長三角生態(tài)環(huán)境保護跨部門協(xié)同管理問題探究

劉禹彤

(黑龍江大學，黑龍江 哈爾濱 150080)

“牧馬平蕪野，捕魚斜日船”的畫面，即將從長江重點水域這幅山水畫面中逐漸消失，隨即開啟我國生態(tài)保護事業(yè)中具有重要歷史意義的大門——自2020年1月1日起對長江流域主要水域進行分類，逐步實行禁漁，同時，長江沿岸各級地方當局明確負責相關(guān)的重點流域保護機制。

一、地方政府跨部門環(huán)境管理辦法

1.跨部門生態(tài)保護管理的立法

統(tǒng)一管理與分級管理相結(jié)合作為現(xiàn)今我國實行的環(huán)境管理體制，《憲法》第26條已明確規(guī)定，由國家保護和改善生活環(huán)境及生態(tài)環(huán)境。《環(huán)境保護法》第七條明確規(guī)定，“國務院環(huán)境保護行政主管部門，對全國環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，國家海洋行政主管部門、港務監(jiān)督、漁政漁港監(jiān)督、軍隊環(huán)境保護部門和各級公安、交通、鐵道、民航管理部門，依照有關(guān)法律的規(guī)定對環(huán)境污染防治實施監(jiān)督管理?！雹佟董h(huán)境保護法》第7條關(guān)于政府部門協(xié)同進行環(huán)境保護的相關(guān)內(nèi)容。1979年，國家科委、國家農(nóng)委、林業(yè)部、農(nóng)業(yè)部、地質(zhì)部、環(huán)境保護領(lǐng)導小組、中科院、國家水產(chǎn)總局聯(lián)合發(fā)出的《關(guān)于加強自然保護區(qū)管理、規(guī)劃和科學考察工作的通知》，從法律層面為各類自然保護區(qū)的創(chuàng)建和管理提供依據(jù)。地方性的自然保護區(qū)法規(guī)中也有涉及部門協(xié)同的內(nèi)容，如安徽、浙江、江蘇、上海三省一市的人大常委會會議關(guān)于各自省份的《關(guān)于支持和保障長三角地區(qū)更高質(zhì)量一體化發(fā)展的決定》；浙江省的《浙江省自然保護區(qū)管理辦法》和浙江省財政廳、省環(huán)保局共同制定的《浙江省自然保護區(qū)專項資金管理暫行辦法》等。

2.跨部門生態(tài)保護管理的手段

部際聯(lián)席會議制度是得到國務院的批準，并經(jīng)國務院全體成員同意而建立的政府多部門共同保護生態(tài)環(huán)境的制度；是一種及時溝通和協(xié)調(diào)政府跨部門合作的制度，以促進任務的順利執(zhí)行。主要通過定期開展聯(lián)席會議的形式行使職權(quán)，通報主要環(huán)保工作，協(xié)調(diào)重大環(huán)境問題和履行國際環(huán)境條約，從而承擔環(huán)境保護的部際協(xié)調(diào)職能[1]。

在此基礎(chǔ)上，各地根據(jù)現(xiàn)實情況采取不同的合作保護方式?！昂娱L制”，即由各級黨政領(lǐng)導擔任河長界定為河流專屬保護者和服務者。長江生態(tài)保護區(qū)內(nèi)河長制大大促進了流域內(nèi)禁捕區(qū)劃定、攔網(wǎng)養(yǎng)殖拆除、沿岸養(yǎng)殖戶搬遷、河上漁民生態(tài)移民等情況的處理，有效聯(lián)合環(huán)保部門和水利部門共同保護管理保護區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境和村民生存。

二、缺乏跨部門協(xié)同生態(tài)保護的表現(xiàn)

1.經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護共存的窘境

傳統(tǒng)的官僚科層制結(jié)構(gòu)能夠解決那些常規(guī)性的、較為溫和的公共問題，但隨著公共問題類型的復雜多樣，解決公共問題的環(huán)境變得越發(fā)復雜，如上級部門指派的任務與本部門所掌握的組織資源不匹配、同級政府對自己掌握的現(xiàn)有信息不完整等，存在顧前不顧后“頂?shù)米〉恼静蛔?，站得住的頂不住”等矛盾沖突，如何協(xié)調(diào)保護區(qū)內(nèi)保護與發(fā)展的共生就成為首要問題。

隨著長江流域自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、重要水源地、森林公園、重要濕地等數(shù)量的增加和保護力度的加大，自然保護區(qū)與貧困地區(qū)的表現(xiàn)也出現(xiàn)了明顯的相關(guān)性[2]。長江上游自然保護區(qū)內(nèi)原住民的生產(chǎn)生活以往嚴重依賴當?shù)氐淖匀毁Y源，隨著保護區(qū)的建立，當?shù)貪O民被迫上岸，失去了原有的生活物資來源，為了維持生計只能鋌而走險捕獵中華鱘、胭脂魚等國家一級保護動物走私販賣。這些經(jīng)濟上滯后的地區(qū)，在文化上和思想上也相對滯后，沒有更大的能力找到新的經(jīng)濟來源，只能局限于榨取當?shù)氐淖匀毁Y源求得生存。為了保護當?shù)卦∶竦纳a(chǎn)生活，財政部聯(lián)合人事部給予原住民生態(tài)補助，但從實際操作來看，財政部門與人事部門并未切實協(xié)同解決原住漁民的后置安排，即使分工明確，在行政協(xié)調(diào)過程中仍然存在較大的人際關(guān)系影響，凡是與本部門關(guān)系好的就積極主動配合，關(guān)系不好的就效率低下消極對付。這直接導致了不同部門合作效率的高低，影響原住漁民的實際利益，使原住民保護陷入窘境。

區(qū)域經(jīng)濟一體化是長江流域地方政府合作、經(jīng)濟發(fā)展從高速轉(zhuǎn)向高質(zhì)的主要動力。建立自然保護區(qū)制度至今，可以看到自然保護區(qū)創(chuàng)建和開發(fā)所取得的成就，與此同時，由于經(jīng)濟發(fā)展的緊迫性，政府部門不斷尋找創(chuàng)造良性經(jīng)濟來源的途徑，當?shù)亟ㄔO(shè)局為了完成發(fā)展目標，開山改河修建公路，但這些工程最后不可避免地導致棲息地破碎化，這對當?shù)匾吧锏纳婧头敝钞a(chǎn)生了嚴重影響。由于缺少詳細的協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護的相應制度措施，各部門對待此類問題便有了較高程度的自由性。環(huán)保部門出于生態(tài)保護的角度干涉基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，又陷入了發(fā)展的困境。對于這種復雜困境往往需要一方做出妥協(xié)，而這一方多數(shù)是生態(tài)讓步發(fā)展。自然保護區(qū)境內(nèi)的發(fā)展帶來更大的消費需求，這種需求又刺激了當?shù)卮罅康拈_采野生動植物資源，自然保護與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展需求的矛盾日益加劇[3]。在經(jīng)濟發(fā)展重組背景下，極易使整個長江流域又陷入了自然保護的窘境。

2.層級部門協(xié)同管理中的矛盾沖突

環(huán)境保護治理中一個普遍現(xiàn)象就是：一方面，各個部門抱怨部門存在責任重疊；另一方面，又批評職責分工過于分離。由于長江流域地處濕地，缺乏耕地面積，許多當?shù)卮迕窭脧V闊的濕地進行水域活動，從事漁業(yè)、養(yǎng)殖、農(nóng)副產(chǎn)品、業(yè)務工等。保護區(qū)建成以后，原住民大量的無序生產(chǎn)生活活動威脅著生態(tài)和生物資源的儲存，許多利用自然資源的傳統(tǒng)方式受到限制。漁業(yè)管理部門從規(guī)定禁漁期逐漸過渡到全面禁止一切水域生產(chǎn)活動，當?shù)卮迕褓囈陨娴慕?jīng)濟來源被徹底阻隔，迫于生存壓力，許多人鋌而走險違法偷漁，危害流域內(nèi)整體生態(tài)環(huán)境，結(jié)果生態(tài)越捕越糟、漁民越捕越窮，“人財兩空”。公安部門抓捕非法漁民完成職責所在，環(huán)保部門負責處理漁民非法炸魚所造成的環(huán)境污染，甚至是生態(tài)破壞問題。但在實踐中，環(huán)保部門認為事件已由普通的人員沖突上升為民事案件，理應由公安部門全權(quán)處理；作為公共服務的提供主體的相關(guān)政府部門，這種“踢皮球”現(xiàn)象已然造成協(xié)同失靈，嚴重損害了政府形象。

在管理長江上游稀有自然資源方面，有關(guān)政府機構(gòu)在管理方面仍然存在矛盾?！吨腥A人民共和國自然保護區(qū)條例》第八條指出，“國家對自然保護區(qū)實行綜合管理與分部門管理相結(jié)合的管理體制”，“國務院環(huán)境保護行政主管部門負責全國自然保護區(qū)的綜合管理”，“縣級以上地方人民政府負責自然保護區(qū)管理部門的設(shè)置和職責，根據(jù)當?shù)鼐唧w情況確定[4]。在這種條件下，國家環(huán)?？偩謱ψ匀槐Ｗo區(qū)的管理權(quán)受到各種因素的制約，從而在政策導向、監(jiān)督檢查、宏觀經(jīng)濟決策等方面難以有所作為。自然保護區(qū)管理部門各自為政、權(quán)利沖突，多頭管理，管理權(quán)限矛盾，缺乏對地方政府的直接約束[5]。漁業(yè)管理部門“管漁不管人”只負責流域內(nèi)漁業(yè)的整頓停休，完成上級領(lǐng)導部門下達的生態(tài)保護任務，對于原住漁民的生計問題沒有具體行動；漁政執(zhí)法部門對于漁民違法行為堅決嚴肅處理，無權(quán)處理安置漁民的“家務事”；社會保障部門對于損失漁民給予一次性經(jīng)濟補助，對于高齡老漁民的后續(xù)安置問題考慮不周。面對環(huán)境保護與人類發(fā)展之間的矛盾，政府層級部門顯然處理的不夠完善。要推進高質(zhì)量發(fā)展，僅靠單邊努力是遠遠不夠的，只有做到各單位縱向和橫向的溝通協(xié)調(diào)，確定目標，多方面參與，相互配合，才能使生態(tài)環(huán)境保護工作取得持久成效。

3.協(xié)同保障機制欠缺助長自利傾向

整體政府理論下的跨部門協(xié)同是不能較好地利用協(xié)同利益機制或權(quán)力協(xié)調(diào)等達到約束自利傾向的目的[6]。因而，在長江流域的管理中，自利傾向行為人在跨部門協(xié)同中體現(xiàn)明顯，這種自利傾向容易對協(xié)同的效果產(chǎn)生負面影響。長三角很多城市和生態(tài)區(qū)都具備高速發(fā)展經(jīng)濟的條件，但由于部門內(nèi)缺乏集體統(tǒng)籌和規(guī)劃，缺少保障協(xié)同的機制，政府部門間協(xié)作未形成常態(tài)化導致部門協(xié)同不佳，不利于經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護矛盾的調(diào)和。

“河長制”政策的推行對未來產(chǎn)生積極影響，但可能對目前的經(jīng)濟發(fā)展促進不是特別明顯，因而個別地區(qū)領(lǐng)導部門在政策協(xié)同過程中考慮政績、現(xiàn)實利益等因素較多，在協(xié)同過程中會出于對自身考慮有所取舍，導致在協(xié)同中的管理者逐漸偏離最初保護自然的初衷，走向利益博弈的死胡同，使河長制不能達到理想的治理效果。巴達赫在巧匠理論中這樣描寫：“有時表現(xiàn)出的熱衷于合作不過是假象。當激勵是來自于外部或上級指令時，中層管理者會例行召開各種團隊會議或是發(fā)布各種合作聲明或文件，參與者通常被動的、倦怠的、毫無生趣的被動參與其中”[6]。高層領(lǐng)導具有較強的領(lǐng)地保護意識，將會努力維護自身的權(quán)力和利益，為責任的重新調(diào)整帶來一定的影響。在河長制推行實施過程中，跨部門協(xié)同能夠開展是需要具有一定前提條件的，跨部門協(xié)同要基于協(xié)同行動主體來對權(quán)力和利益進行重新分割，并且還會搭建與之相應的協(xié)作平臺，劃分管理范圍，重塑職責主體。這一系列的改變可能會觸及主體的領(lǐng)地意識挫傷行動積極性，聯(lián)合協(xié)調(diào)的行動逐漸由主動行為轉(zhuǎn)變成被動行為。協(xié)同主體的責任意識漸漸喪失,甚至導致協(xié)同的內(nèi)在動力走向消亡，協(xié)同逐步轉(zhuǎn)化為由外在動力驅(qū)使下的行為，就如同僵硬的木偶一般，缺少靈魂浮于表面。這種自利傾向和領(lǐng)地意識必然會在部門之間筑起高墻，由于我國現(xiàn)行的直線式管理制度，任何部門想要同平行部門合作都需要向上級部門反映，在缺少保障和制約機制前提下，高層領(lǐng)導的領(lǐng)地意識并未被削弱，從根本上延緩了協(xié)同治理的時效。

4.部門協(xié)同生態(tài)保護法律法規(guī)不完善

根據(jù)《國務院辦公廳關(guān)于加強長江水生生物保護工作的意見》及財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和人力資源社會保障部印發(fā)的《長江流域重點水域禁捕和建立補償制度實施方案》，對長江流域逐漸落實禁捕政策。第一步從2020年1月1日起，長江上游自然保護區(qū)和漁業(yè)資源保護區(qū)完全禁止生產(chǎn)性捕撈。第二步最遲從2021年1月1日起，在長江主要河道和重要支流的天然水域?qū)嵭信R時性年度禁漁，禁漁期暫定為10年，期間禁止流域內(nèi)生產(chǎn)性捕撈，最終實現(xiàn)長江流域全水域的生態(tài)保護。

長江流域禁捕迫在眉睫，關(guān)于漁民生計《方案》中也提出了指導性意見。根據(jù)沿江各地測算，禁止在長江水域捕魚的規(guī)定適用于10個省市的10萬多艘獲準捕魚船只和近30萬名漁民。在此背景下，中央政府設(shè)立扶持基金，對不同地區(qū)的禁漁給予適當補償，并積極引導退休漁民上岸轉(zhuǎn)業(yè)。雖然聯(lián)合多部門給予原住民資金支持，協(xié)助過渡期過渡，但在實際法律條款中，大部分傾向于保護動植物而不是保護人。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合國家發(fā)展改革委、財政部、人力資源社會保障部、公安部等10部門成立長江水生生物保護暨長江禁捕工作協(xié)調(diào)機制，并要求各地參照國家部委協(xié)調(diào)機制模式建立禁捕工作協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)落實退捕漁民過渡期生活補助、社會保障、職業(yè)技能培訓等政策。①新華社北京權(quán)威訪談：長江大保護的一件大事——農(nóng)業(yè)農(nóng)村部副部長于康震全面解讀長江禁漁新政。但在實際操作中，雖說各部門各司其職通力合作，但在實際的漁民安置過程中，發(fā)言權(quán)集中于少數(shù)部門手中，由于自然保護區(qū)內(nèi)人口密度小，多是分散的小型發(fā)展項目。發(fā)改委出于對經(jīng)濟發(fā)展的考慮集中資源建設(shè)“大項目”，損失漁民利益產(chǎn)生矛盾，而人力資源社會保障部卻沒有可以依靠的法律法規(guī)干涉發(fā)展進程，也就無法談及保護漁民了。

與此同時，流域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展水平不均衡、人與生態(tài)環(huán)境矛盾加劇、跨區(qū)域治理失靈等問題都是阻礙長三角區(qū)域一體化的阻力。造成這些問題產(chǎn)生的主要癥結(jié)，來自與政府部門各自為政的自利行為。行政力量一直是中國的優(yōu)勢，但長江流域的一體化進程不是一個部門就可以處理好的，需要通過橫向政府間協(xié)商共同制定有利于發(fā)展和人地協(xié)調(diào)的相關(guān)政策措施。但由于缺少相關(guān)的更加具體化的法律細則，導致地方政府權(quán)限過大，不同部門之間亟需建立起科學高效一體化的合作關(guān)系。

三、推進跨部門生態(tài)協(xié)同治理的建議

1.發(fā)展綠色經(jīng)濟

十九大報告提出，“實施重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復重大工程，優(yōu)化生態(tài)安全屏障體系，構(gòu)建生態(tài)廊道和生物多樣性保護網(wǎng)絡(luò)，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性?！蓖瑫r，“提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。”“構(gòu)建國土空間開發(fā)保護制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護地體系?！雹诹暯街飨谑糯髸h上發(fā)表的關(guān)于加快生態(tài)文明體制改革的重要講話。在區(qū)域經(jīng)濟一體化和城市發(fā)展背景下，長江流域地方政府需通過長期合作和發(fā)展綠色經(jīng)濟來推動社會歷史進程。2019年，中共中央、國務院正式印發(fā)《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，建設(shè)綠色美麗的長三角生態(tài)綠色綜合開發(fā)區(qū)，便是直接定位為“生態(tài)綠色”。

一方面，“授人以魚不如授人以漁”，對長江流域內(nèi)原住漁民進行生態(tài)移民，給予其資金補助的同時，進行思想層次的開解和文化培訓。政府聯(lián)合公安部、財政部和人力資源社會保障部開放自然保護區(qū)內(nèi)安全督察、轉(zhuǎn)業(yè)安置等崗位機會，明確規(guī)定不同部門所應完成的漁民保障任務，幫助原住漁民找到新的工作機會，獲得新的經(jīng)濟來源。贖買收回漁民生產(chǎn)生活船只及捕魚工具等設(shè)施，對具有勞動能力和再就業(yè)意愿的漁民全部納入公共服務體系，切實保障原住漁民生態(tài)移民后的經(jīng)濟利益，經(jīng)過長江上游試點操作，逐步適用于長江流域整體。

另一方面，適度開發(fā)自然保護區(qū)的旅游資源，結(jié)合生態(tài)現(xiàn)狀倡導綠色原始景觀。綠水青山就是金山銀山，使資源優(yōu)勢向經(jīng)濟優(yōu)勢的轉(zhuǎn)化。不能只停留在風景上，要加強對保護區(qū)生態(tài)、資源及環(huán)境的研究，結(jié)合當?shù)靥厣Y源及原住民發(fā)展需求，設(shè)計研發(fā)有助于提升原住民生活水平及能力素質(zhì)的旅游產(chǎn)品。③吳承照在近日召開的聯(lián)合國開發(fā)計劃署(UNDP)-全球環(huán)境基金(GEF)“增強大興安嶺地區(qū)保護地網(wǎng)絡(luò)的有效管理項目”成果發(fā)布會上發(fā)布講話。聯(lián)合發(fā)改委和環(huán)境保護部門共同處理保護區(qū)內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展問題，在保護區(qū)內(nèi)建立自然公園和濕地公園，以原始自然景觀為特色發(fā)展旅游業(yè)，在發(fā)展經(jīng)濟的同時，保護自然環(huán)境，防止自然資源的過度集中產(chǎn)生的經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的矛盾，從而減少部門之間因為發(fā)展問題產(chǎn)生的矛盾現(xiàn)狀。

2.明確部門職責促進協(xié)調(diào)部門聯(lián)結(jié)

明確各部門職責權(quán)限是促進跨部門合作的重要前提，也是影響跨部門合作的重要因素。職責分工重點著眼于“分工”，而跨部門協(xié)同重點在于“協(xié)同”。國家各部委之間協(xié)調(diào)分工的問題在世界各地也很普遍，還受到獨特的國家組織結(jié)構(gòu)、行政文化和績效評價的影響。因此，解決這些問題不能一蹴而就，需要作出長期努力。界定組織職能，搞好運行前的職能協(xié)調(diào)，是對行政組織不協(xié)調(diào)的預防，也是一種積極的協(xié)調(diào)機制，可將不協(xié)調(diào)因素減少到最低限度[7]。

整體性的責任感把有效性和項目責任提升到最高地位，確保誠實和效率責任不與這一目標沖突，并通過用輸出來界定，需要有效完成的是什么，使誠實和效率責任服務于有效性和項目責任[8]。首先，明確跨部門協(xié)同的本質(zhì)是合作，各政府部門及其公務員需自覺履行自身和工作予以的各項職責，與交叉部門合作及時回應保護區(qū)內(nèi)公民的正當要求。其次，結(jié)合當?shù)貙嶋H情況，對現(xiàn)有職能進行總結(jié)和分類，確定各部門保留哪些職能，在不同部門之間轉(zhuǎn)移哪些職能，放棄哪些職能。在職能分類基礎(chǔ)上明確不同部門的基本職能。再次，對于一些難以劃分清楚范圍，確實需要不同部門共同承擔的交叉領(lǐng)域，需明確主管部門和協(xié)助部門、“組長”與“組員”的關(guān)系，使其能夠各司其職，分工合作。最后，對于明確職責過程中，如果出現(xiàn)橫向責任與縱向責任沖突的困境時，確保在實現(xiàn)橫向目標的同時，保持縱向責任機制，合作雙方要在合作行為開始前就達成一致意見，并在書面工作文件中予以明確，在尊重各個部門的基礎(chǔ)上明確各自的責任。

3.完善多部門參與的激勵與問責機制

由于部門及部門領(lǐng)導的自利傾向?qū)е隆皦櫥F(xiàn)象”④“墮化現(xiàn)象”在跨部門協(xié)同關(guān)系中，被形容為政府部門之間抽取簡單處理的事情，將困難的復雜的事情推諉給其他合作伙伴處理。，使得協(xié)同不佳，“河長”在自己管轄水域中存在極強的領(lǐng)地保護意識，協(xié)調(diào)的隨意性很強。在自然保護區(qū)的環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展二者權(quán)衡之間，必然存在著生態(tài)和民主的風險。風險分配存在的前提是人的自身利益，因為風險可能發(fā)生在每個人身上?！袄硇越?jīng)濟人”告訴人們，人的自利性是社會前進的原動力，從業(yè)人員的個人追求是基本的人性體現(xiàn)，因此，在制定多部門參與的激勵與問責制度基礎(chǔ)上，并能隨時按執(zhí)行實際科學完善，將公共利益與部門利益聯(lián)合，在一定程度上有效改善協(xié)同失靈的現(xiàn)象。

出于同樣的考慮，政策目標實現(xiàn)后所帶來的利益共享的約定應當體現(xiàn)在政策制定計劃中，在協(xié)調(diào)行動的起點予以明示，使部門對自己付出的收益心知肚明[9]。嚴格執(zhí)行多部門參與的激勵與問責制度，并在實際執(zhí)行中保證對按時按質(zhì)完成跨部門合作目標任務的部門和人員給予獎勵，或給予物質(zhì)和生活中的優(yōu)先照顧，激勵其合作積極性；對于沒有在規(guī)定時間內(nèi)按要求完成工作任務的部門和人員實施問責，給予相應的處罰，督促其完成相應的工作任務。

總之，跨部門協(xié)同需要建立的是一個鼓勵應急、創(chuàng)新和學習的責任體系，是一個能夠?qū)T工產(chǎn)生激勵的責任體系。①Perri6,“Tomorrow’s Government-Holistic,Digital,Syndicated”, paper presented at the Performance and Innovation Unit’s Strategic Thinkers Seminar on Future Structures of Central Governments, 15th June 2001.良好的激勵與問責制度為部門協(xié)同過程中的各方構(gòu)建良好的合作關(guān)系，在長江流域內(nèi)實際活動中更好地將領(lǐng)導者、工作者、區(qū)內(nèi)員工和管理人員的注意力集中在一處，提高工作效率完成保護與發(fā)展的目標。

4.健全完善相關(guān)規(guī)章制度

法是根本，是一切組織行動的根本參照。建立和完善有關(guān)規(guī)章制度，對不適應新時代生態(tài)文明建設(shè)的相關(guān)法律法規(guī)進行廢改立，并與其他相關(guān)法律、法規(guī)有效銜接。

首先，完善保護“原住漁民”的生態(tài)移民和轉(zhuǎn)業(yè)落實的相關(guān)內(nèi)容，全面貫徹落實好《方案》中關(guān)于“完善跨流域跨區(qū)域生態(tài)補償機制”的各項具體規(guī)定。從漁民“上岸前”如何保護現(xiàn)有個人財產(chǎn)、“上岸后”轉(zhuǎn)業(yè)安置、高齡漁民的貧困界定和生活保障落實等制定相應的法律細則；參考失地農(nóng)民的補貼標準，將符合貧困標準的失漁漁民納入養(yǎng)老保險，完善此類原住民的養(yǎng)老保障法律細則。

其次，還應建立法律制度協(xié)調(diào)機制，使部門協(xié)調(diào)制度化。從頂層設(shè)計上整合權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)的相關(guān)法律法規(guī)。具體來說，應在立法層面，將現(xiàn)在實際上由政府部門掌握的一些公共政策制定職能收歸人大，防止政府各部門在實際工作中因趨利避害的自利心抽取出不能真正落實的空殼任務。

再次，還應完善行政協(xié)助制度。制定利于部門協(xié)同的地方性法規(guī)，對部門之間的協(xié)同合作做出明確規(guī)定，使各部門相互配合有法可依。在司法層面上，整體政府有法可依的法律基石就是要構(gòu)建出司法協(xié)調(diào)機制，加強各地司法機關(guān)之間的協(xié)調(diào)。在同一規(guī)范和標準下，實現(xiàn)各部門數(shù)據(jù)的廣泛共享和公共數(shù)據(jù)的統(tǒng)一管理[10]，做到司法統(tǒng)一標準，依法管理。

最后，從制度理性層面出發(fā)，制定部門協(xié)同保障機制法律細則。面對政府部門之間的互相推諉和不負責，制訂法律規(guī)則，使各部門能夠進行結(jié)構(gòu)調(diào)整或合并，以促進各部門之間的剛性整合，即強調(diào)對管理過程的整合和修改，通過規(guī)章制度構(gòu)成各部門協(xié)調(diào)配合的秩序，思考改進部門間協(xié)同運作的體制邏輯，而不是在出現(xiàn)問題時采用傳統(tǒng)的等級模式，自此以法律作為強硬的手腕矯正部門分裂的痛病。

四、結(jié)語

生態(tài)環(huán)境保護跨部門協(xié)同是一個復雜的漸進問題，既涉及保護人又涉及保護生態(tài)環(huán)境。在協(xié)調(diào)人與生態(tài)的過程中，政府多元主體作用于不同層次，需要從法律、制度和責任歸屬等多方面進行協(xié)調(diào)，保障不同部門之間的深層級合作交流，為實現(xiàn)人與生態(tài)平衡提供可能。