異、保護(hù)對(duì)象多樣,在試點(diǎn)過程中涌現(xiàn)出一系列特色亮點(diǎn)工作,為國(guó)家公園建設(shè)和管理積累了一批可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)[6- 8]。國(guó)家公園體制試點(diǎn)產(chǎn)生了良好的成效,自然資源資產(chǎn)管理效率明顯提升,生態(tài)保護(hù)和恢復(fù)力度明顯增強(qiáng),社區(qū)民生有所改善,社會(huì)效益突顯。

2.1 管理體制機(jī)制創(chuàng)新

各試點(diǎn)區(qū)都組建了國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu),推進(jìn)了自然保護(hù)地機(jī)構(gòu)和人員整合,完成了自然資源所有權(quán)邊界劃定和確權(quán)登記,基本實(shí)現(xiàn)了由一個(gè)部門統(tǒng)一行使國(guó)家公園管理職責(zé)。10個(gè)試點(diǎn)區(qū)形成了中央垂直管理、中央與地方共同管理、地方管理3種管理模式(表3)。

表3 首批國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)管理體制情況

為保障國(guó)家公園體制順利運(yùn)行,各試點(diǎn)區(qū)積極創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制(表4)。10個(gè)試點(diǎn)區(qū)都制定了條例或辦法(東北虎豹、祁連山、大熊貓3個(gè)跨省試點(diǎn)區(qū)正提請(qǐng)審議；普達(dá)措國(guó)家公園的條例2014年開始實(shí)施,但與國(guó)家現(xiàn)行要求不一致,目前正在加快修訂,修訂草案已通過迪慶州人大常委會(huì)會(huì)議；其余6個(gè)試點(diǎn)區(qū)已頒布實(shí)施),編制了總體規(guī)劃且獲得正式批復(fù),為國(guó)家公園建設(shè)和管理提供了基本保障。

表4 首批國(guó)家公園體制試點(diǎn)體制機(jī)制創(chuàng)新的典型案例

2.2 保護(hù)力度持續(xù)加強(qiáng)

各試點(diǎn)區(qū)生態(tài)保護(hù)力度普遍加強(qiáng),人類活動(dòng)監(jiān)管能力有效提升。各試點(diǎn)區(qū)都開展了綜合科學(xué)考察或主要保護(hù)對(duì)象專項(xiàng)調(diào)查,信息化、智能化水平相比試點(diǎn)前都有較大提升,全方位、立體式的監(jiān)測(cè)巡護(hù)體系初步建立；積極開展專項(xiàng)保護(hù)行動(dòng),針對(duì)試點(diǎn)區(qū)面臨的主要違法行為開展聯(lián)合執(zhí)法,營(yíng)造了高壓態(tài)勢(shì)；堅(jiān)持自然恢復(fù)為主,針對(duì)試點(diǎn)區(qū)生態(tài)系統(tǒng)退化和破壞的類型和程度,采取必要輔助措施加以修復(fù)(表5)。國(guó)家公園體制試點(diǎn)產(chǎn)生了明顯的生態(tài)成效,各試點(diǎn)區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能維持穩(wěn)定或有所提升,違法破壞行為得到有效遏制,物種種群數(shù)量有所增加、棲息地得到恢復(fù),動(dòng)植物新種、分布新記錄不斷被發(fā)現(xiàn)(表5)。

表5 首批國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)的取得的代表性生態(tài)成效

2.3 資金投入不斷加大

國(guó)家公園體制試點(diǎn)以來,資金投入力度不斷加大。中央層面,國(guó)家發(fā)展改革委除在原有的中央預(yù)算內(nèi)投資專項(xiàng)中安排資金外,專門在文化旅游提升工程專項(xiàng)下安排國(guó)家公園體制試點(diǎn)資金,2017—2020年共投資38.69億元；財(cái)政部2017—2019年通過一般性轉(zhuǎn)移支付安排各試點(diǎn)省共9.8億元,2020年將國(guó)家公園支出納入了林業(yè)草原生態(tài)保護(hù)恢復(fù)資金,并安排預(yù)算10億元。省級(jí)和地方財(cái)政持續(xù)增加配套資金和專用經(jīng)費(fèi),海南熱帶雨林、武夷山、錢江源、南山等4個(gè)試點(diǎn)區(qū)的省級(jí)和地方財(cái)政投入超過總資金量的60%,神農(nóng)架試點(diǎn)區(qū)接近50%。此外,中國(guó)綠化基金會(huì)、全球環(huán)境基金等社會(huì)組織對(duì)國(guó)家公園保護(hù)事業(yè)的支持力度逐步加大,試點(diǎn)以來,10個(gè)試點(diǎn)區(qū)累積獲得捐贈(zèng)超過2億元。

各試點(diǎn)區(qū)利用多方整合的資金,采取增設(shè)公益崗位、加強(qiáng)集體土地統(tǒng)一管理[9- 10]、提高生態(tài)補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)、改善生產(chǎn)生活設(shè)施、開展特許經(jīng)營(yíng)、扶持經(jīng)色產(chǎn)業(yè)等措施,帶動(dòng)社區(qū)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)了對(duì)部分當(dāng)?shù)鼐用窈蜕て髽I(yè)職工的安置,既提高了自然資源的保護(hù)效率,又增加了居民收入,有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定(表6)。

2.4 科研合作不斷深化

各試點(diǎn)區(qū)積極搭建國(guó)家公園研究機(jī)構(gòu),深化合作機(jī)制,有效提升了國(guó)家公園的科研水平。各試點(diǎn)區(qū)在原有科研條件基礎(chǔ)上,建立或共建國(guó)家公園科研機(jī)構(gòu)20余個(gè),涉及高校和科研院所等單位數(shù)十家,匯聚了一批多學(xué)科領(lǐng)域和行業(yè)背景的高水平人才,形成了強(qiáng)大的智力支持(表7)。試點(diǎn)以來,10個(gè)試點(diǎn)區(qū)內(nèi)開展的研究工作已發(fā)表一系列學(xué)術(shù)論文,不乏具有全球影響力的頂級(jí)研究成果[11- 12]。依托深化合作產(chǎn)生的科研成果已經(jīng)開始應(yīng)用于實(shí)際保護(hù)管理工作,為國(guó)家公園的建設(shè)與管理、生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)、物種保護(hù)等提供了有力支撐。

表6 首批國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)民生改善的典型案例

表7 首批國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)的代表性科研機(jī)構(gòu)

2.5 社會(huì)影響逐漸擴(kuò)大

試點(diǎn)以來,通過自然教育和宣傳引導(dǎo),國(guó)家公園理念深入人心,生態(tài)文明思想廣為傳播。各試點(diǎn)區(qū)都開通了國(guó)家公園官網(wǎng)、微博、公眾號(hào)等,多渠道多形式宣傳生態(tài)文明思想和國(guó)家公園價(jià)值,及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切問題,極大提高了國(guó)家公園的社會(huì)關(guān)注度(表8)。各試點(diǎn)區(qū)都建立了國(guó)家公園自然教育基地,自然教育的規(guī)模有序擴(kuò)大,國(guó)家公園的全民公益性得以體現(xiàn)。試點(diǎn)以來,社會(huì)各界參與10個(gè)國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)的志愿服務(wù)逾萬人次。通過廣泛征集社會(huì)公眾創(chuàng)意,10個(gè)試點(diǎn)區(qū)都發(fā)布了形象標(biāo)識(shí),充分體現(xiàn)了國(guó)家公園特色。

表8 首批國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)擴(kuò)大社會(huì)影響的主要做法

3 主要問題

國(guó)家公園體制試點(diǎn)是一種全新體制的探索。建成統(tǒng)一規(guī)范高效的中國(guó)特色國(guó)家公園體制,是一項(xiàng)長(zhǎng)期艱巨復(fù)雜的系統(tǒng)工程,還面臨一些尚未解決的問題和困難。

3.1 管理機(jī)構(gòu)級(jí)別和類型參差不齊

首先,部分試點(diǎn)區(qū)國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)級(jí)別偏低。神農(nóng)架、普達(dá)措、南山3個(gè)試點(diǎn)區(qū)管理機(jī)構(gòu)目前仍由所在市州政府代管,與國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府和省級(jí)政府分級(jí)行使的要求不符,難以承接中央委托事權(quán)責(zé)任的落實(shí)。武夷山、神農(nóng)架、錢江源等試點(diǎn)區(qū)內(nèi)自然資源權(quán)屬復(fù)雜,不僅涉及區(qū)縣協(xié)調(diào),還牽涉省直各有關(guān)部門、甚至跨省協(xié)調(diào)整合等情況,處級(jí)管理機(jī)構(gòu)難以協(xié)調(diào),不利于深化推進(jìn)各項(xiàng)工作。

其次,部分試點(diǎn)區(qū)國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)行政主體缺失。神農(nóng)架、普達(dá)措、南山3個(gè)試點(diǎn)區(qū)管理機(jī)構(gòu)為事業(yè)單位性質(zhì),綜合執(zhí)法等行政職能缺乏法律支撐,盡管進(jìn)行了行政授權(quán),仍很大程度上依賴地方政府職能部門,執(zhí)法適時(shí)性受到較大牽制。

最后,跨省試點(diǎn)區(qū)存在“一園多制”問題。祁連山試點(diǎn)區(qū)甘肅片區(qū)建立了省管理局、管理分局、保護(hù)站三級(jí)垂直管理體系,但青海片區(qū)的管理分局、保護(hù)站仍依托地方林草局設(shè)立。大熊貓?jiān)圏c(diǎn)區(qū)的14個(gè)管理分局5個(gè)由省級(jí)管理局直管,9個(gè)以當(dāng)?shù)卣芾頌橹?；陜西和甘肅片區(qū)的綜合行政執(zhí)法由森林公安承擔(dān),四川片區(qū)直接賦予管理分局執(zhí)法權(quán)限。

3.2 法律制度不健全

首先,《國(guó)家公園法》等上位法還未出臺(tái),不同管控分區(qū)的細(xì)化管控要求不明確。核心保護(hù)區(qū)和一般控制區(qū)內(nèi)哪些行為是允許的,哪些行為是禁止的,監(jiān)管部門對(duì)不同管控分區(qū)的督察依據(jù)是什么,都不明確。目前大多參照《自然保護(hù)區(qū)條例》管理,該條例的某些限制性規(guī)定難以執(zhí)行、且不合時(shí)宜。核心保護(hù)區(qū)內(nèi)完全禁止任何人類活動(dòng),既不是科學(xué)的最嚴(yán)格保護(hù),也不具有實(shí)際操作性。藏族等少數(shù)民族牧民在不同季節(jié)逐草而居,是長(zhǎng)久以來形成的民族傳統(tǒng)和文化,維系草畜平衡前提下適當(dāng)放牧對(duì)自然生態(tài)環(huán)境并不會(huì)造成破壞。某些試點(diǎn)區(qū)核心保護(hù)區(qū)內(nèi)的部分人工林群落結(jié)構(gòu)過于簡(jiǎn)單或感染了病蟲害,從保護(hù)管理角度需要采取修復(fù)措施消除隱患,但實(shí)際操作中要依法干預(yù)比較困難。

其次,跨省試點(diǎn)區(qū)的管理?xiàng)l例、規(guī)劃等由誰批、如何批等問題暫未明確。批準(zhǔn)建立跨省的國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)是中央統(tǒng)攬全局的結(jié)果,跨省試點(diǎn)管理?xiàng)l例出臺(tái)難、規(guī)劃批復(fù)難等是我國(guó)自然保護(hù)地體系建設(shè)管理中出現(xiàn)的新問題。目前,東北虎豹、祁連山、大熊貓3個(gè)試點(diǎn)區(qū)都完成了條例編制,但由于審批主體不明確,無法報(bào)批[13]。

3.3 資金保障長(zhǎng)效機(jī)制未建立

首先,各級(jí)財(cái)政對(duì)國(guó)家公園的投入整體而言總量不足,且來源分散。國(guó)家公園的中央和地方事權(quán)還未劃清,中央未建立國(guó)家公園專項(xiàng)資金,整體支出力度與中央應(yīng)該承擔(dān)的國(guó)家公園全民公益性資源保護(hù)責(zé)任不匹配。中央預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目申報(bào)體系不成熟,部分試點(diǎn)區(qū)存在上報(bào)時(shí)間倉促、內(nèi)容論證不充分、項(xiàng)目時(shí)序安排不科學(xué)等問題。地方政府財(cái)政能力有限,配套力度偏小,普遍在工礦企業(yè)退出、生態(tài)搬遷、集體土地流轉(zhuǎn)等方面存在較大的資金缺口。

其次,社會(huì)投入占比小,無法對(duì)財(cái)政進(jìn)行有效補(bǔ)充。為了迅速遏制生態(tài)環(huán)境遭受破壞的勢(shì)頭,中央實(shí)施嚴(yán)厲的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度,采取了前所未有的問責(zé)和懲處力度。在此背景下,地方政府對(duì)自然資源保護(hù)的重要性有了充分認(rèn)識(shí),違法違規(guī)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目、森林砍伐、農(nóng)業(yè)擴(kuò)張等問題得到較大程度緩解。但是,保護(hù)地內(nèi)的自然資源允許何種形式何種程度的利用沒有形成共識(shí),地方政府和保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)在形勢(shì)不明朗的情況下對(duì)引入企業(yè)資金參與建設(shè)存在顧慮[6],企業(yè)由于缺乏法律制度保障且盈利模式不清楚,暫時(shí)沒有大資金介入。試點(diǎn)區(qū)普遍經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱,僅靠自身探索短期內(nèi)優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)價(jià)值難以實(shí)現(xiàn)。此外,我國(guó)的自然保護(hù)公民教育發(fā)展還處于初級(jí)階段,社會(huì)捐贈(zèng)還未形成規(guī)模。這些原因共同導(dǎo)致社會(huì)資金沒有在國(guó)家公園體制試點(diǎn)過程中起到有效補(bǔ)充。

3.4 人才隊(duì)伍建設(shè)滯后

首先,管理技術(shù)人員數(shù)量難以滿足國(guó)家公園建設(shè)需求。試點(diǎn)區(qū)大多面臨較嚴(yán)重的編制短缺,存在人員劃轉(zhuǎn)落實(shí)不到位、人員配置不健全、人員兼用、無編無崗等問題。執(zhí)法力量普遍薄弱，可能導(dǎo)致違法違規(guī)行為監(jiān)管缺失。

其次,人員年齡結(jié)構(gòu)不合理、高端人才短缺,人才激勵(lì)機(jī)制不完善。各試點(diǎn)區(qū)普遍存在人員年齡結(jié)構(gòu)老化、業(yè)務(wù)能力較低等問題。由于國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)多位于社會(huì)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后區(qū)域,且部分試點(diǎn)區(qū)管理機(jī)構(gòu)級(jí)別、性質(zhì)還不確定,缺乏對(duì)高端管理技術(shù)人才的吸引力。

3.5 保護(hù)與發(fā)展的矛盾仍然突出

國(guó)家公園是國(guó)家自然生態(tài)系統(tǒng)中最重要、自然景觀最獨(dú)特、自然遺產(chǎn)最精華、生物多樣性最富集的部分,面積遠(yuǎn)比一般的自然保護(hù)區(qū)和自然公園大,又是最嚴(yán)格的自然保護(hù)地類型,保護(hù)與發(fā)展的矛盾突出。試點(diǎn)區(qū)內(nèi)的居民生產(chǎn)生活大多依賴于對(duì)當(dāng)?shù)刈匀毁Y源的傳統(tǒng)利用,在保護(hù)生態(tài)的同時(shí)妥善安置原住居民,改善其生活水平,是建設(shè)國(guó)家公園面臨的巨大挑戰(zhàn)。目前,大多數(shù)試點(diǎn)區(qū)內(nèi)居民獲得的生態(tài)補(bǔ)償僅能滿足基本生活保障,存在人獸沖突隱患,防護(hù)體系和保險(xiǎn)賠償體系尚不完善。

3.6 空間范圍不合理

由于處于試點(diǎn)階段,國(guó)家公園的內(nèi)涵和建設(shè)管理目標(biāo)一直在不斷豐富,已建試點(diǎn)區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,且存在空間范圍不合理問題。從國(guó)家代表性、完整性角度考慮,三江源試點(diǎn)區(qū)目前未納入完整的長(zhǎng)江源頭和黃河源頭；武夷山、錢江源、神農(nóng)架、普達(dá)措、南山等試點(diǎn)區(qū)目前范圍還不足以反映生態(tài)地理單元的完整生態(tài)過程,毗鄰的具有相同保護(hù)價(jià)值的區(qū)域,因跨行政區(qū)域?qū)е鹿芾頇C(jī)構(gòu)難以整合等原因,沒有納入試點(diǎn)范圍內(nèi)。此外,某些試點(diǎn)區(qū)在規(guī)劃國(guó)家公園范圍和管控分區(qū)時(shí),未進(jìn)行充分的實(shí)地勘驗(yàn),部分永久基本農(nóng)田、聚居村等沒有科學(xué)調(diào)出,既影響了國(guó)家公園的原真性,也留下了居民生產(chǎn)生活與保護(hù)管理矛盾的隱患。

4 完善建議

4.1 規(guī)范管理機(jī)構(gòu)設(shè)置

首先,建議按照中央編辦最新出臺(tái)的《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)范國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的指導(dǎo)意見》要求,規(guī)范不同管理模式下的國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、級(jí)別、內(nèi)設(shè)部門、直屬機(jī)構(gòu)、分級(jí)管理機(jī)構(gòu)、人員整合等關(guān)鍵問題,彰顯國(guó)家公園的主體地位。

其次,建議按照機(jī)構(gòu)改革職能劃分,調(diào)整完善由國(guó)家發(fā)展改革委等原13個(gè)部門組成的國(guó)家公園體制建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組,領(lǐng)導(dǎo)小組在國(guó)家公園主管部門設(shè)立辦公室,加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和高位推動(dòng)。國(guó)家公園主管部門對(duì)祁連山、大熊貓等跨省試點(diǎn)區(qū)以及武夷山、神農(nóng)架等有必要有條件跨省整合的試點(diǎn)區(qū)加強(qiáng)指導(dǎo),理順管理體制。

此外,應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)非全民所有自然資源的實(shí)際管理,實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園由國(guó)家主導(dǎo)[14]。

4.2 健全法律制度體系

首先,建議加快《國(guó)家公園法》的制定和出臺(tái),統(tǒng)籌謀劃制定《自然保護(hù)地法》,為以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系提供整體性、系統(tǒng)性的法治保障[15-16]。上位法出臺(tái)有利于促進(jìn)各國(guó)家公園理順法律適用關(guān)系,增強(qiáng)各國(guó)家公園條例辦法的法律效力。過渡期間,建議先由主管部門和監(jiān)督部門聯(lián)合出臺(tái)指導(dǎo)意見,明確不同管控分區(qū)的細(xì)化管控要求。

其次,建議盡快出臺(tái)國(guó)家公園條例、規(guī)劃等管理辦法,為條例和規(guī)劃的編制、上報(bào)、審批等提供解決路徑。需進(jìn)一步明確國(guó)家公園管理部門、監(jiān)管部門、審批部門、各級(jí)地方政府之間的權(quán)責(zé)邊界,持續(xù)加強(qiáng)協(xié)作,精準(zhǔn)施策,整合多方力量履行好國(guó)家公園各項(xiàng)職能。

4.3 完善資金保障長(zhǎng)效機(jī)制

首先,建議加大財(cái)政投入,理順下?lián)芮?，?guī)范使用投向。應(yīng)加快研究國(guó)家公園事權(quán)劃分,中央和省級(jí)政府按照事權(quán)劃分出資保障國(guó)家公園的建設(shè)與運(yùn)行[17, 18]。發(fā)揮集中力量辦大事的體制優(yōu)勢(shì),整合多渠道資金統(tǒng)籌使用,完善項(xiàng)目申報(bào)體系。開展生態(tài)系統(tǒng)評(píng)價(jià),建立保護(hù)成效與資金投入掛鉤的機(jī)制,把有限的資金優(yōu)先安排到真正的短板和急需解決的問題上。

其次,建議完善社會(huì)捐贈(zèng)制度,吸引社會(huì)資本為國(guó)家公園建設(shè)提供支持。應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)自然教育與宣傳,擴(kuò)大國(guó)家公園的社會(huì)影響力,成立基金委員會(huì)統(tǒng)一接受社會(huì)捐贈(zèng)[19]。推廣特許經(jīng)營(yíng)模式,適度開發(fā)特色入口社區(qū),將優(yōu)質(zhì)的生態(tài)環(huán)境和自然資源轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力,逐步增強(qiáng)造血能力[20]。

4.4 強(qiáng)化治理能力建設(shè)

首先,建議加大人才引進(jìn)力度,完善人才激勵(lì)機(jī)制和考核機(jī)制。以專業(yè)化為導(dǎo)向,盡快解決國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)的空編現(xiàn)象,逐步改善專職人員的學(xué)歷水平和年齡結(jié)構(gòu)。加大對(duì)現(xiàn)有人員的培訓(xùn)與交流,提升業(yè)務(wù)能力。

其次,建議加深社會(huì)參與程度,緩解編制不足的壓力。推廣柔性引進(jìn),打破人才使用壁壘。鼓勵(lì)推廣購買服務(wù)方式,快速準(zhǔn)確解決實(shí)際需求。完善志愿服務(wù)機(jī)制,調(diào)動(dòng)公眾參與積極性。

此外,應(yīng)充分利用先進(jìn)技術(shù)成果和基礎(chǔ)設(shè)施條件,持續(xù)推動(dòng)治理體系向標(biāo)準(zhǔn)化、信息化、智能化、專業(yè)化邁進(jìn),提高治理能力和效率,向科學(xué)技術(shù)“要編制”。

4.5 推進(jìn)社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展

首先,建議加強(qiáng)國(guó)家公園宣傳工作,牢固樹立人與自然和諧共生的思想意識(shí),增強(qiáng)為子孫后代留下珍貴自然遺產(chǎn)的責(zé)任感、使命感、榮譽(yù)感。以生態(tài)保護(hù)為首要目標(biāo),兼有科研、教育、游憩、社區(qū)發(fā)展等多功能和多目標(biāo)的國(guó)家公園理念,是在消化吸收了國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)、總結(jié)了我國(guó)60多年來自然保護(hù)地研究成果的基礎(chǔ)上提出的,具有后發(fā)優(yōu)勢(shì)。

其次,應(yīng)繼續(xù)加大保護(hù)力度,營(yíng)造國(guó)家公園世代傳承的緊迫感和莊嚴(yán)感。國(guó)家公園應(yīng)堅(jiān)持保護(hù)第一不動(dòng)搖,嚴(yán)厲打擊破壞生態(tài)環(huán)境和野生動(dòng)植物等違法行為。盡快制定社區(qū)發(fā)展規(guī)劃,確保社區(qū)建設(shè)與國(guó)家公園整體保護(hù)目標(biāo)相協(xié)調(diào)。

最后,建議完善以生態(tài)保護(hù)為重點(diǎn)、以改善民生為核心的常態(tài)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。合理確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),將項(xiàng)目性、階段性生態(tài)補(bǔ)償政策落實(shí)為常態(tài)化、長(zhǎng)期化的補(bǔ)償來源[21]。推動(dòng)有條件的試點(diǎn)區(qū)推廣自然資源有償使用制度，鼓勵(lì)地區(qū)或流域間的橫向轉(zhuǎn)移支付。深入探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑,挖掘國(guó)家公園品牌價(jià)值,將“兩山理論”轉(zhuǎn)化為實(shí)踐行動(dòng),讓國(guó)家公園建設(shè)給當(dāng)?shù)卣腿罕妿韺?shí)惠。

4.6 完善空間布局

首先,建議合理調(diào)整邊界。對(duì)三江源、武夷山、錢江源、神農(nóng)架、普達(dá)措、南山等完整性或代表性存在問題的試點(diǎn)區(qū),應(yīng)考慮打破行政區(qū)劃限制,盡快制定整合方案。過渡期間,持續(xù)深化跨省或跨市縣的聯(lián)動(dòng)保護(hù)機(jī)制。將鎮(zhèn)村建成區(qū)、永久基本農(nóng)田、礦業(yè)權(quán)等矛盾沖突尖銳且保護(hù)價(jià)值不高的區(qū)域按相關(guān)政策規(guī)定調(diào)出,提高國(guó)家公園的原真性和管理有效性。

其次,建議加快出臺(tái)統(tǒng)一的《國(guó)家公園設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)》。充分借鑒國(guó)外國(guó)家公園的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),同時(shí)緊貼中國(guó)國(guó)情,明確國(guó)家公園的設(shè)立條件、認(rèn)定指標(biāo)、設(shè)立流程、命名規(guī)則等,為科學(xué)遴選國(guó)家公園候選地、完善國(guó)家公園總體布局提供基本遵循[22]。

致謝：感謝參與國(guó)家公園體制試點(diǎn)評(píng)估的各位專家在資料收集時(shí)提供的幫助。