論我國農(nóng)民工市民化的經(jīng)濟法保障

胡成華

（長江工程職業(yè)技術學院 經(jīng)濟管理學院，湖北 武漢 430212）

有序推進農(nóng)民工市民化，是我國當前及今后很長一段時期面臨的重大戰(zhàn)略任務，其關系到城市穩(wěn)定和鄉(xiāng)村振興目標的實現(xiàn)。文獻檢索表明，農(nóng)民工市民化問題的討論，來自經(jīng)濟學、政治學及社會學的文獻汗牛充棟。農(nóng)民工市民化是一項系統(tǒng)工程，需要細致謀劃，其必然涉及到相關主體的權利義務配置問題。但目前法學界對此的關注甚少。農(nóng)民工的市民化宜堅持 “市場主導、政府引導” 的原則。有形之手和無形之手的并用將產(chǎn)生某種程度的政府失靈和市場失靈。經(jīng)濟法是社會本位法，重點維護社會整體利益、關注弱勢群體。現(xiàn)有研究已經(jīng)論證農(nóng)民工從整體上看是典型的弱勢群體[1]。維護好他們的利益，就是在實現(xiàn)社會實質(zhì)正義和整體效率。因此，如何從經(jīng)濟法的角度推進農(nóng)民工市民化，應該是重點探討的問題。我國的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作，難點和重點在農(nóng)民工群體，且我國市民化一般經(jīng)歷了 “農(nóng)民-農(nóng)民工-市民” 兩個階段，而不是直接從農(nóng)民轉(zhuǎn)換為市民。同時考慮到工程的宏大與艱巨性，本文采用 “農(nóng)民工市民化戰(zhàn)略工程” 之說。

一、農(nóng)民工市民化戰(zhàn)略工程的經(jīng)濟法價值

依據(jù)國家統(tǒng)計局網(wǎng)站發(fā)布的《2019年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，截至2019年底，農(nóng)民工總量為2.9億人，其中外出農(nóng)民工1.7億人。戶籍人口城鎮(zhèn)化率為44.38%。全國人戶分離的人口有2.8億人，其中流動人口2.36億人。總體上測算，我國農(nóng)民工市民化的進程還較為緩慢。出現(xiàn)這種狀況，一方面與制度變遷的艱難性有關，另一方面也與社會對農(nóng)民工市民化戰(zhàn)略工程的經(jīng)濟法價值認識不足有很大關系。

（一）農(nóng)民工市民化是一項最能體現(xiàn)實質(zhì)正義的戰(zhàn)略工程

實質(zhì)正義與形式正義相對應，其強調(diào)的是社會范圍內(nèi)的、實質(zhì)性的正義與公平，旨在追求社會絕大多數(shù)成員的福祉。形式正義強調(diào)法律的普遍性，要求同等的人應當同樣對待。而實質(zhì)正義則承認個體力量的強弱區(qū)別、關注個體情況的特殊性，并要求法律進行差別調(diào)整，照顧特殊情況，尤其是要保護好市場經(jīng)濟競爭中的弱勢群體。農(nóng)民工市民化工程最能體現(xiàn)國家對實質(zhì)正義的追求。理由在于：首先，從涉及的弱勢群體人口規(guī)模之大和時間之長來看，可謂史無前例。初步測算，如果按照發(fā)達國家農(nóng)業(yè)人口不到10%這一指標，并假定我國在2050年時實現(xiàn)這一目標，那么在今后30年內(nèi)，每年需要市民化的大約有1500至1600萬人。其次，成本巨大。若按照人均成本13萬元計算，每年至少為19500億元①。這一數(shù)字約為2019年全國一般公共預算收入（190382億元）的十分之一。最后，涉及的地域廣。非比其他一些單純涉及到城市或農(nóng)村的工程，農(nóng)民工市民化既需要城市的拉力，更需要來自農(nóng)村的推力。就城市領域而言，我國中西部地區(qū)的多數(shù)地級以上城市尤其是省會城市，作為輸入地，都面臨農(nóng)民工市民化的艱巨任務。在城市的一些勞動密集型企業(yè)，生產(chǎn)一線的絕大多數(shù)員工為農(nóng)民工，建筑業(yè)尤為突出。就農(nóng)村而言，輸出地幾乎遍布全國。中西部地區(qū)的一些輸出大省為此還專門成立了服務農(nóng)民工的辦事機構(gòu)。

（二） 農(nóng)民工市民化是一項致力于社會效率的戰(zhàn)略工程

社會效率與個體效率、局部效率相對應，其強調(diào)的是社會整體利益。社會效率注重的是宏觀經(jīng)濟成果、長遠經(jīng)濟利益及社會福利。農(nóng)民工市民化，可能會使一些城市面臨住房、環(huán)境、社會治安等方面的壓力。尤其是在大城市，既有市民的福利可能暫時會受到影響。但從長遠看，農(nóng)民工市民化是改善我國經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)的必然之路。第一，其為農(nóng)村的規(guī)模化經(jīng)營騰出空間、創(chuàng)造前提條件。在農(nóng)村人口不到10%的前提下，人均占有的耕地將提升至14畝左右，戶均（按照一戶三人）可達40畝②。第二，為城市提供人力資源支持，提升城市公共基礎設施的利用率。

二、農(nóng)民工市民化戰(zhàn)略工程面臨的困境

從資本類型來看，農(nóng)民工在物質(zhì)資本、權利資本、人力資本、社會資本等方面均處于不足狀態(tài)。[2]從矛盾類別看，可概括為三個方面：大城市疏解人口政策與農(nóng)民工更傾向于流向大城市之間的矛盾，農(nóng)民工收入水平低與定居城鎮(zhèn)生活成本高之間的矛盾，對農(nóng)村土地的巨大預期與定居城市保障不到位之間的矛盾[3]。從法治國家建設角度看，困境根源于缺乏法制化思維。農(nóng)民工市民化是一項宏大工程，長期以來卻僅靠政策和內(nèi)部行政文件調(diào)整。應該出臺移民法律制度。要形成政府與農(nóng)民工之清晰的權利義務結(jié)構(gòu)[4]。從市場效率角度看，要重點化解農(nóng)村勞動力要素流動與城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的矛盾，建立法律激勵機制的范式框架[5]。本文按照場域，從作用力的角度進行分析。

（一）來自農(nóng)村的推力不足

首先，現(xiàn)行的農(nóng)村財產(chǎn)系列制度不完全符合現(xiàn)代財產(chǎn)權制度的基本法理。民法上的傳統(tǒng)物權理論難以解釋現(xiàn)行的土地承包權、宅基地使用權和集體資產(chǎn)收益權。2020年5月通過的《民法典》將農(nóng)村承包地三權分置寫進了物權編，這是一個巨大進步?！睹穹ǖ洹冯m未明確提出宅基地的三權分置，但第363條的表述（使用權的行使、轉(zhuǎn)讓適用國家有關規(guī)定）實際上為下一步改革留下了較大空間。民法典實施后，農(nóng)民有望獲得更多的財產(chǎn)性權益。然而，民法典261條關于農(nóng)村集體所有權主體的表述，仍類似于歐洲日耳曼法上的 “總有制度” 。這意味著農(nóng)民對集體財產(chǎn)所享有的權利是潛在份，離開集體時不能請求分割。對此，很多學者直接指出，在現(xiàn)階段，農(nóng)民的土地權其實并非單純的經(jīng)濟權利，而是一種兼具政治及社會屬性的權利集合。社會學界普遍擔憂，農(nóng)村財產(chǎn)若完全按照市場經(jīng)濟的平等、公開、自由的法則流通，加上農(nóng)民的非理性投資行為，極有可能會造成進城失敗的農(nóng)民工無法返鄉(xiāng)的后果。所以政策層面對產(chǎn)權交易對象做出限制，農(nóng)村財產(chǎn)流動的不暢狀況具有一定合理性。社會學界的一些研究對國家決策產(chǎn)生了較大影響。然而，除了土地和房子，擬脫農(nóng)進城的農(nóng)民又還有什么變現(xiàn)的重大資產(chǎn)呢？另一方面，受城市土地財政現(xiàn)象的啟示，基于對財產(chǎn)制度變革的預期，一部分農(nóng)民不大可能放棄農(nóng)村戶籍。加之國家先后啟動了新農(nóng)村建設計劃、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，農(nóng)村生產(chǎn)與生活條件大幅度改善，鄉(xiāng)村與中小城市的差距正在縮小?；诰C合性價比的考慮，農(nóng)民工進城居住的意愿有所減弱。

其次，農(nóng)民工技能培訓工作實效有待提高。國家統(tǒng)計局《2019年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示，全部農(nóng)民工中，小學文化程度占15.3%，初中文化程度占56%。高達32.4%的人集中在對技能要求較低、對體力要求較高的建筑、交通運輸倉儲、住宿餐飲業(yè)。政府組織的專門培訓對農(nóng)民工的影響表現(xiàn)為：一是通過提高農(nóng)民工的勞動效率直接地促進其勞動報酬的增長，二是通過促進農(nóng)民工就業(yè)的正規(guī)化，提高農(nóng)民工的就業(yè)質(zhì)量，進而間接地促進其勞動報酬的增長，最終有助于農(nóng)民工的市民化[6]。農(nóng)業(yè)部等部門關于農(nóng)民工的專門培訓規(guī)劃起于2003年，國務院辦公廳還于2010年發(fā)布了《關于進一步做好農(nóng)民工培訓工作的指導意見》。十余年的總體成效顯著，但存在 “培訓供需對接不夠精準、資金使用效益和培訓質(zhì)量不高、監(jiān)督制約機制不夠完善” 等問題。農(nóng)民工技能層次欠高，影響了在城市的可持續(xù)發(fā)展。

（二）來自城市的拉力不足

由于我國現(xiàn)行的勞動法是以典型的工廠制為背景制定的，一部分在非典型崗位上就業(yè)的農(nóng)民工，其務工形態(tài)往往難以被認定為勞動關系，進而不能獲得勞動法的特殊保護。近年來，互聯(lián)網(wǎng)技術的變化加劇了崗位的碎片化（典型如外賣騎手、網(wǎng)約車司機及其他網(wǎng)約工），勞動關系的認定更為復雜。不穩(wěn)定的工作令農(nóng)民工缺乏安全感。農(nóng)民工市民化面臨戶籍、保險關系轉(zhuǎn)移續(xù)接、住房等諸多問題。在現(xiàn)行政策反復強調(diào) “不以農(nóng)民退出農(nóng)村權益體系為進城條件” 的前提下，住房較之社會保險問題，實際上更應引起重視。如果房價在農(nóng)民工可承受的范圍內(nèi)，那么城市的拉動效應將非常明顯。根據(jù)上海易居房地產(chǎn)研究院的報告，2019年我國的房價收入比已升至8.8，超過了國際公認的合理值6。按照《2019年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》公布的外出農(nóng)民工月均收入數(shù)據(jù)進行測算，不論沿海發(fā)達地區(qū)，即使是在中部一些省會城市，農(nóng)民工也至少要積攢20年工資，才購得上一套房。實踐中，一些城市加大了公租房供應力度，并鼓勵工業(yè)園區(qū)、用工單位修建職工公寓，以緩解農(nóng)民工住房困境。但是調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這種沒有產(chǎn)權的住房保障方式對強化農(nóng)民工的定居意愿并無多大助益。因為按照中國人的傳統(tǒng)觀念，無恒產(chǎn)者無恒心，缺乏自有房產(chǎn)者在城市中就如同無根的浮萍，歸屬感難以建立。

三、農(nóng)民工市民化戰(zhàn)略工程的經(jīng)濟法調(diào)整路徑

梳理國家層面現(xiàn)有的文件，推進農(nóng)民工市民化在近年來的中央一號文件均有提及，針對性較強的非立法性文件主要有兩個：一是2014年國家發(fā)展改革委頒布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》，二是2016年的《國務院關于實施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財政政策的通知》。專門的立法尚付闕如。習近平總書記非常重視農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化工作。目前能檢索到的公開場合講話分別是2013年中央城鎮(zhèn)化工作會議、2014年中央全面深化改革領導小組第三次會議及2015年的中央財經(jīng)領導小組第九次會議。習總書記指出， “市民化工作要堅持以人為本、有序進行、重點突破的原則。政府應在尊重農(nóng)民工意愿基礎上做好規(guī)劃和引導工作。要在市民化推進的同時實現(xiàn)城市布局的優(yōu)化，要嚴格控制特大城市人口規(guī)模。” 習總書記的講話指明了工作思路。政策層面的文件需要具體的法律制度予以落實，尤其是歷時較長的重大工作。結(jié)合前文對農(nóng)民工市民化戰(zhàn)略工程之作用力困境的分析，筆者從經(jīng)濟法的角度提出以下幾點建議。

（一）加強宏觀調(diào)控方面的立法

首先，要加強計劃方面的立法。正如亞當·斯密所言，市場經(jīng)濟本身就是一臺精巧的機器，通過競爭機制可實現(xiàn)資源配置的優(yōu)化。然而由于信息不對稱，農(nóng)民工大規(guī)模無序流動造成的諸多后果，也是擺在各城市面前的事實。農(nóng)民工在城市之間流動過于頻繁，往往造成輸入地政府的公共服務供應難以科學匹配。比如，對于 “候鳥式生活” 的流動群體，任何城市的政府都沒有能力提供比較優(yōu)質(zhì)的子女義務教育公共產(chǎn)品。這正是中央反復強調(diào)要 “有序” 的原因。所以，各地可通過立法的形式明確人口發(fā)展規(guī)模，規(guī)定入戶條件，比如工作年限、居住年限等，并保持法律在一定期限的穩(wěn)定性。城市計劃編制的程序要體現(xiàn)民主性和科學性，計劃的實現(xiàn)主要依靠經(jīng)濟杠桿和經(jīng)濟參數(shù)的引導。各城市依據(jù)承載力，向社會公布市民化工作的長期、中期和短期計劃。農(nóng)民工在比較各地入戶條件的前提下，做好個人的長期規(guī)劃，確定目標城市，再進入城市工作。即通過立法而不是變化不定、捉摸不透的內(nèi)部規(guī)則，引導農(nóng)民工從居住者逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槿霊粽撸詼p少盲目流動。入戶依據(jù)農(nóng)民工的申請進行，符合法定條件不予批準入戶的，農(nóng)民工可以提起行政復議、行政訴訟。

其次，加強投資方面的立法，引導生產(chǎn)力向中小城市布局，增強其產(chǎn)業(yè)規(guī)模，為農(nóng)民工就業(yè)、生活創(chuàng)造良好條件。以省會城市為代表的大城市，本身存在交通擁堵、環(huán)境污染等城市病，加之農(nóng)民工入戶的購房成本過于龐大，可考慮鼓勵各省做大現(xiàn)有地級市（省會城市以外）的規(guī)模，吸引農(nóng)民工入戶。國有企業(yè)在新增建設項目時，也應重點考慮選址人口承載力較大的中小城市。支持省會城市的高校在省內(nèi)地級市新設校區(qū)，新設高校重點考慮布局在非省會城市，提升其文化實力。

再次，要加強財稅方面的立法。重點要厘清中央、輸入地政府、輸出地政府這三者在市民化成本分擔問題上的關系。過去學界研究一味強調(diào)輸入地政府的第一位責任，從法理上看其實并無充足依據(jù)。農(nóng)民工市民化困境根源于歷史上形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。農(nóng)民為工業(yè)和城市化所奉獻的積累，保守估計高達30萬億元。[7]過去的城鄉(xiāng)不平等交換乃國家體制所致，相應的收益也在全國而非地方層面體現(xiàn)。故破解今日的農(nóng)民工市民化困境，中央層面應承擔最主要的義務。當然，輸入地政府獲得了經(jīng)濟發(fā)展所需要的勞動力，應該分擔一定成本。輸出地政府的主要職責在于辦好當?shù)氐闹械嚷殬I(yè)學校、加強對農(nóng)民工的技能培訓。要充分利用好財政補貼和稅收兩大杠桿，建議重點采取以下措施：一是針對農(nóng)民工難以在特大城市安家的現(xiàn)狀，利用稅率優(yōu)惠等手段，鼓勵新設企業(yè)布局在中小城市，鼓勵大城市的勞動密集型企業(yè)向中小城市轉(zhuǎn)移。二是鼓勵城市的規(guī)模以上企業(yè)吸納農(nóng)民工就業(yè)，提高正規(guī)化就業(yè)比重。在稅法上承認農(nóng)民工的弱勢地位，參照殘疾人就業(yè)、退役士兵就業(yè)的稅收優(yōu)待先例，企業(yè)與農(nóng)民工簽訂正規(guī)勞動合同、繳納規(guī)定保險、提供符合標準的福利待遇（如修建職工公寓）的，可以享受一定的企業(yè)所得稅優(yōu)惠③。三是調(diào)動技能培訓市場上的供需雙方的積極性。鑒于農(nóng)民工技能培訓的巨大的正外部性，為解決目前難以精準識別培訓需求的困境，農(nóng)民工培訓應更多利用市場化手段，可考慮由 “政府直接提供” 轉(zhuǎn)為 “政府鼓勵生產(chǎn)” 。鼓勵設立以農(nóng)民工培訓為主業(yè)的企業(yè)，考慮將其納入特殊企業(yè)范圍，給予企業(yè)所得稅的低稅率優(yōu)惠。進一步落實好參訓農(nóng)民工的財政補貼，鼓勵農(nóng)民工獲得職業(yè)資格證書、技能等級證書。四是對農(nóng)民工購置商品房，可考慮減免相關環(huán)節(jié)稅收。

（二）加強勞動力市場監(jiān)管方面的立法

在今后相當一段時間內(nèi)，一部分農(nóng)民工在非典型崗位上就業(yè)將是常態(tài)。農(nóng)民工的流動性、工作的靈活性導致難以在現(xiàn)有的勞動法框架內(nèi)獲得保護。勞動監(jiān)察部門在維權過程之中也常感到缺少 “抓手” 。建議打破傳統(tǒng)的針對所有勞動者的綜合立法模式，向針對特定類型主體和特定事項的專門立法模式轉(zhuǎn)變，勞動關系法律調(diào)整模式實現(xiàn)分類調(diào)整和區(qū)別對待，以使更多農(nóng)民工獲得勞動法的傾斜式保護。[8]一個基本原則是：凡是具有一定從屬性的勞動，對勞動者均應予以特殊保護。農(nóng)民工權益的保護越到位，城市對農(nóng)民工的吸引力越明顯。

（三）加強農(nóng)村財產(chǎn)交易監(jiān)管方面的立法

在農(nóng)村承包地 “三權分置” 改革實施后，應加強經(jīng)營權交易市場方面的立法，明確政府的監(jiān)管職責，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，讓農(nóng)民工放心地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權。農(nóng)村財產(chǎn)制度改革的難點在于其經(jīng)濟與社會保障功能交織。而對于那些已經(jīng)在城市有穩(wěn)定工作的農(nóng)民工，則應考慮農(nóng)村財產(chǎn)的有償退出辦法?？山⒁惶罪L險評估機制，由農(nóng)民工自愿申請評估，評估通過者由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織出資，給予變現(xiàn)財產(chǎn)。至于資金來源，考慮到農(nóng)村集體所有制的未來走向，不妨由國家向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)放無息貸款?？傊?，在社會風險可控的前提下，給予農(nóng)民工更多、更實在的利益是立法所應秉持的宗旨。只有這樣，農(nóng)民工朋友才能更快地融入城市。

注 釋：

①關于農(nóng)民工市民化成本的研究，目前文獻很多。依據(jù)測算方式和被測算地區(qū)不同，學者們研究得出的人均成本差異較大，結(jié)果在7至17萬元之間。中國社科院發(fā)布的《2014年農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化進程報告》認為全國人均公共成本為13萬元。本文暫按13萬元進行計算。相關討論見：衛(wèi)龍寶和王文亭撰寫的、載于2018年5月《西北農(nóng)林科技大學學報》（社會科學版）的《農(nóng)民工市民化的成本與收益研究評述與理論框架構(gòu)建》。

②國務院印發(fā)的《國家人口發(fā)展規(guī)劃（2016-2030年）》設定了2030年14.5億人的目標。自然資源部發(fā)布的《2017中國土地礦產(chǎn)海洋資源統(tǒng)計公報》顯示全國耕地面積為20.23億畝。我國2050年時的人口總數(shù)目前難以準確預測。本文暫按14億進行估算，并參照發(fā)達國家農(nóng)村人口通常不到10%的規(guī)律，假定農(nóng)村人口為1.4億人，同時假定耕地面積不變，則人均耕地為14.45畝。

③財政部、稅務總局等部門先后于2009年、2019年發(fā)布了《關于安置殘疾人員就業(yè)有關企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策問題的通知》、《關于進一步扶持自主就業(yè)退役士兵創(chuàng)業(yè)就業(yè)有關稅收政策的通知》。吸納殘疾人就業(yè)的企業(yè)，在繳納企業(yè)所得稅時可享受工資加計扣除的優(yōu)惠。吸納退役士兵就業(yè)的企業(yè)，可以按照定額方式，在3年內(nèi)按實際招用人數(shù)，予以定額依次扣減增值稅、城市維護建設稅、教育費附加、地方教育附加和企業(yè)所得稅優(yōu)惠。目前，關于農(nóng)民工的稅收優(yōu)惠尚處于政策提倡的層面，行政主管部門尚未出臺具體的專門規(guī)則。如：2020年8月6日，人力資源社會保障部、國家發(fā)展改革委等十五部門發(fā)布《關于做好當前農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》，提出 “全面落實減稅降費……加大對住宿餐飲、批發(fā)零售、文化旅游、家政服務等行業(yè)的針對性政策扶持，最大限度穩(wěn)定農(nóng)民工就業(yè)崗位?！?/p>