按效付費機制對運營補貼支出的影響研究

盧霞

【摘要】按效付費機制是保障PPP項目產(chǎn)出效果的重要舉措。文章以采用政府付費模式的某生態(tài)修復(fù)治理PPP項目為例，對五種代表性按效付費機制模式進行比較分析。發(fā)現(xiàn)在相同的考核結(jié)果下，由于掛鉤方式的選擇和評價系數(shù)設(shè)置的不同組合，使得運營補貼支出不同，甚至?xí)霈F(xiàn)巨大的差異，最終導(dǎo)致激勵的效果不同。并建議政府方在設(shè)計按效付費機制時，應(yīng)在設(shè)計績效考核評價指標體系的基礎(chǔ)上，設(shè)置合理的評價系數(shù)和掛鉤方式，必要時選擇高水平的第三方機構(gòu)參與到績效考核中，以期能夠提高激勵效果，保障公共服務(wù)產(chǎn)出質(zhì)量。

【關(guān)鍵詞】按效付費機制；運營補貼支出；掛鉤方式；評價系數(shù)

【中圖分類號】F275.5；F812.4

★ 基金項目：文本為山西大學(xué)商務(wù)學(xué)院科研項目“山西高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展下的PPP項目績效管理創(chuàng)新機制研究”（項目編號：2020004）及山西大學(xué)商務(wù)學(xué)院科研創(chuàng)新團隊“政府與社會資本合作項目的財務(wù)問題研究”階段性研究成果。

一、引言

隨著PPP項目的推廣深入，按效付費機制開始在項目運營補貼支出金額的確認中發(fā)揮作用。按效付費機制設(shè)計得是否合理，將影響PPP項目運行效率的激勵力度和物有所值目標的實現(xiàn)程度。武向榮（2021）探討了在數(shù)據(jù)監(jiān)控貫穿項目干預(yù)和績效評價始終的基礎(chǔ)上，按效付費可以優(yōu)化教育資源配置，提高公共服務(wù)質(zhì)量[1]。肖萬等（2020）基于委托代理理論，構(gòu)建了兩階段委托代理模型、績效激勵模型，分析了社會資本的最優(yōu)努力水平與最大期望效用，認為績效激勵模型下使社會資本、政府、社會公眾均獲得了效用的提升[2]。目前，我國對PPP項目的績效考核尚處于起步探索階段。為此財政部制定了《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》（財金〔2020〕13號）（以下簡稱“《指導(dǎo)意見》”），規(guī)范了在PPP項目全生命周期開展的績效目標和指標管理、績效監(jiān)控、績效評價及結(jié)果應(yīng)用等項目管理活動[3]。然而，在PPP項目績效評價實務(wù)中，在績效評價結(jié)果應(yīng)用于按效付費時，由于考核分數(shù)與評價系數(shù)的匹配關(guān)系不同、評價系數(shù)與運營補貼支出掛鉤的方式不同，導(dǎo)致運營補貼支出的確認金額不同，使得績效考核目的的實現(xiàn)程度出現(xiàn)較大的差異，影響到按效付費的效果。

本文以政府付費模式的某生態(tài)修復(fù)治理PPP項目為例，從全國PPP綜合信息平臺項目管理庫中的不同PPP項目合同里選擇了五種按效付費機制模式，分析相同考核結(jié)果下不同的評價系數(shù)設(shè)置和掛鉤方式選擇對運營補貼支出的影響程度，以期能夠更合理地設(shè)計按效付費機制，提高激勵效果，保障公共服務(wù)產(chǎn)出的質(zhì)量。

二、按效付費機制的設(shè)置

PPP項目的按效付費機制采用結(jié)果導(dǎo)向，將建設(shè)期、運營期的績效考核結(jié)果與運營補貼支出中的可用性服務(wù)費、運營維護服務(wù)費相掛鉤，在掛鉤的過程中設(shè)置掛鉤方式和評價系數(shù)。

（一）掛鉤方式的設(shè)置

掛鉤方式指的是將根據(jù)建設(shè)期、運營期考核分值所確定的評價系數(shù)與運營補貼支出構(gòu)成中的可用性服務(wù)費、運營維護服務(wù)費掛鉤的內(nèi)容與比例。實務(wù)中建設(shè)期的考核結(jié)果一般與可用性服務(wù)費付費基數(shù)或者建設(shè)期履約保函相掛鉤，運營期的考核結(jié)果與運營補貼支出相掛鉤。《指導(dǎo)意見》指出“政府付費和可行性缺口補助項目，政府承擔(dān)的年度運營補貼支出應(yīng)與當(dāng)年項目公司（社會資本）績效評價結(jié)果完全掛鉤”。《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）指出新項目“建設(shè)成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的”不得納入項目管理庫[4]。

（二）評價系數(shù)的設(shè)置

評價系數(shù)的設(shè)置是將績效考核的分值轉(zhuǎn)化為運營補貼支出具體支付比例的方式。在假設(shè)績效考核標準一致的情況下，該比例設(shè)置的高低決定了同一考核分值下運營補貼支出的金額不同，該比例設(shè)置越高，運營補貼支出金額越大，激勵的效果相對就差?！吨笇?dǎo)意見》在PPP項目運營期績效評價共性指標框架（參考）中指出“原則上不低于80分才可全額付費”，即運營期考核分值大于等于80分時，評價系數(shù)可以設(shè)置為1。

實務(wù)中，評價系數(shù)的設(shè)置受到掛鉤方式的影響。如果建設(shè)期考核結(jié)果與可用性服務(wù)費付費基數(shù)掛鉤，評價系數(shù)的設(shè)定一般比較寬松，系數(shù)值比較高，因為可用性服務(wù)費是對投資額的補償，投資額一般比較大，評價系數(shù)每少1%，就會帶來付費基數(shù)絕對數(shù)較大金額的減少，從而造成年度可用性服務(wù)費支付金額的減少。如果運營期考核結(jié)果與全部的運營補貼支出掛鉤，就會比與可用性服務(wù)費掛鉤30%、與運營維護服務(wù)費100%掛鉤的方式評價系數(shù)更高，以減少對可用性服務(wù)費扣減的金額。

三、案例分析

（一）案例概況

為了全面提高防洪、排澇能力，完成生態(tài)系統(tǒng)的治理恢復(fù)，改善城市形象和投資環(huán)境，實現(xiàn)濱水區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。某縣對區(qū)域內(nèi)的岸堤防護、河道疏浚、蓄水壩及兩岸景觀綠化等進行了修復(fù)治理。該項目采用PPP模式中的BOT運作模式，合作期15年，其中建設(shè)期3年、運營期12年，目前已經(jīng)完成竣工決算審計，準備進入運營期。

1.項目總投資

根據(jù)竣工決算審計審定的項目總投資為92 294萬元，資本金全部為社會資本方出資，其中項目建筑安裝工程費70 697.35萬元，工程建設(shè)其他費14 847.92萬元，建設(shè)期貸款利息6 248.4萬元，鋪底流動資金500萬元。假設(shè)建設(shè)期履約保函占總投資的5%，履約保函金額4 614.7萬元。

2.回報機制

本項目的回報機制為政府付費，年度運營補貼支出等于年度可用性服務(wù)費與年度運營維護服務(wù)費之和，其中，年度可用性服務(wù)費采用等額本息方式計算（如式1所示），年度運營維護服務(wù)費采用成本加成的方式（如式2所示），年度運營成本為671.85萬元，投資綜合回報率為6%，運營合理利潤率為7%。在不考慮績效考核的情況下，計算出的年度可用性服務(wù)費為11 008.55萬元，年度運營維護服務(wù)費為718.88萬元，政府年度運營補貼支出為11 727.43萬元。

3.績效考核時點

本項目在竣工驗收后開展一次建設(shè)期績效評價，運營期每年度開展一次績效評價。

（二）按效付費機制的模式

筆者通過梳理全國PPP綜合信息平臺項目管理庫中部分PPP項目的按效付費機制，選擇了5種具代表性的按效付費機制模式，運用于本案例中，以此分析不同的付費機制對運營補貼支出額的影響程度。

模式1：該模式的建設(shè)期績效考核結(jié)果與年度可用性服務(wù)費付費基數(shù)100%掛鉤，運營期的績效考核結(jié)果與年度可用性服務(wù)費、年度運營維護服務(wù)費100%掛鉤。設(shè)置的績效考核分數(shù)與評價系數(shù)的取值之間的匹配關(guān)系如表1所示。

模式2：該模式的掛鉤方式與模式1相同，只是設(shè)置的績效考核分數(shù)與評價系數(shù)的取值之間的匹配關(guān)系不同（如表2所示），模式2的評價系數(shù)設(shè)置的更為嚴格。

模式3：該模式的建設(shè)期績效考核結(jié)果與項目建筑安裝工程費掛鉤，則年度可用性服務(wù)費付費基數(shù)的認定如式3所示；運營期的績效考核結(jié)果與年度可用性服務(wù)費的30%和年度運營維護服務(wù)費的100%掛鉤。設(shè)置的績效考核分數(shù)與評價系數(shù)的取值之間的匹配關(guān)系如表3所示。

模式4：該模式的年度可用性服務(wù)費付費基數(shù)按竣工決算審計審定金額確認，建設(shè)期績效考核結(jié)果與年度可用性服務(wù)費的70%掛鉤，運營期的績效考核結(jié)果與年度可用性服務(wù)費的30%和年度運營維護服務(wù)費的100%掛鉤。設(shè)置的績效考核分數(shù)與評價系數(shù)的取值之間的匹配關(guān)系如表4所示。

模式5：該模式的建設(shè)期績效考核結(jié)果與建設(shè)期履約保函掛鉤，運營期的績效考核結(jié)果與年度可用性服務(wù)費的30%和年度運營維護服務(wù)費的100%掛鉤。設(shè)置的績效考核分數(shù)與評價系數(shù)的取值之間的匹配關(guān)系如表5所示。

可見，五種模式的掛鉤方式與評價系數(shù)的設(shè)置不盡相同。從掛鉤方式來看，五種模式的年度運營維護服務(wù)費的確認都是100%與運營期的績效考核結(jié)果掛鉤，年度運營補貼支出額確認的差異主要體現(xiàn)在年度可用性服務(wù)費金額的確認方式不同。對于建設(shè)期績效考核結(jié)果，模式1、模式2、模式3均與年度可用性服務(wù)費的確認基數(shù)有關(guān)，其中模式1、模式2是全額掛鉤，模式3是僅與項目建筑安裝工程費掛鉤，掛鉤比例小于模式1、模式2的掛鉤比例；模式4、模式5的年度可用性服務(wù)費付費基數(shù)均按竣工決算審計審定金額確認，模式4是將考核結(jié)果與年度可用性服務(wù)費的70%掛鉤，模式5是將考核結(jié)果與建設(shè)期履約保函掛鉤，根據(jù)考核分值所確定的比例直接提取相應(yīng)比例的保函金額。對于運營期績效考核結(jié)果，模式1、模式2均與年度可用性服務(wù)費100%掛鉤，模式3、模式4、模式5與年度可用性服務(wù)費30%掛鉤。掛鉤方式的不同，對年度可用性服務(wù)費確認金額的影響程度有很大差異，尤其是在年度可用性服務(wù)費遠遠大于年度運營維護服務(wù)費的時候。

從評價系數(shù)角度看，首先考核分數(shù)的區(qū)間界限不同。在其他條件一致的情況下，區(qū)間界限值設(shè)置越高，考核的程度相對越嚴格。模式1、模式2、模式4的最高區(qū)間界限值設(shè)置最高（為90分），考核相對最嚴格，模式5的最高區(qū)間界限值設(shè)置最低（為80分），考核相對最弱。其次，評價系數(shù)的認定方式不同，模式1、模式2、模式4按區(qū)間取固定評價系數(shù)，模式3、模式5按區(qū)間考核分值與評價系數(shù)成線性關(guān)系，在臨界點的取值，60分的取值0.75，分值與評價系數(shù)的付費取值不匹配。最后評價系數(shù)值不同，區(qū)間設(shè)置的不同評價系數(shù)的高低不同，整體來看，模式1的評價系數(shù)設(shè)置相對最高，模式2的評價系數(shù)設(shè)置相對最低。

（三）案例分析

1.建設(shè)期考核結(jié)果的分析對可用性服務(wù)費付費基數(shù)的影響

根據(jù)案例數(shù)據(jù)計算的五種模式建設(shè)期考核結(jié)果如表6所示。隨著考核分數(shù)的下降，五種模式的評價系數(shù)均在下降。從可用性服務(wù)費付費基數(shù)的角度分析，模式1、模式2和模式3均在減少，其中模式2減少幅度最大，模式3次之，模式1最??；模式4的可用性服務(wù)費付費基數(shù)雖然沒有減少，但是由于年度可用性服務(wù)費的70%與建設(shè)期考核結(jié)果掛鉤，因此也帶來了年度可用性服務(wù)費的減少，相當(dāng)于可用性服務(wù)費付費基數(shù)的減少；模式5的可用性服務(wù)費付費基數(shù)也沒有減少，但是根據(jù)評價系數(shù)和與其對應(yīng)的建設(shè)期保函提取比例直接提取的金額來看，相當(dāng)于可用性服務(wù)費付費基數(shù)的減少。即在建設(shè)期考核分數(shù)為75分的情況下，與竣工決算審計審定金額92 294萬元相比，模式1可用性服務(wù)費付費基數(shù)減少了3 691.76萬元；模式2減少了18 458.80萬元；模式3減少了 7 069.73萬元；模式4相當(dāng)于減少了12 921.16萬元；模式5相當(dāng)于減少了230.74萬元。由此可見，模式2的建設(shè)期機制設(shè)計對項目今后的運營補貼支出金額的影響最大，模式5的影響最小，兩者之間相差18 228.07萬元，占投資總額的19.75%。因此，建設(shè)期考核結(jié)果與可用性服務(wù)費付費基數(shù)的掛鉤方式以及建設(shè)期評價系數(shù)的設(shè)置對未來的年度可用性服務(wù)費的支付影響很大。

2.運營期考核結(jié)果的分析對運營補貼支出的影響

本案例標準的政府年度運營補貼支出為11 727.43萬元，其中年度可用性服務(wù)費為11 008.55萬元，占年度運營補貼支出的93.87%，年度運營維護服務(wù)費為718.88萬元，占年度運營補貼支出的6.13%，年度可用性服務(wù)費的支出對政府的年度運營補貼支出影響重大。

運營期考核結(jié)束后，政府方會根據(jù)按效付費機制的設(shè)計，將建設(shè)期的考核結(jié)果與運營期的考核結(jié)果相結(jié)合，計算當(dāng)年的運營補貼支出。為了更好對比分析，本案例假設(shè)建設(shè)期的考核結(jié)果為90分、80分的情境下，測算不同的運營期考核結(jié)果對運營補貼支出的影響（如表7所示）。

根據(jù)五種模式設(shè)計的機制，如果建設(shè)期考核結(jié)果為90分，意味著建設(shè)期的評價系數(shù)均為1，建設(shè)期考核結(jié)果對可用性服務(wù)費付費基數(shù)沒有影響，對運營補貼支出的影響來自運營期的考核結(jié)果。此時可以發(fā)現(xiàn)，隨著運營期考核分數(shù)的降低，五種模式的年度可用性服務(wù)費和年度運營維護服務(wù)費均會在評價系數(shù)設(shè)定的作用下不同程度下降。運營期考核結(jié)果與年度運營補貼支出100%掛鉤的模式1、模式2與運營期評價系數(shù)同比例下降，而運營期考核結(jié)果與年度可用性服務(wù)費30%和年度運營維護服務(wù)費100%掛鉤的模式3、模式4、模式5，由于年度可用性服務(wù)費在年度運營補貼支出中占比大，導(dǎo)致年度運營補貼支出的比例比運營期評價系數(shù)要大，例如當(dāng)運營期考核分數(shù)為70分時，模式2和模式4的運營期評價系數(shù)均為0.8，但模式2的年度運營補貼支出為9 381.95萬元，占比80%，模式4的年度運營補貼支出為10 923.14萬元，占比93.14%，比模式2多支出年度運營補貼支出1 541.19萬元?？梢?，除了評價系數(shù)設(shè)置大小外，運營期考核結(jié)果的掛鉤方式對政府的年度運營補貼支出影響也是巨大。

如果建設(shè)期考核結(jié)果為80分，意味著建設(shè)期評價系數(shù)不再是1（除模式5外），運營補貼支出既受到建設(shè)期考核結(jié)果的影響，又受到運營期考核結(jié)果的影響。此時，即使運營期考核分數(shù)為90分，即五種模式的運營期評價系數(shù)均為1，年度運營補貼支出也不是100%，主要是年度可用性服務(wù)費受到建設(shè)期考核結(jié)果的影響。其中模式1的年度運營補貼支出為11 507.26萬元，占比98.12%；模式2的年度運營補貼支出為10 626.58萬元，占比90.61%；模式3的年度運營補貼支出為11 305.81萬元，占比96.40%；模式4的年度運營補貼支出為10 956.83萬元，占比93.43%，模式5的年度運營補貼支出為11 727.43萬元，占比100%。模式2受到建設(shè)期考核結(jié)果的影響最大。可見，年度運營補貼支出的大小受到建設(shè)期考核結(jié)果掛鉤方式和建設(shè)期評價系數(shù)設(shè)置的影響。

對比建設(shè)期考核結(jié)果為90分與80分的數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，模式5不受建設(shè)期考核結(jié)果的影響。其余四種模式的年度運營維護服務(wù)費不受建設(shè)期考核結(jié)果的影響，只受運營期考核結(jié)果和運營期評價系數(shù)的影響。在這兩種情境下，差異就較大了。當(dāng)運營期考核分數(shù)為90分時，各種模式的運營期評價系數(shù)均為1，兩種情境下的年度可用性服務(wù)費差異不同：模式1相差220.70萬元，占年度運營補貼支出的1.88%；模式2相差1 100.85萬元，占年度運營補貼支出的9.39%；模式3相差421.60萬元，占年度運營補貼支出的3.60%；模式4相差770.60萬元，占年度運營補貼支出的6.57%；而且，隨著運營期考核分數(shù)的下降，受運營期評價系數(shù)設(shè)計的影響，這種差異在降低，70分的運營期考核結(jié)果與90分的運營期考核結(jié)果相比較，模式1的差異變化幅度為4.00%，模式2的差異變化幅度為20.00%，模式3的差異變化幅度為4.50%，模式4的差異變化幅度為0.00%?？梢?，建設(shè)期的考核結(jié)果與可用性服務(wù)費付費基數(shù)掛鉤越嚴格（即建設(shè)期評價系數(shù)設(shè)置越低且掛鉤的比例越大）、運營期的考核結(jié)果與年度可用性服務(wù)費掛鉤的比例越大，對年度可用性服務(wù)費的影響越大。其中模式2受到建設(shè)期和運營期考核結(jié)果的影響最大，對績效的激勵作用最強。

四、結(jié)論及建議

（一）結(jié)論

通過上述分析可以看到，掛鉤方式和評價系數(shù)的設(shè)置是影響運營補貼支出的兩個重要因素。與考核結(jié)果掛鉤的比例越大，考核越嚴格，建設(shè)期的考核與年度可用性服務(wù)費付費基數(shù)掛鉤，就比與建設(shè)期履約保函掛鉤考核嚴格；運營期的考核結(jié)果與年度運營補貼支出100%掛鉤的方式就比部分掛鉤的方式考核嚴格。評價系數(shù)設(shè)置越低，考核越嚴格，尤其是建設(shè)期評價系數(shù)對投資額大的項目影響越大；運營期評價系數(shù)對與年度可用性服務(wù)費掛鉤比例越大的項目影響越大。實務(wù)中兩種因素的不同設(shè)置與組合，使得在相同考核結(jié)果下運營補貼支出不同，甚至?xí)霈F(xiàn)巨大的差異，導(dǎo)致激勵的效果不同。

（二）建議

1.設(shè)計合理的績效考核評價指標體系

合理的績效考核評價指標體系是按效付費機制設(shè)計的前提，是決定考核分數(shù)和評價效果的基礎(chǔ)。如果設(shè)計的標準較低，即使按效付費機制設(shè)計得再科學(xué)，也會由于考核分值較高，導(dǎo)致建設(shè)期、運營期的考核評價系數(shù)均為1，失去了績效考核的目的，使得政府的運營補貼支出提前被固化。建議政府方在設(shè)計出PPP項目績效考核評價指標體系后，模擬不同情景開展績效考核的“試評價”，分析評價結(jié)果與預(yù)期產(chǎn)出的效果和運營補貼支出金額的匹配性，發(fā)現(xiàn)關(guān)鍵考核指標，必要時設(shè)置“一票否決”的指標，以此完善指標體系，使之能夠?qū)崿F(xiàn)績效考核的目的。建議各行業(yè)主管部門盡快建立健全行業(yè)核心績效評價指標體系，以規(guī)范、指導(dǎo)實務(wù)中的具體操作。

2.設(shè)置合理的評價系數(shù)和掛鉤方式

合理的評價系數(shù)和掛鉤方式既包括建設(shè)期考核結(jié)果與可用性服務(wù)費付費基數(shù)掛鉤的方式、比例和評價系數(shù)的取值，也包括運營期考核結(jié)果與年度可用性服務(wù)費和年度運營維護服務(wù)費掛鉤的方式、比例和評價系數(shù)的取值。既不能設(shè)置過于嚴格的評價系數(shù)和掛鉤方式，使得社會資本方無法獲得合理的收益，致使項目不能持續(xù)下去；也不能設(shè)置過于寬松的評價系數(shù)和掛鉤方式，使得按效付費機制形同虛設(shè)，造成政府實際兜底項目的風(fēng)險。要在保障項目預(yù)期產(chǎn)出的效果和項目可持續(xù)發(fā)展的前提下，權(quán)衡相關(guān)部門和潛在社會資本等相關(guān)方面的意見，設(shè)置合理的評價系數(shù)和掛鉤方式。

3.選擇高水平的第三方機構(gòu)

第三方機構(gòu)參與PPP項目的績效考核，可以提升績效考核評價的公信力。實務(wù)中，政府方一般也都聘請第三方機構(gòu)來做建設(shè)期和運營期的績效考核。這樣，第三方機構(gòu)的工作水平與質(zhì)量就決定了按效付費機制的效果。建議政府方在選擇第三方機構(gòu)時要明確工作標準，要求機構(gòu)具備與績效評價相關(guān)的專業(yè)人員與專業(yè)水平，同時要考慮機構(gòu)以往績效評價業(yè)績和獨立性，真正發(fā)揮第三方機構(gòu)的作用。

主要參考文獻：

[1]武向榮.大數(shù)據(jù)時代教育PPP項目“按效付費”預(yù)算管理模式研究[J].西南民族大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2021（02）：32-39.

[2]肖萬，孔瀟.政府補貼、績效激勵與PPP模式的收益分配[J].工業(yè)技術(shù)經(jīng)濟，2020（12）：3-12.

[3]財政部.關(guān)于印發(fā)《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》的通知.財金[2020]13號，2020-3-16.

[4]財政部.關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知.財辦金[2017]92號，2017-11-10.