農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的動力系統(tǒng)與風(fēng)險管控

迪力努爾·阿力木

(喀什大學(xué) 法政學(xué)院，新疆 喀什 844000)

城鎮(zhèn)化水平的不斷提高在很大程度上帶動了農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的發(fā)展，在這種情況下農(nóng)民有了更多的就業(yè)崗位，更高的收入及更好的環(huán)境，使農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)地區(qū)，農(nóng)業(yè)發(fā)展逐漸走向規(guī)?；I(yè)化和組織化。可以說，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力及農(nóng)村經(jīng)濟比以往已經(jīng)有了翻天覆地的變化，但同時帶來的問題也較為明顯，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)還存在著較為明顯的風(fēng)險，如糧食安全風(fēng)險、法律風(fēng)險等。針對以上現(xiàn)象，必須建立完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)動力機制及風(fēng)險管控系統(tǒng)，保證新時代的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不會受到干擾，為農(nóng)業(yè)發(fā)展保駕護航。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的動力系統(tǒng)

分析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的動力系統(tǒng)，能夠正確理解在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展過程中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展動力，使后續(xù)問題的分析更加全面。

1.勞動力轉(zhuǎn)移

在實際的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，不僅要完成對土地資源的合理配置，更要對勞動力資源進行合理優(yōu)化。近些年，由于我國的城市化發(fā)展速度越來越快，在這種情況下農(nóng)村勞動力結(jié)構(gòu)已經(jīng)有了明顯的不同，已逐漸從農(nóng)業(yè)變動到非農(nóng)業(yè)，在這個變化過程中，曾經(jīng)的農(nóng)業(yè)從業(yè)者無論是在職業(yè)上還是在社會身份上以及其他方面都與以往有很大的不同。在這個勞動力轉(zhuǎn)移過程中，不僅農(nóng)村經(jīng)濟得到了巨大的發(fā)展，同時，也對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)帶來了正面的作用。轉(zhuǎn)移之后的勞動力所擁有的土地資源在這種情況下大多處于閑置的狀態(tài)，或是雖然仍有農(nóng)業(yè)活動行為，但卻無法創(chuàng)造較高的價值，一些農(nóng)業(yè)大戶雖然未向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，但也由于無法獲得更多的土地承包經(jīng)營權(quán)而囿于農(nóng)村，不能擴大自身的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。與此同時，社會保障制度的發(fā)展在農(nóng)村取得了重大進展，越來越多的農(nóng)村居民不再依靠土地生活，這些現(xiàn)象刺激了土地流轉(zhuǎn)，使農(nóng)民能夠自愿進行土地流轉(zhuǎn)。所以說，中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展促進了農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，而勞動力轉(zhuǎn)移刺激了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的需求，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)又對城鎮(zhèn)化形成了促進作用，在一定程度上實現(xiàn)了城鄉(xiāng)同步發(fā)展。

2.政府推動

政府對于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的推動作用不可小視，早在1988年時中央政府已允許農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，并且圍繞農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制定出一系列的規(guī)章制度，而后又分別在1994、2003、2005、2018年不斷完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)，從以上可以看出中央政府對于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)一直保持高度重視，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)上發(fā)揮了重大的推動作用。而地方各級政府同樣針對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制定出相關(guān)政策，并派出相關(guān)的工作小組深入到一線了解土地流轉(zhuǎn)實情，不斷優(yōu)化土地流轉(zhuǎn)法規(guī)，用理論與實踐結(jié)合的形式使全國范圍內(nèi)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)取得突破性的進展[1]。雖然從以上分析中可以看出中央政府和地方各級政府對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)持高度關(guān)心態(tài)度，但農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題還是十分明顯，這種流轉(zhuǎn)不規(guī)范損失了農(nóng)民利益，打擊了投資者的熱情，更是直接影響到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，因此，越來越多的農(nóng)村地區(qū)成立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心以應(yīng)對在實際流轉(zhuǎn)過程中的各種糾紛和問題，維護農(nóng)業(yè)發(fā)展。

3.新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體

在農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體變化后對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)也有積極影響，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的形式、規(guī)模、技術(shù)及其他各個方面在農(nóng)業(yè)主體發(fā)生變化后有了較為明顯的改變，在這種情況下一些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體獲得了更多的利益，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)手段、管理手段及優(yōu)秀品種的傳播建立了更好的條件。不僅解決了土地閑置問題，更是優(yōu)化了農(nóng)村居民收入形式，使其自愿“以土地換租金”，在進入城鎮(zhèn)謀求發(fā)展機遇的同時，還能利用閑置土地獲得收入。這種現(xiàn)象為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供了更多的發(fā)展條件，從而促進了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的風(fēng)險

現(xiàn)階段，雖然我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展已逐漸趨于成熟，但還是有一定的風(fēng)險威脅著實際的土地流轉(zhuǎn)活動，接下來筆者將簡要分析現(xiàn)階段土地流轉(zhuǎn)過程中遇到的主要風(fēng)險，為管控措施的分析做好準備工作。

1.經(jīng)濟風(fēng)險

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)說到底還是一種交易行為，是將土地承包經(jīng)營權(quán)進行交易，在交易過程中會發(fā)生權(quán)益的轉(zhuǎn)移，相關(guān)交易人員獲得一定的利益。對于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)而言還存在著眾多經(jīng)濟風(fēng)險，例如，在實際的土地流轉(zhuǎn)中還有著契約方面的風(fēng)險，農(nóng)民在交易過程中可能會遭受到權(quán)益方面的損失，還有土地流轉(zhuǎn)后的經(jīng)營風(fēng)險及市場風(fēng)險等。契約風(fēng)險主要表現(xiàn)在交易中的雙方不遵守契約協(xié)定，或只有“口頭協(xié)定”而沒有具有法律效益的正式書面協(xié)定；而土地經(jīng)營風(fēng)險主要表現(xiàn)在土地流入方在獲得經(jīng)營權(quán)之后，由于受到土地用途的限定，可能會在多方因素，如環(huán)境、價格等影響下不能取得較好的收益；市場風(fēng)險主要表現(xiàn)在市場價格的變化、市場環(huán)境的變化、市場交易風(fēng)險及監(jiān)管風(fēng)險等。而經(jīng)濟風(fēng)險對于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)而言造成較大的威脅。

2.社會風(fēng)險

社會風(fēng)險主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是社會矛盾風(fēng)險。一些資料顯示，在實際的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，經(jīng)常會出現(xiàn)農(nóng)民利益因村委會做法不當而受到損失的情況，這種情況使農(nóng)民之間怨聲不斷，從而導(dǎo)致大量的社會矛盾；二是政府公信力風(fēng)險。經(jīng)?？梢钥吹交鶎诱疅o法準確定位自己的情況出現(xiàn)，在實際工作中一方面，要么越位要么缺位，在土地流轉(zhuǎn)方面強迫農(nóng)民進行流轉(zhuǎn)，甚至是不問農(nóng)民意愿強行交易；另一方面，又對土地流轉(zhuǎn)放任不管，無法對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，導(dǎo)致政府公信力缺失，農(nóng)民的實際利益受到損失。三是農(nóng)民邊緣化風(fēng)險，我國的貧困家庭大部分都存在于農(nóng)村，這些貧困家庭大都缺少勞動力，老齡化嚴重，被重大疾病所困擾，導(dǎo)致家庭經(jīng)濟水平低下，沒有能力參與土地流轉(zhuǎn)[2]。

3.自然風(fēng)險

自然風(fēng)險是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中較為常見的風(fēng)險，有以下幾種風(fēng)險形式：首先，是土壤污染。為獲得更多的收入，一些土地流入方可能會改變土地利用方式，大力開展觀光農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等，這些類型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形式雖然能獲得更多的經(jīng)濟收入，但卻會對土壤造成一定的污染。其次，是土壤結(jié)構(gòu)改變。如果土地流入方利用流轉(zhuǎn)得來的土地建設(shè)建筑物，如牛棚豬舍等，就必定會對地面進行硬化，甚至是大量的澆灌水泥，這種行為無疑是改變了土壤結(jié)構(gòu)，對于土地的可持續(xù)利用有著消極作用。甚至還有部分流入方在土地上栽種樹木，開墾魚塘，對原有土地造成了嚴重的破壞，影響了土地的生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境。

4.管理體制機制風(fēng)險

目前，對于農(nóng)村土地進行確權(quán)頒證的進度較為緩慢，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的確證登記頒證是為了確保對土地權(quán)利主體的劃分，是維護土地流轉(zhuǎn)工作順利開展的基礎(chǔ)。但因農(nóng)村人口的流動量較大，分布區(qū)域較廣，受諸多因素的影響，導(dǎo)致農(nóng)村土地確權(quán)登記工作緩慢，在進行土地流轉(zhuǎn)時受到了較多限制。我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作主要以政府為主體，具有較強的政策性，但市場化運營機制尚未成熟，更未形成統(tǒng)一規(guī)?；耐恋亓鬓D(zhuǎn)市場，無法帶動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展活力性。在部分地區(qū)進行農(nóng)業(yè)補貼發(fā)放時，會直接發(fā)放給承包土地的農(nóng)民，但對于參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體無法得到相應(yīng)補貼。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的直接受益人是農(nóng)民，由此可看出土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)民行使自身財產(chǎn)權(quán)利的一種，在開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作時，地方政府與村委會都不可以強迫或變相強制農(nóng)民進行流轉(zhuǎn)土地。部分行政工作過于強制干涉，政府或其他組織以招商引資發(fā)展農(nóng)業(yè)等名義，直接干涉農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)權(quán)，這會損害農(nóng)民的直接權(quán)利與財產(chǎn)的自主權(quán)，同時，也違背了土地流轉(zhuǎn)的依法自愿有償原則。

5.準入程序風(fēng)險

準入程序中存在的較大風(fēng)險是針對土地流入方的資格審查準入機制的不完善，在對土地流入方的資格審查工作中包括對土地流入方的資信條件，經(jīng)營能力，管理水平等多方面的內(nèi)容審查認證，加強對土地流入方的準入資格審查可有效避免因流入方履約能力過差而導(dǎo)致的違約問題出現(xiàn)。目前，我國相關(guān)政策及監(jiān)管機制無法對土地流入方起到較好審查的效果，在政策中因?qū)r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模沒有準確的限制，這就造成了許多土地流入方在租金結(jié)算時提前資本撤離，土地流入方的低門檻準入為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的開展帶來隱患[3]。政府為加大農(nóng)業(yè)發(fā)展會通過一系列的政策補貼提供更為惠民的服務(wù)，但假借土地流轉(zhuǎn)名義進行圈地獲利的行為屢屢發(fā)生，嚴重影響了土地流轉(zhuǎn)工作的有效性。

6.合同風(fēng)險

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同的簽訂不規(guī)范，是造成農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)雙方糾紛問題發(fā)生的主要原因。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資金投入較長，但收益較慢，有明顯的季節(jié)性特點，不可預(yù)見的自然風(fēng)險會加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資的風(fēng)險性。落在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作中，無法確保流轉(zhuǎn)工作的穩(wěn)定性，很容易造成流轉(zhuǎn)雙方的矛盾與法律糾紛。因此，在制定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同時，對農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)費用、收益、流轉(zhuǎn)期限、支付費用等進行明確的紙質(zhì)體現(xiàn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同的不規(guī)范性與合同條款的不明確會導(dǎo)致合同缺乏一定的約束力，合同風(fēng)險也是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中需要有待解決的問題。

三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險管控手段

在實際的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中還存在較為明顯的問題，對這些風(fēng)險問題進行管控是促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。

1.完善法律法規(guī)，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進行全過程管控

法律法規(guī)的完善對于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)來說有強大的規(guī)范性，能夠避免農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：首先，出臺法律法規(guī)來規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)契約，確保每一項交易都要有正式的協(xié)議，以免出現(xiàn)一些不必要的糾紛；其次，出臺法律法規(guī)來規(guī)范基層政府行為，確?；鶎诱娜馔度氲綄嶋H的土地流轉(zhuǎn)當中去，保證政府能夠為土地流轉(zhuǎn)提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)；最后，出臺法律法規(guī)來規(guī)范土地利用方式，保證在土地流轉(zhuǎn)之后不會出現(xiàn)“非農(nóng)化”“非糧化”的現(xiàn)象，農(nóng)業(yè)用地在流轉(zhuǎn)后必須仍然發(fā)展農(nóng)業(yè)，可以對其進行適當引導(dǎo)，使其發(fā)展當?shù)貎?yōu)勢農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。

2.加大監(jiān)管力度，做到對土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險防護

加強監(jiān)管力度在很大程度上能夠避免農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的一些風(fēng)險，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：首先，監(jiān)管市場狀況及市場環(huán)境，保證農(nóng)民在進行土地流轉(zhuǎn)時不會因為價格不明確而受到利益方面的損失，同時，還能優(yōu)化其交易行為，促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)向更加科學(xué)合理的方向發(fā)展；其次，監(jiān)管農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的整個過程，通過審查材料、專人監(jiān)控等形式來完成監(jiān)管，保證農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范性[4]；最后，監(jiān)督政府工作，保證基層政府能夠深入到農(nóng)村中去，保證農(nóng)業(yè)工作小組能盡心為農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)，保證相關(guān)農(nóng)村能更加規(guī)范地開展土地流轉(zhuǎn)，使政府能完成對自己的精確定位。

3.完善農(nóng)村社會保障制度

農(nóng)村的社會保障無論是對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而言還是對農(nóng)村居民的生活而言都有著重要意義，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是進行農(nóng)業(yè)補貼。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)容易受到市場、自然及經(jīng)濟的威脅，在進行農(nóng)業(yè)補貼時要考慮土地流轉(zhuǎn)中流入方和流出方的共同利益，從而保證其土地流轉(zhuǎn)不會受到損失。二是完善社會保障。在農(nóng)村中還存在著大量的經(jīng)濟困難居民，應(yīng)當在國家財政和地方財力允許情況下，并提高農(nóng)村各項保障，進一步減輕農(nóng)民生活的負擔(dān)，有余力地投入到土地流轉(zhuǎn)當中，并通過完善農(nóng)村社會保障的形式來降低農(nóng)民對土地的依賴，從而加速土地流轉(zhuǎn)。

四、結(jié)語

分析現(xiàn)階段農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的動力機制，研究農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)當前面對的三方面的主要風(fēng)險，并針對這些風(fēng)險提出了針對性的解決措施。總而言之，土地流轉(zhuǎn)時促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的必然需求，要做到從政府、農(nóng)民、土地、市場等多個方面嚴格管控，保證農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的安全性和規(guī)范性，只有這樣才能真正保障農(nóng)民利益，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村發(fā)展。