鄉(xiāng)村振興背景下脫貧長效機制構建研究

□文/張楠楠 孫海軍

（大理大學經濟研究所 云南·大理）

［提要］脫貧攻堅任務雖已如期全面完成，絕對貧困得到歷史性的解決，但這并不代表貧困徹底消失，脫貧群體返貧和新增貧困群體現象很難根絕。此外，相對貧困的問題會由于各種因素而長期存在，這就需要對脫貧長效機制展開系統研究。

當前，我國脫貧攻堅任務已經全部完成，2021年2月25日，習近平在全國脫貧攻堅總結表彰大會上指出“我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得了全面勝利，現行標準下9，899萬農村貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列，區(qū)域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對貧困的艱巨任務，但脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點。”此外，習近平也多次強調要“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制?！庇纱丝梢?，我國雖然如期完成了脫貧攻堅的任務，但要做好脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興的有效銜接，防止出現大規(guī)模的返貧和新增貧困現象仍然任重道遠。因此，必須結合實際，構建合理持續(xù)的脫貧長效機制。

一、脫貧長效機制的含義

（一）長效機制的含義。長效機制是“長效”與“機制”的結合，長效要求可持續(xù)，能夠隨著時間的變化而起到長期保障作用；機制，是一套能讓制度正常運轉、發(fā)揮功能的制度。李智永（2019）認為長效機制是指能長期保證制度正常運行并發(fā)揮預期功能的制度體系。長效機制并不是一成不變的，它會隨環(huán)境、條件的變化而不斷地發(fā)展和完善，但這一體系一旦形成后，核心原則必須是非常穩(wěn)定和規(guī)范的，不會因為外部力量而輕易失去作用，不會由于任何因素使得其功能不再運行。

（二）脫貧長效機制的含義。脫貧長效機制就是指在脫貧期間能夠保障脫貧長效制度持續(xù)、穩(wěn)定的運轉以及長期發(fā)揮預期功能的一套制度體系?？蓮囊韵氯齻€方面理解：首先，脫貧長效機制是制度規(guī)范體系，它由各種政策、規(guī)范、章程等構成，這些政策規(guī)范相互關聯，在運行的過程中它們各守其位但又互相協作，共同推進脫貧攻堅的正常運轉。其次，這套制度體系能夠持續(xù)發(fā)揮脫貧功能，一方面它有穩(wěn)定的資金收入來支持其穩(wěn)定運行；另一方面有固定的明文規(guī)定來規(guī)范它的運行，并且這些程序和規(guī)范是不允許隨意取消的。最后，脫貧長效機制是專門為脫貧工作服務的，它只解決脫貧的各類問題。脫貧長效機制必須滿足三個條件：一是保證已脫貧群體能夠始終在貧困線之上，生活水平逐步提高，有效降低返貧可能性；二是避免出現大規(guī)模新增貧困群體，即使出現少數由于外力因素導致的貧困狀況，這套制度體系也能夠在損失最小的前提下迅速幫助他們擺脫貧困，將貧困發(fā)生率把握在可控范圍之內；三是要盡最大可能降低致貧因素帶給人們的不良影響。造成貧困的因素有很多，有一些因素是無法避免的，比如自然災害、疾病等外部因素，雖然無法徹底消除它們，但可以通過制度體系中的各種保障政策將這些因素帶給貧困人員的影響降到最小。

（三）脫貧長效機制的結構。脫貧長效機制是一個復雜的系統，它至少包括三種機制結構：宏觀調控機制、中觀組織機制、內部動力機制。宏觀調控機制主要是組織的政策、制度等宏觀層面上的把控，主要起到制度保證的作用，運用國家政策在大方向上把握脫貧長效機制的整體運轉過程。中觀組織機制主要是產業(yè)、企業(yè)等發(fā)揮作用，時刻了解市場的發(fā)展動態(tài)，在貧困群體和市場之間充當中介作用，引導貧困人員進入市場，為他們提供更多的就業(yè)機會和渠道，拓寬他們的收入來源。中觀組織機制能提高脫貧群體持續(xù)脫貧致富的能力，加強并支撐整個脫貧長效機制的運行。內部動力機制是一個內部因素，是宏觀調控機制以及中觀組織機制有效發(fā)揮作用的基礎。宏觀調控機制與中觀組織機制最終要通過脫貧群體主動作為才能真正發(fā)揮最大作用，只有提高脫貧群體的自我發(fā)展能力，激發(fā)他們的內生動力，才能從根本上維護脫貧長效機制的平穩(wěn)進行。

宏觀調控機制、中觀組織機制與內部動力機制這三種機制結構是緊密聯系、相互關聯的。宏觀調控機制是整個脫貧長效機制的外部保障，能夠控制中觀組織機制以及調節(jié)內生動力機制；中觀組織機制是脫貧長效機制的支撐力量，連接了宏觀調控機制與內生動力機制，不僅鞏固了內生動力機制，而且對宏觀調控機制作出一定的反應；內生動力機制是脫貧長效機制的核心，分別對其他兩個機制作出反饋。只有這三種機制相互作用，不斷完善，才能保障整個脫貧長效機制的構建。

二、構建脫貧長效機制的必要性

（一）構建脫貧長效機制是鞏固脫貧成果的必然選擇。中共中央、國務院關于鄉(xiāng)村振興的文件中指出打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、全面建成小康社會后，要把全面推進鄉(xiāng)村振興作為實現中華民族偉大復興的一項重大任務，接續(xù)推進脫貧地區(qū)發(fā)展和群眾生活改善，實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接?？梢姡瑖也粌H僅是要完成脫貧摘帽，更重要的是要鞏固脫貧成果，穩(wěn)定脫貧基礎。脫貧是一項需要長期堅持的工作，過程充滿了復雜性。即使2020年脫貧攻堅取得了決定性成果，我們仍然需要總結經驗，在繼續(xù)鞏固脫貧成效的基礎上提高發(fā)展水平。因而，構建脫貧長效機制不僅能夠為全面實現鄉(xiāng)村振興提供堅實的物質基礎，也有助于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中脫貧工作的平穩(wěn)進行，促進脫貧成效更加可持續(xù)，鞏固脫貧成果，為實現鄉(xiāng)村振興、建設社會主義現代化強國奠定堅實基礎。

（二）構建脫貧長效機制是解決相對貧困的有力支撐。當前我國的脫貧攻堅工作階段性收官，貧困地區(qū)全部脫貧摘帽，但仍然存在區(qū)域性發(fā)展不平衡的狀況。同時，貧困的標準線也會逐步提高，這就意味著相對貧困將長期存在。此外，脫貧群體可能會因為各種因素返貧，新增貧困人口可能出現，因此，我們的脫貧工作不能就此止步。然而要防止這些問題的發(fā)生很可能比脫貧攻堅更加困難。為了避免上述現象的發(fā)生，有必要構建合理的制度體系來穩(wěn)定提升脫貧效果，即構建有效的脫貧長效機制來解決相對貧困問題，并且可以保障在出現相對貧困時能夠有效地助其脫貧。

（三）構建脫貧長效機制是促進社會和諧穩(wěn)定的內在要求。完成脫貧攻堅任務是我國建設社會主義強國的重要基礎，而穩(wěn)定脫貧是脫貧攻堅中最艱難的一環(huán)。穩(wěn)定脫貧要求脫貧群體有一定的經濟收入來源，失去外來干預后不會再返貧，這就需要我們定期評估已脫貧人員的收入來源，確認他們擁有自發(fā)展的能力，以確保他們的收入來源具有持續(xù)性和可靠性。當貧困人口通過獲得自我發(fā)展能力而實現了永久脫貧，就會大大提高他們的幸福指數，從而利于化解社會階層間矛盾。所以，構建脫貧長效機制不僅有利于消滅絕對貧困，減少相對貧困，還有利于推動當地經濟的健康發(fā)展，促進社會的和諧穩(wěn)定。

三、構建脫貧長效機制的制約因素

回顧我國的脫貧攻堅過程，我們的脫貧工作取得了顯著的成果，但對于構建脫貧長效機制，實現長期穩(wěn)定脫貧來說還是受到一定的制約，主要有以下幾個方面：

（一）產業(yè)就業(yè)帶動增收的能力不足。鄉(xiāng)村振興的關鍵是產業(yè)振興。在脫貧攻堅的工作中，雖然各貧困地區(qū)都有產業(yè)扶貧的項目，利用產業(yè)來增加農民的收入。但這些產業(yè)大多數都是過于注重追求短期效益，真正附加值高的產業(yè)很少，造成這種結果的原因之一是資金不足，沒有充足的資金吸引大量高附加值產業(yè)；另外，產業(yè)鏈較短，帶動周邊經濟的輻射范圍窄，一個產業(yè)的發(fā)展只能給該產業(yè)帶來利潤，無法推動其他產業(yè)協同發(fā)展來促進農民增收；再者，很多貧困地區(qū)未充分利用地理位置、資源、環(huán)境等優(yōu)勢創(chuàng)辦當地的特色產業(yè)，在特色產業(yè)發(fā)展方面的基礎較為薄弱；最后，缺乏對扶貧項目的監(jiān)督，一旦引進來或建立起一項產業(yè)后，就放松了對它們的管轄和監(jiān)管，使得它們最終由于運營不良而被迫停止?，F實中，還出現了多地政府扶貧產業(yè)陷入低水平競爭而降低甚至失去扶貧效果的現象。

（二）基礎設施建設水平較低。相對于發(fā)達地區(qū)，貧困地區(qū)的基礎設施比較落后，有些地區(qū)是自身地理位置的限制，還有地區(qū)可能是由于資金不到位，缺乏啟動資金來改造基礎設施，基礎設施條件低制約了脫貧機制發(fā)揮長效功能。首先，交通通訊便利度低。一些地區(qū)地形條件復雜，鄉(xiāng)村與鄉(xiāng)村之間、鄉(xiāng)村與城市之間的道路不通暢或者直線距離過長，加之通訊設施延伸不足，容易造成信息閉塞，鄉(xiāng)村的農產品不能及時地運輸出去。其次，教育基礎設施水平不高。大多數貧困地區(qū)的教育條件也是較為薄弱，一方面學校數量有限，很多貧困家庭的學生需要到離家很遠的地方求學，對學生的安全造成一定的風險；另一方面學校教育質量有待提升，由于學校偏遠落后，教師待遇低，吸引不到大量優(yōu)秀的教師資源，書籍資料、計算機設備等也不全面，很難保障學生的受教育質量，導致貧困一定程度上在代際間繼續(xù)傳遞。最后，醫(yī)療設施不完善，大部分貧困地區(qū)雖然建設了衛(wèi)生室，但聘請的醫(yī)生缺少專業(yè)的診斷水平，造成村民看病難，有些貧困人員的身體由于沒有得到及時救治而產生了嚴重損害，甚至失去脫貧致富的能力。

（三）貧困群體的內生動力不足。相對于物質方向，思想的貧窮才是制約脫貧長效機制的重點。在脫貧攻堅任務的完成過程中，我們的脫貧政策覆蓋面極為廣泛，很多幫扶措施的初心是想從根源上讓貧困戶真正擺脫貧困。但這難免會讓一些貧困人員產生惰性，思想上也出現等靠意識，一旦養(yǎng)成這種懶惰的習慣，他們可能對努力付出產生了厭惡和恐懼，甚至害怕自己擁有工作后就會失去國家的補貼，很多產生這種思想的貧困人員即使有工作能力也不想通過自身奮斗來改善生活狀況。

還有一部分人是缺乏自我發(fā)展的能力，原因既有外部因素也有內部因素。一方面有些家庭成員需要去照顧患有疾病的家人，有自我發(fā)展的能力卻沒有精力去脫貧致富；另一方面有些貧困人員的受教育水平較低，也不愿意去接受培訓來提升自己的技能，無法穩(wěn)定脫貧。

四、構建脫貧長效機制的建議

通過對以上關于制約構建脫貧長效機制因素的分析，可以從以下幾個方面來謀劃構建脫貧長效機制的舉措：

（一）強化基層組織建設，建立保障協調機制。習近平強調基層組織是確保黨的方針路線、政策貫徹落實的基礎，只有建設好基層組織，才能更好地鞏固脫貧成果，實現持續(xù)性脫貧。我們必須強化基層組織的各項建設，尤其是要發(fā)揮基層干部在脫貧長效機制中的領導力和影響力，為構建脫貧長效機制提供堅實的政治保障。首先，要對基層干部開展思想教育。定期為基層干部提供集中學習思想理論的機會，提升干部對脫貧長效的思想認識，幫助他們理清脫貧長效與鄉(xiāng)村振興之間的關系。其次，要強化基層干部的專業(yè)工作能力建設，重視基層干部的實踐業(yè)務能力。如邀請全國優(yōu)秀脫貧模范來為基層干部做培訓，借鑒他們的脫貧經驗，學習他們科學的工作方法。另外，建立嚴格的基層干部脫貧考核制度，對他們的工作能力、政策執(zhí)行度、與百姓的溝通力等方面進行嚴格考核，在年終總結時對平時工作流于形式、有官僚主義現象的干部進行批評教育。最后，要建立獎勵制度，提升基層干部的福利待遇，對在工作中表現優(yōu)秀的干部進行額外的物質獎勵，激勵他們開拓思維，為構建脫貧長效機制貢獻力量。

（二）促進產業(yè)融合，優(yōu)化產業(yè)帶動增收機制。產業(yè)振興是鄉(xiāng)村振興的關鍵。構建脫貧長效機制，推動穩(wěn)定脫貧，并且實現脫貧攻堅向鄉(xiāng)村振興的過渡，關鍵是要促進產業(yè)融合，為長效脫貧提供長遠的保障。一是要因地制宜，根據不同地區(qū)的資源稟賦優(yōu)勢，培育適宜的特色產業(yè)，完善當地的產業(yè)發(fā)展扶持措施，為特色產業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造健康的宏觀環(huán)境。二是要加大資金投入，積極引入附加值高的產業(yè)，利用這些高附加值產品產生的利潤投入到其他的產業(yè)，形成穩(wěn)定增收的良性循環(huán)結構。三是要延長產業(yè)鏈，擴大輻射范圍，提升當地的產業(yè)構成，促進當地產業(yè)發(fā)展的多元化，實現一個產業(yè)帶動相關產業(yè)協調發(fā)展。此外，要積極鼓勵貧困群眾創(chuàng)業(yè)就業(yè)，政府要采取相關幫扶措施，落實相應的優(yōu)惠政策，拓寬創(chuàng)業(yè)渠道，消除貧困群眾缺乏創(chuàng)業(yè)資金的顧慮，最大限度穩(wěn)定貧困人員的收入。

（三）完善基礎設施，構建農村長效發(fā)展機制。秉持“揚長板，補短板”的原則，搞好基礎設施的建設。要重視水利工程建設，保障為當地居民提供更加安全的飲水條件；要重視居住安全，對農村住房注意排查，對被認定為危房的住所進行改造，在一定時間內使得危房住戶清零；重視交通便利性提升，改變以前交通不便的舊狀，降低物流成本，實現農產品銷售更大的利潤；促進教育均衡發(fā)展，重視對教育文化的扶貧項目，提高當地教師的福利待遇，吸引優(yōu)秀人才，促進教育資源信息化，讓孩子們開闊視野，解決就學難的問題；提高醫(yī)療服務水平，加大投入，增加診所醫(yī)生參加專業(yè)培訓的機會，提升其診治水平。

（四）全面提升綜合素質，建立內生動力激發(fā)機制。要想實現真正脫貧，就要積極匯聚群眾的力量，從思想上擺脫貧困，我們要堅持扶貧與扶志相結合，在加大外部力量扶貧力度的同時注重激發(fā)群眾的內生力量。首先，要分析不同群體的致貧原因，有針對性地提出相應的扶貧政策，不能單純進行福利補貼，以免他們出現懶散思想。負責的基層干部要上門鼓勵貧困群眾，以科學的方法與他們溝通，幫助他們分析致貧的原因，引導他們發(fā)現自己的長處，讓每位貧困人員都能充分認識自己的價值，激發(fā)他們的斗志，讓其相信通過自己的努力也能夠從此擺脫貧困。其次，深入開展居民環(huán)境的整治提升工作，有計劃地引導居民轉變自己的思想觀念，幫助他們改掉一些生活惡習，整治社會上的不良風氣。再次，鼓勵他們積極主動地投入到脫貧致富中去，搞示范、樹典型，擴大對擺脫貧困的模范的宣傳，幫助脫貧群眾樹立長效脫貧的信心。最后，加強對貧困群體的技能培訓，開展脫貧致富技能培訓班，對他們的文化素質、工作技能等進行培訓，提升他們自主脫貧的技能，并且還要因人而異，制定科學有效的技能培訓規(guī)劃，提升他們的造血功能。

貧困地區(qū)條件千差萬別，脫貧長效機制也不會一蹴而就。實際工作中，我們要根據各地區(qū)的實際情況，因地制宜，構建適合不同地區(qū)脫貧長效機制的模式，進一步夯實脫貧攻堅成果的質量。