我國民事公益訴訟原告資格問題的研究

錢蕊迪，董力夫，伍惠麟

（1.昆明理工大學(xué)，昆明 650000；2.云南云典律師事務(wù)所，昆明 650000）

一 概念

（一）對公共利益的界定

查閱我國所有的法律法規(guī)可以發(fā)現(xiàn)，公共利益這個詞出現(xiàn)在我國憲法修正案第二十條①、物權(quán)法第四十二條第一款②以及環(huán)境保護法第五十八條③中。當(dāng)然，每個學(xué)者對公共利益對定義都有不同的看法，但歸納起來主要有二種。第一種看法認為，公共利益就是個人利益的總和。第二種看法認為，公共利益就是社會整體的利益。我國學(xué)者偏向于第二種觀點。例如，學(xué)者王景斌認為，公共利益是超越了個體利益，為社會大多數(shù)或者是全體所享有的利益。鑒于我國是社會主義國家，一切權(quán)利屬于人民，一切資源屬于國家所有，即全民所有，因此，筆者持第二種觀點，公共利益就是社會整體利益，并且包含國家利益。

（二）公益訴訟的概念

關(guān)于公益訴訟，學(xué)術(shù)界大致有兩種觀點，第一種觀點認為，只要涉及社會公共利益和國家利益，不管主體是否有利害關(guān)系，只要有法律的授權(quán)，都可以提起公益訴訟。對于有直接利害關(guān)系的主體提起的訴訟，因為涉及到公共利益，任何人都可以提起公益訴訟。比如旅游景點變成了富豪的別墅、火車票漲價、在飛機上購物索要發(fā)票等事件，都可以提起公益訴訟。對于無利害關(guān)系的主體提起的訴訟，由檢察院提起訴訟。但是第二種觀點認為，只有無利害關(guān)系的主體提起的訴訟才能算是公益訴訟，即與自己有利害關(guān)系的主體就直接提起民事訴訟，不必提起公益訴訟?！吨腥A人民共和國民事訴訟法》第五十五條規(guī)定如下：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”。因此，從民事訴訟法可以看出我國法律是贊成第一種觀點的，不管主體有沒有利害關(guān)系，只要針對公共利益提起訴訟，就可以視作是公益訴訟?，F(xiàn)在，我們可以給公益訴訟下定義，公益訴訟指的是當(dāng)國家利益、社會公共利益，受到侵害、消減、損害時，為了保護、恢復(fù)或者補償受損的國家利益，社會公共利益，由一定的主體根據(jù)法律的規(guī)定向人民法院依法提起訴訟，由人民法院進行審判的制度。由此可見，公益訴訟的目的是在于保護、恢復(fù)、補償受損的利益、秩序，而不在于懲罰，這也是我國公益訴訟進入民事訴訟法的保護范圍而沒有進入刑事訴訟法保護范圍的原因。

二 公益訴訟的范圍

對于公益訴訟的適用范圍，立法委員會委員們提出了不同的意見。但最終民事訴訟法第五十五條規(guī)定的的范圍僅包括二類，環(huán)境污染和消費者權(quán)益保護。然而，五十五條后面有個等字，這就為我們以后擴展公益訴訟的范圍留下空間。

三 主體資格問題

（一）英美法系

美國是一個現(xiàn)代化公共利益程序制度比較發(fā)達和完整的國家。在美國，出于公共利益的考慮，公共利益訴訟主要有兩種類型，首先是司法人員和檢察官提起訴訟，該種訴訟是在《謝爾曼反托拉斯法案》出臺后提出的；第二是公民提起訴訟。天賦人權(quán)在美國深入人心，被美國公眾所認可，公民充當(dāng)“私人檢察官”也就不足為奇了。

（二）大陸法系

由檢察機關(guān)代表公益提起民事訴訟的這個制度來自法國。《法國民事訴訟典》于1806年首次規(guī)定，檢察機關(guān)代表公共利益參與民事訴訟制度。在法國，目前有兩種機檢察機關(guān)參與民事訴訟，首先是作為“主當(dāng)事人”起訴，即在國家社會公共利益遭受侵害時提起公益訴訟；二是作為“從當(dāng)事人”起訴，即在法人之間、公民之間或者法人與公民之間的訴訟，以及雖然是家庭內(nèi)部的訴訟，但事關(guān)公共利益。

(三）我國民事公益訴訟的主體

依據(jù)我國民事訴訟法，僅有兩個主體能夠作為適格原告提起民事公益訴訟，第一是法律規(guī)定的機關(guān)，第二是有關(guān)組織。不難看出，我國對民事公益訴訟主體的規(guī)定非常模糊，這是因為立法委員會委員在立法時對公益訴訟主體問題爭議大、意見不統(tǒng)一造成的，所以就沒有作明確的規(guī)定?！胺梢?guī)定的機關(guān)”指的是必須有法律明確規(guī)定的機關(guān)，但法律規(guī)定的機關(guān)指的是行政機關(guān)還是檢察機關(guān)民事訴訟法第五十五條沒有規(guī)定，但在筆者看來，“法律規(guī)定的機關(guān)”主要指的是檢察機關(guān)，因為行政機關(guān)有自己的行政權(quán)，完全可以通過行使行政權(quán)來維護公共利益?！坝嘘P(guān)組織”包含兩層含義，第一是該組織提起公益訴訟必須是與其職能相關(guān)，例如海環(huán)組織就只能提海洋污染訴訟，而不能提消費者被侵權(quán)訴訟；第二層“有關(guān)”表明不是所有的社會組織都可以提起訴訟。

四 我國民事公益訴訟制度的完善

（一）擴大我國民事公益訴訟原告資格的范圍

我國民事公益訴訟有一個特別之處——公民沒有提起公益訴訟的主體資格。有學(xué)者認為，如果涉及公民個人利益，公民完全可以通過個人提起一般民事訴訟維護其權(quán)益，并企圖以此達到維護公共利益的目的。筆者認為，一舉兩得當(dāng)然是最好的結(jié)果，但法律作為社會規(guī)范的最后一道防線，應(yīng)當(dāng)更宏觀地看問題，必然要求在立法時就考慮到最壞的結(jié)果。也就是說，倘若以維護個人利益提起的訴訟不足以達到維護公共利益的目的時，法律要如何應(yīng)對。因此，在找出科學(xué)合理并且切實可行的對策之前，法律的保守性也要求我國立法對公民參與公益訴訟有所保留。筆者認為，不宜將公民列入公益訴訟的提出主體主要有以下幾個原因：第一，公民個人力量過于薄弱，在專業(yè)知識、舉證能力等方面都無法與強大的侵權(quán)主體抗衡；第二，我國公民法律意識淡薄，并非所有的侵權(quán)糾紛最終都會走向法律途徑，繁雜的訴訟和巨大的成本所帶來的訴累也并非為所有人所接受，依靠個人提起公益訴訟的結(jié)果可能只是惘然；第三，公民起訴動機難以確定，不排除有利用公益訴訟制度謀取私利的行為。那么將從何處入手，拓寬我國公益訴訟原告資格的范圍？我國《環(huán)境保護法》第58條規(guī)定了可以提起環(huán)境訴訟的組織應(yīng)當(dāng)滿足的條件，筆者認為，這是一個很好的切入點。實踐中，同時滿足《環(huán)境保護法》第58條規(guī)定的兩個條件的社會組織屈指可數(shù)，雖然立法規(guī)定了“在沒有法定主體或者法定主體不提起訴訟的情況下，檢察院可以起訴”，但這無形中給“兜底”的檢察院增加了訴訟壓力。從立法目的上看，之所以在檢察院之外規(guī)定社會組織，就是為了分擔(dān)檢察院的案件壓力，貫徹落實案件分流，倘若再將社會組織的進入公益訴訟的準(zhǔn)入條件規(guī)定得過分苛刻，不免有本末倒置的嫌疑。因此，筆者建議放寬社會組織進入公益訴訟的準(zhǔn)入條件，例如可以將“專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)5年”降低為“連續(xù)3年”，或許對環(huán)境公益組織更好地參與環(huán)境公益訴訟的同時減輕檢察院在公益訴訟上的壓力有所裨益。

（二）訴訟費用的承擔(dān)問題

民事公益訴訟涉及面廣、物力財力的投入以及時間的消耗必將使訴訟成本不會低。如果個人或者社會團體作為民事公益訴訟的主體，那很有可能被高額的訴訟費用而拒之門外，迫使被侵權(quán)人不得不放棄對公共利益的保護請求權(quán)，最終使我國公益訴訟制度流于形式，難以真正發(fā)揮其作用，從而失去存在的意義。為了更好的構(gòu)建起民事公益訴訟制度，使其真正發(fā)揮應(yīng)有的作用。筆者認為，在訴訟費用的承擔(dān)上可以遵循如下建議：以檢察院為原告提起的民事環(huán)境公益訴訟，不收取訴訟費用；以社會組織為原告提起的環(huán)境公益訴訟，則可以參照公司法中的股東代表訴訟制度，由于勝訴的利益歸于公共利益，因此應(yīng)當(dāng)由該利益的最終承受主體來承擔(dān)訴訟所需的合理費用。

注釋：

①《中華人民共和國憲法修正案》第二十條：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！?/p>

②《中華人民共和國物權(quán)法》第四十二條第一款：“第四十二條 為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)?！?/p>

③《中華人民共和國環(huán)境保護法》第五十八條：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：

（一）依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；

（二）專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。

符合前款規(guī)定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。

提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟利益?！?/p>