西方國家福利立法方面的進(jìn)展及其啟示

張澤華

摘?要：西方國家的福利立法在20世紀(jì)30年代之前幾乎都側(cè)重于緩解勞資糾紛;30年代至70年代開始轉(zhuǎn)向社會保障并且福利立法開始體系化;20世紀(jì)晚期轉(zhuǎn)向關(guān)注老齡化等社會問題;21世紀(jì)早期注重生態(tài)環(huán)境與高質(zhì)量教育等福利權(quán)的實(shí)現(xiàn)。通過比較研究不同時(shí)期西方國家在福利立法上的側(cè)重點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)福利立法并不是一蹴而就的，必須著眼于發(fā)展現(xiàn)狀，以回應(yīng)社會需求與促進(jìn)社會發(fā)展為著眼點(diǎn)，逐步建立并完善適合新時(shí)期福利制度的法律規(guī)范體系。

關(guān)鍵詞：社會運(yùn)動;福利立法;社會福利;實(shí)質(zhì)公平;發(fā)展權(quán)

中圖分類號：D9?????文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.01.067

福利立法作為福利制度的一個(gè)主要部分，它可以從源頭上保障二次分配的實(shí)質(zhì)公平，緩解社會矛盾，充分發(fā)揮市場自我調(diào)節(jié)的積極作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。研究20世紀(jì)至今西方國家在福利立法上的發(fā)展歷程，對當(dāng)前我國應(yīng)對經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展帶來的就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等日漸突出的問題具有重要的借鑒意義。

1?西方國家福利立法的溯源

19世紀(jì)末，壟斷資本主義的迅速發(fā)展導(dǎo)致社會貧富差距懸殊，許多社會問題相繼出現(xiàn)。社會主義改革運(yùn)動與集體主義思潮的興起，使得工人階級不再滿足于市場自我調(diào)節(jié)的分配機(jī)制。此起彼伏的罷工加上社會發(fā)展對高素質(zhì)人才的渴求，使得政府不能再任由市場自由發(fā)展，開啟了主動干預(yù)社會資源配置的新時(shí)代。

英國作為第一次工業(yè)革命的發(fā)源地，經(jīng)過一百多年的發(fā)展，到20世紀(jì)初期時(shí)集中于工廠勞動與公共健康領(lǐng)域的福利立法已經(jīng)不能滿足社會發(fā)展需求，亟待創(chuàng)新。同時(shí)期的德國距離1870年統(tǒng)一尚不久遠(yuǎn)，以俾斯麥為首的政治家為了鞏固政權(quán)的同時(shí)促進(jìn)新興工業(yè)的發(fā)展，進(jìn)行了一系列的社會保險(xiǎn)立法。在第二次工業(yè)革命中大展身手的美國，這一時(shí)期也深受放任資本主義自由發(fā)展的危害，各種失業(yè)、疾病、傷殘、養(yǎng)老社會問題接踵而至，政府被要求從幕后走到臺前為下層貧困階級主持公道。與英德美三國不同的是，瑞典作為20世紀(jì)工業(yè)國家的后起之秀，是在農(nóng)民階級與工人階級政治力量不斷對抗妥協(xié)的過程中推進(jìn)著福利立法進(jìn)程。

2?西方國家福利立法的歷史進(jìn)程

2.1?20世紀(jì)30年代之前西方國家的福利立法狀況

20世紀(jì)初期，西方國家的福利立法以英國為主要范式，英國又以第一次世界大戰(zhàn)為界，分為1900-1914年與1915-1930年兩個(gè)階段。20世紀(jì)30年代之后，英國基本建立起了涉及基礎(chǔ)教育、住房補(bǔ)貼、社會救助等多個(gè)方面的現(xiàn)代社會服務(wù)體系框架，樹立了社會保險(xiǎn)與社會服務(wù)兩大體系并存的典型。早在19世紀(jì)晚期就建立起社會保險(xiǎn)制度的德國，20世紀(jì)早期幾乎沒有什么大的進(jìn)展，立法主要集中在保險(xiǎn)領(lǐng)域，包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、遺囑保險(xiǎn)、職員保險(xiǎn)等方面。

由于農(nóng)民階級政治力量強(qiáng)大，20世紀(jì)初期的瑞典開始實(shí)行的是福利型養(yǎng)老金政策，這是一項(xiàng)綜合了德國強(qiáng)制保險(xiǎn)模式與英國救濟(jì)模式的優(yōu)點(diǎn)而成的覆蓋全民的強(qiáng)制養(yǎng)老保險(xiǎn)政策。

福利制度在加拿大的起源主要?dú)w功于工人階級的不懈斗爭，起到了緩和勞資矛盾與維護(hù)社會秩序的重要作用。20世紀(jì)之前，福利制度是由雇主個(gè)人或私人團(tuán)體負(fù)責(zé)落實(shí)的，20世紀(jì)之后由政府主導(dǎo)并開展了立法，立法主要集中在工資標(biāo)準(zhǔn)的確定與適用人群、工傷事故賠償、老年人生活補(bǔ)助方面。

2.2?20世紀(jì)30年代至20世紀(jì)70年代西方國家的福利立法狀況

20世紀(jì)20年代末爆發(fā)的全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī)使得包括失業(yè)、疾病、養(yǎng)老等在內(nèi)的大量社會問題接踵顯現(xiàn)，為緩解矛盾，羅斯?？偨y(tǒng)于1935年簽署了《社會保障法》，這是世界范圍內(nèi)第一次提出“社會保障”的概念并以法律的形式予以實(shí)施。社會保障將社會救濟(jì)、保險(xiǎn)、服務(wù)等概念整合起來，使它們不再作為獨(dú)立的服務(wù)部分分散存在。到二戰(zhàn)時(shí)期，戰(zhàn)時(shí)戰(zhàn)后的經(jīng)濟(jì)大繁榮帶來的不是人們安居樂業(yè)，社會秩序穩(wěn)定，反而加劇了貧富分化。于是有了20世紀(jì)60年代的“向貧困開戰(zhàn)”，政府不斷降低享受福利待遇的門檻，美國化的福利法律制度樹立了這一階段社會保障立法典范的事實(shí)。

英國的《國民救助法》建立起了全國性、單一性的資產(chǎn)審查形式津貼，標(biāo)志著英國率先邁入世界福利國家的行列，使得從1349年開始延續(xù)了近600年的濟(jì)貧體系退出社會救助的舞臺。1944年-1948年的相關(guān)立法不僅考慮到了就業(yè)、教育、醫(yī)療等基礎(chǔ)社會保障，還對國家在相關(guān)領(lǐng)域的責(zé)任主體地位進(jìn)行了明確，走向了理論化、體系化與專業(yè)化的發(fā)展方向。同一時(shí)期的加拿大，由于20世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)大危機(jī)的爆發(fā)，相關(guān)福利立法自然轉(zhuǎn)向了失業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域，1948年《工業(yè)關(guān)系和糾紛調(diào)查法》的頒行標(biāo)志著加拿大社會福利制度的初步形成。

2.3?20世紀(jì)晚期30年間西方國家的福利立法狀況

20世紀(jì)70年代爆發(fā)的石油危機(jī)使得福利國家危機(jī)再次顯現(xiàn)，如何在提供與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的福利政策同時(shí)兼顧人們對社會創(chuàng)新與發(fā)展的積極性，在改良福利機(jī)制的過程中避免社會福利帶來的弊端是這一階段的主流思路。從這一思路出發(fā)，衍生出了三種主要的福利立法新思想：保守社群主義、左派第三條道路和福利多元主義。受這些新思想的影響，使社會福利有了私有化、混合性、慈善志愿性等標(biāo)簽。

在美國，20世紀(jì)80年代由于社會福利日趨完善，反而致使許多窮人變得更窮。福利制度的負(fù)面作用使得“下層階級理論”興起，這直接推動了1996年《個(gè)人責(zé)任與工作機(jī)會折中法案》的出臺，其實(shí)質(zhì)是將勞動力市場與社會福利緊密結(jié)合，是一種典型的新自由主義福利觀。英國由于老齡化的挑戰(zhàn)，這一階段的福利立法采用了桑德斯博士首創(chuàng)的“臨床關(guān)懷概念和服務(wù)模式”;德國則在1994年實(shí)行了長期照顧保險(xiǎn)制度。

2.4?21世紀(jì)初期西方國家福利立法的現(xiàn)狀

邁入21世紀(jì)，伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，政治、文化等的國界線也越來越不明顯，各種國際組織相繼出現(xiàn)并且在扶助社會弱勢群體上發(fā)揮著積極作用。它們通過各種規(guī)范性文件及宣言、綱要等非規(guī)范性文件規(guī)范著各個(gè)盟約國家之間的社會福利措施的實(shí)行。

近20年來，除了關(guān)注老年人、殘疾人、兒童等社會特殊群體福利權(quán)的實(shí)現(xiàn)，生態(tài)福利也日益成為西方國家的福利立法重點(diǎn)。例如美國就致力于不斷規(guī)范生態(tài)公園建設(shè)與保護(hù)動物方面的立法，并且將福利目標(biāo)轉(zhuǎn)向個(gè)人責(zé)任與公共救助;英國也建立起了由檢舉人提起環(huán)境公益訴訟的制度來保護(hù)公民的生態(tài)福利權(quán)，并且確立了社會給付的分配原則;德國則通過《聯(lián)邦自然與風(fēng)景保護(hù)法》《環(huán)境權(quán)利救濟(jì)法》等一系列立法確立了環(huán)境團(tuán)體訴訟制度，督促行政機(jī)關(guān)履行環(huán)境修復(fù)義務(wù);加拿大的許多省份也通過修改《環(huán)境管理法》并頒行配套的實(shí)施條例來明確環(huán)境污染的責(zé)任主體與承擔(dān)方式;瑞典更是采用了多角度的法律規(guī)范在促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的同時(shí)保障公民的生態(tài)福利權(quán)，特別是通過立法提倡全民參與資源節(jié)約與開展可持續(xù)發(fā)展的義務(wù)教育課程自然地將福利責(zé)任分配給社會生活的個(gè)體參與者，體現(xiàn)了社會福利責(zé)任主體的多元化走向。

3?西方國家福利立法的啟示

通過上述梳理，我們不難發(fā)現(xiàn)：伴隨著工業(yè)革命與城市化進(jìn)程的推進(jìn)，各類社會問題的成因日趨復(fù)雜、相互交錯(cuò)，社會因素之間的關(guān)聯(lián)程度不斷提高，緩解社會矛盾的方式不再呈現(xiàn)單一性，體現(xiàn)在各國的福利立法上就是越來越趨于共通性與多元化。在這個(gè)過程中，隨著各個(gè)國家對社會福利理解的不斷深化，對政府職能的定位也不斷轉(zhuǎn)變，但根本上都是從社會發(fā)展的需求出發(fā)，形成了系統(tǒng)化、實(shí)用性強(qiáng)的社會福利法律體系，這對于新時(shí)期致力于社會保障建設(shè)的我國而言具有重要的借鑒意義。

3.1?福利立法要從法理上入手，明確核心法律術(shù)語的內(nèi)涵及外延

考察當(dāng)前我們國家的福利立法現(xiàn)狀，對于社會保障、社會服務(wù)、社會救助等概念的界定模糊，不利于相關(guān)立法的開展與深入。就目前來看，許多權(quán)威學(xué)者就福利立法與勞動保障立法、社會救助立法、社會保險(xiǎn)立法等往往分開論述，但從上文中西方國家的福利立法所涉領(lǐng)域由最初只包含社會保險(xiǎn)、社會保障或者社會服務(wù)某一方面到最后全部都囊括的進(jìn)程可知，社會福利的范圍不應(yīng)局限在醫(yī)療教育上，必須隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平、人民的發(fā)展需求不斷擴(kuò)充，尤其是在全球化的今天，社會福利立法的國際性凸顯。因此，從法理上厘清這些核心概念，有利于樹立符合時(shí)代需求的社會福利立法理念和價(jià)值觀，有利于確立社會福利法律的立法原則，更好地保障公民的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)。

3.2?福利立法應(yīng)立足于國情，立足于社會發(fā)展與人民需求，兼顧形式公平與實(shí)質(zhì)公平

當(dāng)前，我們改革社會福利制度的重難點(diǎn)就是要做好各個(gè)分散的社會福利規(guī)范的銜接與修改，具體而言包括幾下三個(gè)方面：

（1）立足于建設(shè)法治國家的現(xiàn)實(shí)國情，注重體系化、層次化、具體化。具體而言，一是要做到適時(shí)調(diào)整相關(guān)法律規(guī)范的位階，推進(jìn)真正惠及人民的政策的普及;二是要及時(shí)制定高位階的福利法律規(guī)范的實(shí)施細(xì)則，保證重點(diǎn)福利措施的落實(shí)。

（2）立足于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人民需求，使得福利立法目標(biāo)由保障生存權(quán)平穩(wěn)過渡到發(fā)展權(quán)。進(jìn)入新時(shí)期，福利立法的目標(biāo)必須適時(shí)做出調(diào)整，不能再以保障人們的生存必需為主旨，要更多地關(guān)注人們的發(fā)展需求。

（3）不僅要做到形式公平，更要注重實(shí)質(zhì)公平。在經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的當(dāng)前，我們國家要從源頭上預(yù)防貧富加劇導(dǎo)致的諸多社會問題，就必須從社會福利的立法階段徹底貫徹實(shí)質(zhì)公平的宗旨。

3.3?福利責(zé)任的承擔(dān)主體應(yīng)是與時(shí)俱進(jìn)，多元化的

從新中國成立初期到如今，我們國家的社會福利責(zé)任幾乎是政府獨(dú)自承擔(dān)。七十年來，我國的人口數(shù)量不斷增長，發(fā)展規(guī)模不斷擴(kuò)大，社會治理難度也越來越高，僅憑政府的一己之力很難面面俱到，導(dǎo)致相當(dāng)部分的公民社會權(quán)利得不到切實(shí)保障。隨著新時(shí)代的開啟，我們的福利立法在責(zé)任主體方面也必須進(jìn)行調(diào)整，應(yīng)當(dāng)逐漸確立以政府為主導(dǎo)，社會組織、公民個(gè)人等積極參與的多元化模式。

3.4?注重軟法在福利立法中的重要地位

進(jìn)入21世紀(jì)，全球性福利分層和制度的多樣化，使得傳統(tǒng)的成文法或者判例法不再是福利法律體系的主要表現(xiàn)形式，新興的軟法由于范圍廣泛、類型多樣、實(shí)用性強(qiáng)受到國際社會的一致青睞。近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提升，在外交領(lǐng)域的話語權(quán)也不斷增強(qiáng)，逐漸成為國際社會的主要參與者與主導(dǎo)者，有我們國家積極參與或者領(lǐng)銜建立的一些國際組織也越來越多。因此，我們的福利立法在明確責(zé)任主體不限于政府還包括社會團(tuán)體、民營企業(yè)、公民個(gè)人的同時(shí)，還要從自己的實(shí)際情況出發(fā)及時(shí)賦予那些與國際接軌的又具有中國特色的社會福利軟法規(guī)范以強(qiáng)制效力，并將其納入我們的社會主義福利法律體系。

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