金沙江下游水庫移民過程中鄉(xiāng)村振興的實踐與思考

張 東，劉 燦

(中國長江三峽集團有限公司移民工作辦公室，四川 成都 610000)

金沙江下游梯級開發(fā)的向家壩、溪洛渡、白鶴灘、烏東德4座巨型水電站，水庫移民搬遷安置人口達30余萬人。在如此大規(guī)模的水庫移民群體中，金沙江下游正探索移民的搬遷安置與后期扶持問題關(guān)系到電站能否按時蓄水投產(chǎn)、移民能否脫貧致富、庫區(qū)能否長治久安等重大難題的解決路徑。在黨的十九大報告中，提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制和政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化[1]。這與金沙江下游水庫移民“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的實踐探索不謀而合。

本文通過探討傳統(tǒng)水庫移民搬遷安置與后期扶持中的問題，回顧與總結(jié)金沙江下游水庫移民搬遷安置與后期扶持實踐過程中采取的措施和取得的經(jīng)驗，探索下一步金沙江下游水庫移民圍繞鄉(xiāng)村振興總要求的實踐路徑，以期能給全國各地水庫移民鄉(xiāng)村振興的實踐有一定的借鑒和參考。

1 傳統(tǒng)水庫移民實踐中的問題

1.1 水庫移民補償安置實踐中的問題

水庫移民數(shù)量多、難度大、時間跨度長，歷來是水利水電工程建設(shè)的關(guān)鍵性制約因素。在傳統(tǒng)水庫移民補償安置實踐中，主要問題概括為是“重工程、輕移民”、“重搬遷、輕安置”、“重補償、輕治理”[2]。具體表現(xiàn)為：一是，重視水利水電工程建設(shè)，而輕視水庫移民的重要影響，水庫移民政策規(guī)范難執(zhí)行、約束性差，水庫移民安置規(guī)劃難以實施[3]；二是，各方想盡快完成水庫移民搬遷，但是忽視移民生產(chǎn)安置，日益尖銳的人地矛盾成為考驗水庫移民安置的重要議題，移民搬遷后面臨耕地資源稀缺、庫區(qū)環(huán)境容量不足和土地承載力有限等一系列問題，成為限制安置的制約因素[4]；三是，在補償上逐步提高了移民的補償標準，執(zhí)行前期補償、補助政策，但是沒有建立起系統(tǒng)性的移民后續(xù)發(fā)展幫扶機制，部分移民存在生活困難和遠遷移民反遷的問題[5]。

1.2 水庫移民后期扶持實踐中的問題

水庫移民后期扶持的工作效果直接關(guān)系到水庫移民的后續(xù)生產(chǎn)恢復(fù)與發(fā)展問題。在水庫移民后期扶持實踐中，多數(shù)都是采取持續(xù)20年發(fā)放600元/年·人的后期扶持資金，但是按照現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展水平，600元的標準很難滿足水庫移民生活需要[6]。即使提高后期扶持資金的標準，仍然采取的是“輸血”而不是“造血”的措施，不僅會加大后期扶持資金壓力，而且可能會造成部分移民嚴重“等、靠、要”的依賴心理[7]。在水庫移民后期扶持項目上，持續(xù)的移民基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入有效地緩解了移民中一些難點問題，但是水庫移民后期扶持項目許多屬于點多面廣“撒胡椒面”工程，項目資金效率低，工程維護難，缺乏長遠可持續(xù)性的移民扶持與增收機制[8]。

1.3 傳統(tǒng)水庫移民實踐帶來的弊端

綜合上述問題分析，傳統(tǒng)水庫移民搬遷安置與后期扶持實踐難以有效促使水庫移民自愿搬遷與穩(wěn)定，難以改善移民生活環(huán)境，難以實現(xiàn)水庫移民的持續(xù)增收與產(chǎn)業(yè)發(fā)展[9]。這與“十九大”提出鄉(xiāng)村戰(zhàn)略中“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄蟠嬖谳^大差距。水庫移民身份、地位、處境都在發(fā)生著變化，相應(yīng)的水庫移民實踐也應(yīng)該與時俱進。

2 金沙江下游水庫移民鄉(xiāng)村振興探索

在金沙江下游水庫移民的實踐中，嚴格落實“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的目標，在水庫移民脫貧致富、村莊治理、社會和諧、文化豐富、環(huán)境美麗等方面不斷探索，讓移民搬遷安置成為發(fā)展的契機，實現(xiàn)水電開發(fā)與移民發(fā)展的雙贏，這與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不謀而合。

2.1 “搬得出”與移民生態(tài)宜居相結(jié)合

“搬得出”是水庫移民搬遷安置的首要條件，在水庫移民“搬得出”的目標上，金沙江下游水庫移民搬遷與安置探索出先進的理念做移民規(guī)劃、完善的移民補償和安置體系做支撐、依托川滇山水開展安置點建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善的途徑，有效實現(xiàn)了移民生態(tài)宜居。

第一，先進的理念做移民安置規(guī)劃。金沙江下游移民安置規(guī)劃依據(jù)國家和川滇兩省的政策，始終貫徹開發(fā)性移民的方針，堅持“建好一座電站、帶動一方經(jīng)濟、改善一片環(huán)境、造福一批移民”的水電開發(fā)理念，堅持從庫區(qū)實際出發(fā)，充分利用庫周剩余資源，尊重當?shù)匾泼癜仓靡庠?，本著有利生產(chǎn)、方便生活、保護生態(tài)、節(jié)約用地的原則，進行搬遷和生產(chǎn)安置規(guī)劃。

第二，完善的移民補償和安置體系做支撐。一方面，保證移民搬出后能有條件建設(shè)房屋，對原有房屋補償費按照安置標準不足以新建磚混結(jié)構(gòu)房屋的移民給予補助；另一方面，提供多種安置方式供移民選擇，通過土地開發(fā)和整理挖掘和籌措移民生產(chǎn)安置用地。為移民搬遷與安置提供生產(chǎn)生活保障與支撐。

第三，依托川滇山水開展安置點建設(shè)。依托川滇山水及風(fēng)土面貌，按照新農(nóng)村建設(shè)要求及城市規(guī)劃要求配置相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施，美化移民安置點生態(tài)環(huán)境。安置點垃圾、污水得到治理，居住容貌、綠化美化水平不斷提高，居住環(huán)境明顯優(yōu)化，逐步形成“山水林田湖草”綜合性的生態(tài)移民新村。

第四，水電基金持續(xù)促進庫區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境改善。在水庫移民政策之外，在金沙江下游水電開發(fā)建設(shè)中，從電站投產(chǎn)后的經(jīng)濟收入中按比例提取部分資金作為水電基金，用于支持地方水利工程、道路橋梁等重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，開展生態(tài)放生、生態(tài)修復(fù)、珍稀植物保護研究與實踐，改善庫區(qū)脆弱的生態(tài)環(huán)境。

2.2 “穩(wěn)得住”與鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效相結(jié)合

“穩(wěn)得住”是水庫移民生存與發(fā)展基礎(chǔ)，在金沙江下游水庫移民的實踐中，圍繞落實移民公眾參與、關(guān)愛庫區(qū)弱勢群體、開展黨建企地共建等方面，著力推進“穩(wěn)定庫區(qū)、文明庫區(qū)、和諧庫區(qū)”建設(shè)。

第一，推動移民公眾參與，落實移民知情權(quán)、參與權(quán)，打造“穩(wěn)定庫區(qū)”。水庫移民的知情權(quán)、參與權(quán)等是國家賦予移民的正當權(quán)益。在金沙江下游水庫移民的實踐中，移民在規(guī)劃設(shè)計、搬遷安置實施、后期扶持等不同階段都進行了全方位、多層次的參與。移民搬遷安置廣泛征求移民意愿，開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，大力支持移民政策宣傳和移民村組干部培訓(xùn)，建設(shè)移民隨時可查的移民信息管理系統(tǒng)。將涉及移民具體生產(chǎn)生活的利益還權(quán)于民，維護了庫區(qū)穩(wěn)定。

第二，關(guān)愛庫區(qū)弱勢群體，愛心幫扶移民，打造“文明庫區(qū)”。在金沙江下游移民庫區(qū)，通過公益基金會支持金沙江下游移民文化、衛(wèi)生、教育等條件的持續(xù)改善；深入庫區(qū)校園和家庭，搭建起企業(yè)員工與困難學(xué)生“一對一”結(jié)對幫扶紐帶，助學(xué)扶志；開展“三峽娃娃行”、“庫區(qū)娃娃行”等活動，帶領(lǐng)庫區(qū)移民兒童參觀家鄉(xiāng)在建和已建的水電站，增強對家鄉(xiāng)和國家的認同和自豪感；開展“暖冬行動”捐贈，為困難群眾帶去捐贈的棉被和御寒衣物。

第三，企業(yè)與基層黨組織開展黨建企地共建，打造“和諧庫區(qū)”。抓黨建、促移民，是移民工作中的創(chuàng)新性舉措。在金沙江下游庫區(qū)范圍內(nèi)廣泛開展黨建企地共建，建設(shè)黨建教育基地，打造移民基層黨建文化站和移民文化活動中心，普及科學(xué)知識，抵制腐朽文化；聯(lián)合開展主題黨日活動，開展基層移民黨務(wù)干部培訓(xùn)。企業(yè)、地方政府、移民群眾共同參與、共同治理，有效地推動和諧庫區(qū)建設(shè)。

2.3 “能致富”與產(chǎn)業(yè)興旺、生活富裕相結(jié)合

“能致富”是檢驗水庫移民成效的關(guān)鍵。由于原先地區(qū)移民收入水平低、生產(chǎn)資料匱乏、生產(chǎn)發(fā)展緩慢等，移民搬遷后因病返貧、發(fā)展疲軟、產(chǎn)業(yè)空虛等問題凸顯。金沙江下游水庫移民搬遷后，通過大病救助、完善醫(yī)療設(shè)施、技能培訓(xùn)、扶持地方特色產(chǎn)業(yè)等行動，助推移民逐漸產(chǎn)業(yè)興旺、生活富裕。

第一，大病救助，切斷因病返貧，助水庫移民“止血”。一是在金沙江下游移民縣設(shè)置水庫移民婦女發(fā)展扶持基金，針對農(nóng)村移民開展大病救助，健康體檢、兩癌篩查等行動；二是積極推動移民安置區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生保健工作，改善移民的生存質(zhì)量，支持移民縣及移民鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)業(yè)務(wù)綜合樓，完善醫(yī)療設(shè)施，改善當?shù)蒯t(yī)療衛(wèi)生服務(wù)條件，受益移民達20萬人。

第二，就業(yè)培訓(xùn)，助水庫移民掌握技能。根據(jù)移民的就業(yè)能力和就業(yè)意愿，定期支持專業(yè)人才針對移民以“開班授課”、“田間課堂”、“入戶輔導(dǎo)”等形式開展農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)。通過職業(yè)教育和培訓(xùn)，全面提升移民勞動力的科技文化知識，促使他們掌握實用技術(shù)、操作技能，有效提高移民綜合素質(zhì)，提高移民就業(yè)適應(yīng)能力和競爭能力，提升就業(yè)層次和就業(yè)水平。

第三，產(chǎn)業(yè)扶持帶動移民脫貧致富，助水庫移民“造血”。一是扶持壯大地方優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，擴大水庫移民受益群體。在金沙江下游庫區(qū)范圍內(nèi)有效利用有限的土地、水庫水面等資源，有針對性地扶持地方水果種植、水面養(yǎng)殖、旅游等產(chǎn)業(yè)，帶動一批移民致富。二是通過基金會資金支持，助推水庫移民產(chǎn)業(yè)發(fā)展。成立并推廣三峽種子基金，以“小額、低息、滾動”運作方式，幫助移民發(fā)展短、平、快的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、加工業(yè)、服務(wù)業(yè)，實現(xiàn)增產(chǎn)增收。

3 下一步工作思考

移民問題既是經(jīng)濟問題，又是復(fù)雜的社會問題，不僅僅需要政府加強管理，更需要整個社會的統(tǒng)籌與合力。水庫移民產(chǎn)生于水利水電工程建設(shè)，將水庫移民的發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機結(jié)合、深度融合，是未來水利水電開發(fā)必不可少的路徑。為此需要在以下幾個方面加強研究和思考。

1)健全基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，打造庫區(qū)宜居走廊。健全的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和完善的公共服務(wù)是水庫移民發(fā)展的基石。在金沙江下游的水庫移民鄉(xiāng)村戰(zhàn)略實踐中，緊緊圍繞完善功能、有序建設(shè)、增強綜合承載能力等重點內(nèi)容，在移民安置實施過程中，結(jié)合鄉(xiāng)村振興嚴格落實移民安置規(guī)劃，高標準配齊移民公共設(shè)施；在移民后期扶持過程中，進一步深化與放大三峽公益基金效能，完善庫區(qū)各類基礎(chǔ)設(shè)施，提高公共服務(wù)供給水平，把握庫區(qū)開發(fā)強度，打造庫區(qū)生態(tài)走廊、觀光走廊、產(chǎn)業(yè)走廊，把金沙江下游庫區(qū)建設(shè)成為移民生態(tài)宜居的樂園。

2)拓展產(chǎn)業(yè)扶持，助力移民產(chǎn)業(yè)興旺和致富。拓展和壯大庫區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展是水庫移民產(chǎn)業(yè)興旺和致富的根本。在金沙江下游的水庫移民鄉(xiāng)村戰(zhàn)略實踐中，要因地制宜的探索和形成拓展壯大庫區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持體系，圍繞庫區(qū)移民產(chǎn)業(yè)扶持，從庫區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金扶持、庫區(qū)產(chǎn)業(yè)市場引導(dǎo)、涉農(nóng)龍頭企業(yè)帶動、移民鄉(xiāng)村能人和職業(yè)農(nóng)民隊伍培育、移民就業(yè)技能和實用技術(shù)培訓(xùn)、移民土地流轉(zhuǎn)等多個方面，扶持庫區(qū)特色種養(yǎng)殖、鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)，推進水庫移民產(chǎn)業(yè)特色化、差異化發(fā)展，帶動廣大庫區(qū)移民致富。

3)推動和諧庫區(qū)，構(gòu)建移民治理有效體系。構(gòu)建移民治理有效體系是水庫移民穩(wěn)定和庫區(qū)和諧的重要保障。在金沙江下游的水庫移民鄉(xiāng)村戰(zhàn)略實踐中，將促進水庫移民公眾參與與村民自治相結(jié)合，尊重移民在搬遷、安置和后期扶持過程中的意愿，加強對水庫移民的政治思想引導(dǎo)，幫助移民壯大基層自治力量。深化與庫區(qū)基層黨建共建的互動形式與內(nèi)容，加強庫區(qū)移民黨建培訓(xùn)、政策宣傳、法制教育，構(gòu)建企業(yè)、地方政府、移民群眾共同參與、共同治理的和諧庫區(qū)移民治理有效體系。

4)倡導(dǎo)文明新風(fēng)，提升移民鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)。倡導(dǎo)移民文明新風(fēng)，提升移民鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)，弘揚新時代社會道德風(fēng)尚。在金沙江下游的水庫移民鄉(xiāng)村戰(zhàn)略實踐中，繼續(xù)加大公益基金會的投入力度，拓展公益基金會在庫區(qū)水庫移民文化、教育上的幫扶功能，繼續(xù)組織和開展庫區(qū)學(xué)生兒童助學(xué)扶志感恩教育、貧困移民走訪暖冬慰問等文明引導(dǎo)活動，支持和引導(dǎo)庫區(qū)移民村文明創(chuàng)建、移民鄉(xiāng)風(fēng)文明宣傳教育、村規(guī)民約修訂完善、移風(fēng)易俗等。通過以點帶面，形成庫區(qū)遵紀守法、戶戶爭優(yōu)、文明和諧的良好社會氛圍，不斷提升庫區(qū)鄉(xiāng)風(fēng)文明整體水平。