巴西水電站大壩安全監(jiān)管模式與思考

林曉峰，貢建兵

(三峽國(guó)際能源投資集團(tuán)有限公司，北京 100032)

巴西水電資源豐富，開(kāi)發(fā)程度較高，據(jù)2017年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，巴西大型水電發(fā)電容量為8 600萬(wàn)kW，共計(jì)158 座在運(yùn)行，9座在建以及26座水電站計(jì)劃建設(shè)，伊泰普為其境內(nèi)最大水電站，三峽電站建成投運(yùn)之前也是全世界最大的水電站；另?yè)?jù)2019年年底統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，巴西水電總裝機(jī)容量約1.08億kW，約占全國(guó)總裝機(jī)容量的60%。隨著金磚國(guó)家深化合作和中國(guó)“走出去”倡議的不斷實(shí)施，中資企業(yè)在巴西投資并購(gòu)不斷增長(zhǎng)，經(jīng)統(tǒng)計(jì)表明，2018年，巴西位列中國(guó)企業(yè)對(duì)外投資前十大目的地，總金額近60億美元，這其中，水電站并購(gòu)案占一定比例，以三峽集團(tuán)公司為例，通過(guò)近幾年的深耕細(xì)作，在巴西共有控股電站14座，參股電站3座，可控和權(quán)益裝機(jī)達(dá)約830萬(wàn)kW。巴西水電站大壩多為土石壩，大部分大壩年代久遠(yuǎn)，且部分年久失修，而2019年當(dāng)?shù)匕l(fā)生的“1.25”礦壩潰壩事故，更給企業(yè)敲響了警鐘，需要加強(qiáng)安全管理，而對(duì)當(dāng)?shù)卣O(jiān)管機(jī)構(gòu)，以及相應(yīng)的法律法規(guī)、監(jiān)管要求等體制機(jī)制進(jìn)行梳理和研究，是安全管理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，是中資企業(yè)在巴西落地生根，深耕細(xì)作，并保持健康活力的保障[1]。

1 安全監(jiān)管體系研究

1.1 政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)

巴西大壩按類別不同歸屬多個(gè)部門(mén)管理，其中水電站大壩歸ANEEL(巴西國(guó)家能源管理機(jī)構(gòu))管理，ANEEL主要負(fù)責(zé)對(duì)壩高在15 m以上、庫(kù)容在300萬(wàn)m3以上、評(píng)級(jí)為中等以上風(fēng)險(xiǎn)的大壩實(shí)施監(jiān)管。主要職責(zé)如下：

1)建立大壩分類標(biāo)準(zhǔn)，每年公布分類情況；

2)督促電力企業(yè)制定并實(shí)施大壩安全計(jì)劃；

3)督促電力企業(yè)做好定期檢查和特殊檢查等大壩安全檢查工作，對(duì)于不符合安全要求的大壩，要求電力企業(yè)報(bào)告恢復(fù)或禁用措施；

4)督促電力企業(yè)制定事故應(yīng)急救援預(yù)案(即應(yīng)急行動(dòng)計(jì)劃，葡語(yǔ)簡(jiǎn)稱“PAE”)；

5)對(duì)大壩安全進(jìn)行定期審查(葡語(yǔ)簡(jiǎn)稱“RPS”)；

7)要求電力企業(yè)對(duì)大壩進(jìn)行連續(xù)和系統(tǒng)監(jiān)測(cè)。

此外，巴西環(huán)境部、巴西國(guó)家水文局等政府有關(guān)部門(mén)均在職責(zé)范圍內(nèi)，對(duì)水電站大壩履行相應(yīng)的監(jiān)管責(zé)任。

1.2 法律法規(guī)

巴西水電站大壩安全相關(guān)的法律法規(guī)主要有以下兩類：

一是聯(lián)邦政府頒布的《國(guó)家大壩安全法》(Law 12,334/2010號(hào))，主要明確了國(guó)家監(jiān)管要求和大壩安全管理的五項(xiàng)基本原則。

1)國(guó)家監(jiān)管要求主要為：①對(duì)全國(guó)大壩實(shí)施分類監(jiān)管；②水資源使用和工業(yè)廢物處置需要獲得授權(quán)和取得國(guó)家環(huán)保部門(mén)的許可證；③電力企業(yè)制定大壩安全計(jì)劃并執(zhí)行；④電力企業(yè)制定應(yīng)急行動(dòng)計(jì)劃；⑤監(jiān)督大壩安全定期審查，并對(duì)實(shí)施定期審查的承包商提出具體要求；⑥確定大壩定期檢查和特殊檢查的依據(jù)、檢查人資格，以及檢查內(nèi)容和詳細(xì)程度的最低要求。

上述中的“大壩安全計(jì)劃”(葡語(yǔ)簡(jiǎn)稱“PSB”)是指與大壩有關(guān)的所有事件及其規(guī)定要求的中期計(jì)劃，包括組織機(jī)構(gòu)和人員配備、檢查和監(jiān)測(cè)的程序與記錄、大壩泄洪操作規(guī)程、現(xiàn)場(chǎng)設(shè)施及其進(jìn)出通道的安全標(biāo)識(shí)、必要時(shí)的應(yīng)急行動(dòng)計(jì)劃、安全檢查報(bào)告、定期安全審查、大壩維護(hù)承包商情況等；“應(yīng)急行動(dòng)計(jì)劃”(葡語(yǔ)簡(jiǎn)稱“PAE”)相當(dāng)于國(guó)內(nèi)的應(yīng)急預(yù)案。

2)一是大壩安全管理的五項(xiàng)原則：①大壩安全應(yīng)貫穿計(jì)劃、設(shè)計(jì)、施工、初次蓄水、初次泄洪、運(yùn)行、報(bào)廢未來(lái)運(yùn)用的各個(gè)階段；②應(yīng)通知和激勵(lì)公眾直接或間接地參與預(yù)防和應(yīng)對(duì)大壩突發(fā)事件；③業(yè)主對(duì)大壩安全負(fù)法律責(zé)任，應(yīng)采取措施保證大壩安全；④應(yīng)提升大壩安全的社會(huì)參與和控制機(jī)制；⑤大壩安全直接對(duì)社會(huì)、環(huán)境及其可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生影響。二是ANEEL頒布的《大壩安全決議》(696號(hào)令/2015年)，主要明確了大壩安全監(jiān)管的體制、機(jī)制等，具體內(nèi)容詳見(jiàn)下節(jié)“主要監(jiān)管機(jī)制”[2]。

為降低對(duì)連續(xù)接觸式作業(yè)機(jī)器人負(fù)載能力的要求，且減小末端工作裝置重力補(bǔ)償難度和提高系統(tǒng)的響應(yīng)特性，力控末端執(zhí)行器勢(shì)必向高集成化方向發(fā)展，以減小自身質(zhì)量，同時(shí)還能降低現(xiàn)場(chǎng)安裝和管路、線纜連接的需求，有效提高裝置的易用性和可靠性。

1.3 主要監(jiān)管機(jī)制

巴西針對(duì)水電站大壩安全監(jiān)督管理，主要建立了進(jìn)入退出機(jī)制、監(jiān)督檢查機(jī)制、定期評(píng)級(jí)機(jī)制和處罰機(jī)制[3]。

1.3.1 進(jìn)入退出機(jī)制

對(duì)于水電站大壩通過(guò)法律法規(guī)設(shè)置一定的安全條件，對(duì)不滿足條件要求的，政府管理部門(mén)將被要求恢復(fù)或禁用，對(duì)于恢復(fù)的，大壩管理企業(yè)應(yīng)向ANEEL報(bào)告所采取的措施，安全條件達(dá)標(biāo)，經(jīng)批準(zhǔn)后方可恢復(fù)運(yùn)行。

1.3.2 監(jiān)督檢查機(jī)制

監(jiān)督檢查機(jī)制主要包括：政府管理部門(mén)要求大壩管理企業(yè)制定大壩安全計(jì)劃和應(yīng)急行動(dòng)計(jì)劃，并實(shí)施大壩安全檢查；政府管理部門(mén)根據(jù)大壩風(fēng)險(xiǎn)類別及其潛在后果，確定大壩定期檢查和特殊檢查的依據(jù)、檢查人資格，以及檢查內(nèi)容和詳細(xì)程度的最低要求，并對(duì)大壩安全進(jìn)行定期審查，根據(jù)審查情況將大壩分成A級(jí)、B級(jí)、C級(jí)3個(gè)風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別進(jìn)行監(jiān)管，大壩風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別由風(fēng)險(xiǎn)分類和潛在危害兩個(gè)因素決定，具體詳見(jiàn)表1和表2。

表1 大壩分級(jí)矩陣表

表2 大壩分級(jí)計(jì)分表

其中關(guān)于技術(shù)特征、維護(hù)情況和大壩安全計(jì)劃等三個(gè)因素由分別相應(yīng)的技術(shù)特征指標(biāo)(比如壩高、地基類型、日常監(jiān)測(cè)和檢查開(kāi)展情況等)決定，因牽涉因素比較多，不在此贅述。

1.3.3 定期評(píng)級(jí)機(jī)制

定期評(píng)級(jí)機(jī)制主要分為兩個(gè)方式，一是大壩管理企業(yè)每年進(jìn)行一次大壩年度安全常規(guī)檢查，并向ANEEL提交年度安全檢查報(bào)告，ANEEL根據(jù)公司提供的年度報(bào)告，不定期到大壩進(jìn)行抽查；二是大壩管理企業(yè)應(yīng)聘請(qǐng)第三方專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)提供大壩安全評(píng)估報(bào)告DSR(每7年一次)，根據(jù)評(píng)估情況，將大壩評(píng)定為正常、關(guān)注、警告、緊急4個(gè)等級(jí)，并根據(jù)年度檢查情況進(jìn)行調(diào)整。

1.3.4 處罰機(jī)制

如果大壩管理企業(yè)不作為，政府管理部門(mén)可以采取排險(xiǎn)加固等應(yīng)急措施行動(dòng)，盡量減少大壩安全風(fēng)險(xiǎn)和潛在危害，由此發(fā)生的一切費(fèi)用均由企業(yè)承擔(dān)。

2 企業(yè)大壩安全管理模式思考

中資企業(yè)在巴控股水電站大壩安全管理如何進(jìn)行，是有關(guān)大壩管理企業(yè)都會(huì)面臨的問(wèn)題，以三峽集團(tuán)和部分企業(yè)實(shí)踐為例，其面臨的問(wèn)題和解決措施，對(duì)其他企業(yè)能起到一定的借鑒作用。

2.1 建立健全大壩安全管理體系

建立健全適應(yīng)境內(nèi)要求和境外特點(diǎn)的大壩安全管理體系，從機(jī)構(gòu)、人員和制度方面為大壩安全管理提供保障，主要特點(diǎn)體現(xiàn)為：一是完善形成企業(yè)總部負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、二級(jí)單位牽頭組織和境外公司負(fù)責(zé)實(shí)施的三級(jí)管理體系，分級(jí)負(fù)責(zé)，共同承擔(dān)大壩安全管理；二是不斷融合境內(nèi)外安全管理要求，形成既符合國(guó)內(nèi)管理要求，又符合當(dāng)?shù)毓芾硪蠛蛯?shí)際的管理體系，確保管理的合規(guī)性和實(shí)效性；三是按照ISO9000標(biāo)準(zhǔn)的“PDCA循環(huán)”理念，建立健全覆蓋大壩安全管理各個(gè)環(huán)節(jié)和方面的管理體系，并不斷持續(xù)改進(jìn)[4]。

2.2 樹(shù)立預(yù)防為主的安全管理理念

按照國(guó)內(nèi)“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”的安全生產(chǎn)方針，徹底改變當(dāng)?shù)亍邦^疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”的管理現(xiàn)狀，從風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)和評(píng)價(jià)、隱患排查和治理等處著手，每年定期對(duì)大壩安全相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行一次系統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)和評(píng)價(jià)，制定措施，并定期進(jìn)行隱患排查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)整改，并高度關(guān)注漫壩、垮壩和潰壩等重大風(fēng)險(xiǎn)和隱患。

2.3 積極推廣信息化管理系統(tǒng)

由于巴西水電站完工時(shí)間較早，或多或少存在在線采集數(shù)據(jù)偏少，采集信息頻次低、不及時(shí)，信息化管理系統(tǒng)尚未全面應(yīng)用等問(wèn)題，為充分發(fā)揮國(guó)內(nèi)大壩安全信息化管理系統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)，在增加必要在線數(shù)據(jù)采集點(diǎn)的基礎(chǔ)上，研究企業(yè)內(nèi)控信息化管理系統(tǒng)，在線監(jiān)測(cè)大壩環(huán)境量、位移、變形等數(shù)據(jù)信息，并綜合分析研判，實(shí)時(shí)評(píng)估大壩安全狀況。

2.4 加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)部位和主要問(wèn)題的關(guān)注

基于巴西水電站大壩多為土石壩，而國(guó)內(nèi)外土壩潰壩的第一原因是漫頂，加強(qiáng)泄洪閘門(mén)檢查和維護(hù)，高度重視洪水預(yù)報(bào)與水庫(kù)調(diào)度，一旦有異常情況，及時(shí)降低庫(kù)水位運(yùn)行。

國(guó)內(nèi)外土壩潰壩的第二原因是滲流破壞，包括砂沸和流土等破壞，一旦發(fā)現(xiàn)快速發(fā)展的滲流破壞現(xiàn)象，必須立即果斷處理，上游填堵與下游反濾保護(hù)必須同時(shí)進(jìn)行，且首選下游的反濾保護(hù)。

2.5 完善大壩安全應(yīng)急管理

水電站大壩運(yùn)行安全應(yīng)急管理是大壩安全管理的重要環(huán)節(jié)，是保障大壩運(yùn)行安全、減輕直至消除大壩事故后果的最后一道防線。應(yīng)加強(qiáng)對(duì)大壩安全應(yīng)急管理的認(rèn)識(shí)，根據(jù)大壩安全風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)和評(píng)價(jià)結(jié)果，建立健全大壩安全應(yīng)急管理體系，從預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)四個(gè)階段完善應(yīng)急管理的手段和措施，落實(shí)應(yīng)急設(shè)備和物資保障，并建立大壩安全突發(fā)事件應(yīng)急信息共享機(jī)制和信息平臺(tái)，確保緊急狀況下的人員撤離。

3 結(jié) 語(yǔ)

針對(duì)中資企業(yè)在巴西投資并購(gòu)的水電站大壩，既要符合國(guó)內(nèi)對(duì)境外安全管理的特別要求，更要符合巴西當(dāng)?shù)氐陌踩芾硪?，并遵循現(xiàn)有工程實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，需要進(jìn)行不斷的思考和總結(jié)，持續(xù)提高大壩安全管理水平，控制一般安全事故和險(xiǎn)情，確保不出現(xiàn)漫壩和垮壩等重大安全事故，維護(hù)中資企業(yè)良好的形象，確保中資企業(yè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)，為國(guó)家“走出去”倡議提供保障。