整體性治理視角下蕪湖市黑臭水體的治理

竇賢惠 周 偉

(安徽工程大學 人文學院，安徽 蕪湖 241000)

一、概況

蕪湖市位于長江中、下游地區(qū)，處在長江南岸，青弋江(蕪申運河)與長江匯合處，主要是由階地和河漫灘構成的平原，河湖水網(wǎng)密布，擁有長江岸線233公里。蕪湖市是安徽省副中心城市，也是長三角一體化發(fā)展中心區(qū)城市。孫中山先生稱之為“長江巨埠、皖之中堅”。蕪湖市建市較早、發(fā)展較快，從1949年5月10日成立蕪湖市人民政府，至今已有70余年，面積已達6 026平方公里，人口388萬。2019年，地區(qū)生產總值3 618.26億元，同比增長8.2%，財政收入621.18億元。

城市的高速發(fā)展給水環(huán)境造成了嚴重傷害，城市化、工業(yè)化進程的加快，導致城市污水排放量不斷增加，大量污染物未經(jīng)處理直接排放到河道中，造成城市水體出現(xiàn)季節(jié)性或終年黑臭現(xiàn)象，由此形成黑臭水體。城市黑臭水體是市民身邊的突出生態(tài)環(huán)境問題，嚴重影響市民的身體健康，也嚴重影響城市景觀，損害城市人居環(huán)境?！昂诔羲w”的形成，是一種復雜的生化現(xiàn)象，當水體受到污染，特別是受到有機物污染時，水體的含氧量逐漸降低，最終達到缺氧狀態(tài)，使水中的有機物質降解速度緩慢，水中的厭氧生物在降解過程生成越來越多的發(fā)臭物質，如氨、胺、硫化氫等。與此同時，形成黑色物質，如硫化鐵、硫化錳等，從而導致水體產生黑臭現(xiàn)象[1]。

“黑臭水體”對城市形象和人居環(huán)境造成嚴重影響。蕪湖市民飽受“黑臭水體”困擾，很希望將其徹底治理以提升生活質量。自2015年起一場“曠日持久”整治“黑臭水體”行動拉開了序幕。2018年11月，蕪湖市黑臭水體整治問題被中央環(huán)保督察通報。此后，蕪湖市多措并舉，界定治理主體職能、強化政府部門協(xié)同、引導市民參與、整合治理資源，形成以政府部門有效協(xié)同、社會各界積極參與為主要特征的整體性治理模式，蕪湖市黑臭水體整治工作取得了顯著成效。2019年10月，蕪湖市成功入圍全國第三批黑臭水體治理示范城市(排名第二)。

二、蕪湖市黑臭水體治理的歷史考察

蕪湖市共有74條“黑臭水體”，其中城北片54條、城南片10條、三山片6條、大龍灣片2條、沈巷片2條。“黑臭水體”治理壓力巨大，數(shù)量居全國地級市第二，占全省的34%。近年來，蕪湖市進入高速發(fā)展期，經(jīng)濟騰飛的同時，對環(huán)境造成了嚴重的傷害，這種以犧牲人居環(huán)境為代價的發(fā)展，是不可持續(xù)的，更是違背了習總書記“綠水青山就是金山銀山”的理念。

2013年10月22日，環(huán)境保護部華東督查中心總量減排督查組在省環(huán)保廳總量處領導陪同下對蕪湖市污水處理廠污泥規(guī)范化處置進行了詳細詢問和督查。2013年11月6日，省廳督察組對蕪湖市總量減排、環(huán)保專項行動、環(huán)境安全風險排查及信訪辦理等工作情況，督查了相關重點企業(yè)。2014年元月，國家保護部主要污染物總量減排核查組對蕪湖市朱家橋污水處理廠的進出水濃度、污泥產生量及處置情況等進行現(xiàn)場核查。2014年5月中下旬，環(huán)保部華東環(huán)境保護督查中心聯(lián)合省環(huán)保廳對蕪湖市主要污染物總量減排重點項目開展了認真細致的現(xiàn)場督查，并責成制訂整改方案。2017年9月16日，安徽省水利廳印發(fā)《安徽省入河排污口監(jiān)督管理實施細則》，對入河排污口的基本概念、入河排污口設置與有關制度和規(guī)劃的關系予以明確，同時，對各級水行政主管部門和管理單位的監(jiān)管權責進行了劃分。

2018年1月30日，蕪湖市印發(fā)整改方案，2018年11月上旬，督察組發(fā)現(xiàn)當?shù)胤笱苷膯栴}突出，具有明顯的碎片化治理特點，正是由于碎片化治理主體職責不清、協(xié)同性制度缺失、橫向聯(lián)動性不足等諸種碎片化治理困境，導致黑臭水體的治理效果不佳。伴隨著《關于通報黑臭水體整治專項督察有關情況的函》環(huán)辦水體函〔2018〕622號加急文件的下發(fā)，蕪湖市“黑臭水體”治理質疑聲占據(jù)了當?shù)氐母鞔竺襟w和網(wǎng)站及諸多自媒體平臺，也成了老百姓茶余飯后吐槽的主題。

三、蕪湖市黑臭水體治理的現(xiàn)狀

根據(jù)《安徽省生態(tài)環(huán)境廳 安徽省住房和城鄉(xiāng)建設廳關于通報省級2018年城市黑臭水體整治專項督察有關情況的函》皖環(huán)函〔2019〕252號，《關于蕪湖市下溝站跑洪渠黑臭水體的復核意見》(2019年1月23日)。2018年末，蕪湖市66條黑臭水體已初見成效，占總體89.2%，超額完成進度要求。另有8條黑臭水體沃特明渠、余慶路明渠、板城垾、保興垾大富支渠、保興垾主渠、二橫港、浴牛塘、小江，總長度29.36公里于2019年末初見成效。在這幾年黑臭水體治理實踐中，蕪湖市不斷總結正反兩方面的經(jīng)驗教訓，從管網(wǎng)治理入手，一套整體性治理的組合拳開打了。

1.成立兩個高規(guī)格領導組

一個是蕪湖市城市水環(huán)境治理工作領導小組，市委書記、市人大常委會主任潘朝暉任組長；另一個是黑臭水體治理領導小組，市委副書記、市長賀懋燮任組長。專門組建水環(huán)境治理辦公室，推進水環(huán)境治理，原住建局主要負責同志離崗專職擔任水環(huán)境辦主任，市住建局、城管局各安排一名副局長離崗任副主任，抽調20名精干力量組建工作專班，推動水環(huán)境治理工作。領導現(xiàn)場督戰(zhàn)，書記、市長一周一督察，分管市長一周一調度。

2.管網(wǎng)排查和檢測

通過排口檢查、蛙人檢測、道路排查、小區(qū)排查，利用QV檢測和CCTV檢測等對2 300公里存量管網(wǎng)進行徹底排查和檢測，同時新排查93個小區(qū)，76個公共單位。管網(wǎng)整治及修復項目，已組織47個班組350人進場施工，共涉及165條道路。按照先主后次原則，利用裂管法施工、翻轉內襯修復、開挖修復施工等多種施工修復方案，推進全面治理。在原計劃基礎上，新增管網(wǎng)建設149公里，已開工44公里，預計2020年底全部完成。對104個老舊小區(qū)污水分流改造；棚戶區(qū)(城中村)等特殊地塊實施截污處理；開展“污水零直排社區(qū)”創(chuàng)建工作，推行網(wǎng)格化管理，加大宣傳力度，動員全社會力量參與治理。

3.集中——分散式處理模式

由三峽集團承擔開工新建大龍灣污水廠，擴建、提標朱家橋污水廠、城南污水廠、濱江污水廠、4個污水處理廠。由三峽集團承擔的還有城東污水廠、高安污水廠。由社會資本方投建的污水廠有沈巷污水廠，城北污水廠。改造后尾水排放全部達到一級A標準。對管網(wǎng)一時難以覆蓋的區(qū)域，建設分散式污水處理設施，已經(jīng)建成鏡湖區(qū)板城垾港口存再生水廠、綠影片區(qū)分散處理點、港口村分散處理點等4個分散式污水處理點，總投資0.56億元，總處理能力達1.15萬噸。利用河道清淤、駁岸生態(tài)修復、種植水生植物、活水保質等實施措施。對板城垾、魯港安置小區(qū)、魯港水系、保興垾等各大水體實施生態(tài)修復，效果顯著。

4.整體性治理效果顯著

在治理黑臭水體過程中，涉及河岸的生態(tài)重建、市政管網(wǎng)的健全、管理體制機體的優(yōu)化、事后長期監(jiān)控等方面，只有在整體性治理上保持高度統(tǒng)一，才能保證水體的長效健康。構建多元協(xié)同網(wǎng)絡，把分散的、零碎的進行整合，把整體性治理理論貫穿治理的始終，以打破治理的碎片化和隨意性。整體性治理式跨組織、跨機構、跨部門的，將整個治理機構聯(lián)合起來，克服治理過程中各組織內部的部門主義和各自為政的弊端，發(fā)揮政府的戰(zhàn)略統(tǒng)籌作用，構建縱橫治理網(wǎng)絡。

整體性治理是把由部門、層次和區(qū)域分割而致的分散和碎片化的資源，在堅持和完善黨的全面領導原則下，不斷優(yōu)化聯(lián)防聯(lián)控、群防群治和網(wǎng)格化管理機制，切實加強不同區(qū)域間的合作、不同層級間的聯(lián)動和各部門的協(xié)同，構建整體性治理政府，優(yōu)化國家、市場和社會之間的關系，打造以協(xié)同為主要特征的整體性治理[2]。在整體性治理理論指導下，蕪湖市多措并舉，界定治理主體職能、強化政府部門協(xié)同、引導市民參與、整合治理資源，形成以政府部門有效協(xié)同、社會各界積極參與為主要特征的整體性治理模式，黑臭水體整治工作取得了顯著成效。

四、國內相關城市黑臭水體治理案例

在城市黑臭水體治理方面，蘇州市和南寧市走在了前列，取得了豐碩的成果。蘇州市水網(wǎng)密布，具有“三縱三橫一環(huán)”的河網(wǎng)體系，是典型的景觀水網(wǎng)城市。蘇州市堅持整體性整治，因地制宜，把治理城市黑臭水體與城市新區(qū)建設、舊城改造、雨污分流及污水處理提標、排水防澇、海綿城市建設等工作有機結合。在嚴格實施排污和排水許可制度下，環(huán)保和水務部門分工明確、各司其職，對各自的責任區(qū)監(jiān)管和執(zhí)法。為確保治理的長效性，政府把城市黑臭水體治理工作納入生態(tài)文明建設考核內容，考核結果作為評價領導干部工作績效的重要依據(jù)。每半年向社會公布治理計劃、治理工作進展、達標期限、責任單位及責任人。2017年4月，習總書記為其治理效果“點贊”的南寧市那考河黑臭水體治理PPP項目是南寧市首個PPP項目，也是全國第一個黑臭水體治理PPP項目。那考河治理項目的成功，為國內其他城市采用PPP模式對城市黑臭水體進行治理提供了典范。

五、整體性治理視角下蕪湖市黑臭水體的治理對策分析

2019年5月，蕪湖市政府與三峽集團簽署“共抓長江大保護、共建綠色發(fā)展示范區(qū)”的合作框架協(xié)議。蕪湖市黑臭水體整治示范城市實施方案總投資69.4億元，其中與三峽集團開展的全面合作中，PPP項目總投資57.9億元，帶動了社會資本投入污水處理體系建設，形成“廠網(wǎng)河岸一體”“存量增量一體”“建設運營一體”的政企合作水環(huán)境整體性治理模式。

隨著政府治理的創(chuàng)新，政府、社會、市場等各類主體本著開放合作的共建模式，互聯(lián)互通，在尊重市場規(guī)律的前提下，以引進競爭的方式提供創(chuàng)新的產品化服務，以解決特定的目標問題。最終形成由市場投資，政府購買服務的新機制，通過合同、委托等方式向社會購買服務，提高政府服務水平[3]。

蕪湖市水環(huán)境綜合治理項目2019—2020年政府直接性支出15.8億元。提質增效類項目PPP一期2008—2020年6月，共付費55 778.61萬元；PPP二期2019—2020年12月，共付費10 055萬元。黑臭水體整治及長制久清項目中，建成區(qū)黑臭水體整治項目2017—2019年12月，共投資22 414萬元；建成區(qū)水質提升項目2018—2020年12月，共投資12 946.2萬元；活水保質項目2019年4月—2020年12月共投資19 000萬元。老舊小區(qū)改造項目中，35個老舊小區(qū)2019年1月—2020年12月，共投資11 384.7萬元；29個老舊小區(qū)改造項目中2020年1月—2020年12月，共投資26 047.2萬元。工業(yè)園區(qū)污水廠建設項目中，天門山提標項目2018年3月—2019年12月，共付費657萬元。

多種融資模式，保障蕪湖市水環(huán)境治理。30年合作期內，蕪湖市級各類PPP項目支出占本市一般公共預算支出比例最高，為9.96%，其中，城區(qū)污水系統(tǒng)提質增效一期、二期PPP項目合計支出占比最高，為2.29%。政府直接投資項目9.18億元；PPP一期二期項目共計57.9億元；BOT項目2.35億元。

蕪湖市政府在城市黑臭水體治理上投入了大量資金，從根源入手徹底整改，是市場投資政府購買服務的典范。城市黑臭水體治理是一項復雜的系統(tǒng)工程，引入社會資本參與治理的PPP模式必然會有多個主體的參與，委托——代理關系貫穿于整個施工建設階段到項目建成。在施工建設階段私人部門委托代建公司進行項目的具體建設工作，即形成私人部門和代建公司的委托——代理關系；項目建成后，公共部門委托具體的運營機構進行日常運營和管理，即形成公共部門和運營公司的委托——代理關系。委托——代理治理理論為公共部門在城市“黑臭水體”治理上提供了新的創(chuàng)新路徑。國家鼓勵和引導社會資本參與公共產品和服務的供給，在明確各參與主體權利和義務關系的同時，對各主體的約束和激勵機制也應有創(chuàng)新上的與時俱進。