職務違法、職務犯罪調(diào)查程序分置及結構優(yōu)化

馬 方，張升魁

（西南政法大學，重慶 401120）

一、問題的提出

《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱“監(jiān)察法”）以國家法律的形式對國家監(jiān)察體制展開頂層設計，具體表現(xiàn)在保障監(jiān)察調(diào)查權獨立行使、監(jiān)察調(diào)查程序一體化運行以及調(diào)查機構專門化、專業(yè)化三個方面。監(jiān)察法施行已兩年有余，為新時代國家打擊、預防職務違法與職務犯罪提供了法律依據(jù)，規(guī)范了監(jiān)察委員會在反腐敗工作中的實體性權力運行與程序性義務履行，開創(chuàng)了我國反腐敗工作的新時代。監(jiān)察委員會調(diào)查權“位高、面廣、權重”的特點充分表達了肅貪反腐的行政傾向，強化了遏止腐敗的高壓態(tài)勢[1]。中共中央紀律檢查委員會（以下簡稱“中共中央紀委”）、國家監(jiān)察委員會合署辦公，實行一套運行機制，兩個機構名稱，從黨紀、政紀、國法三個不同維度展開全面反腐，保證紀法銜接順暢，提高我國反腐敗工作效率。國家監(jiān)察法賦予監(jiān)察機關監(jiān)督、調(diào)查、處置三種職權，將職務違法調(diào)查與職務犯罪調(diào)查程序合二為一，以彰顯監(jiān)察委員會職權的專業(yè)化及專門化。然而，深入思考發(fā)現(xiàn)，無論是從違法性、社會危害性亦或是處罰嚴厲性程度考量，二者存在量與質(zhì)的區(qū)別。即職務違法是對黨紀、政紀的一般違反，而職務犯罪其嚴厲程度觸及國家刑罰權，觸犯刑法中職務犯罪的相關內(nèi)容。同時，因為其在本質(zhì)上的差異，出現(xiàn)職務違法、職務犯罪一元化處置方式與國家對違法、犯罪二元區(qū)分處置模式的根本性沖突，主要有以下幾個方面。

一是監(jiān)察調(diào)查權性質(zhì)界定沖突。監(jiān)察法、監(jiān)察法釋義對監(jiān)察機關機關的性質(zhì)、職能定位和權力行使進行了詳盡規(guī)定，明確了監(jiān)察委員會是政治機關，目標是實現(xiàn)黨和國家的自我監(jiān)督，不是行政機關、司法機關。以立法形式確定國家監(jiān)察機關的地位，成立了新的國家機構，和政府、人民法院和人民檢察院并列，形成了“一府一委兩院”的全新國家機構設置。如此一來，我國形成了立法權、監(jiān)察權、行政權、檢察權、審判權的五權配置模式，因此得出監(jiān)察調(diào)查權非行政權或司法權的結論。從目前的研究狀況來看，對于調(diào)查權的性質(zhì)，目前尚無定論，主要形成了雙重屬性說、“準司法性”權力說以及復合權力說三種觀點。雙重屬性說認為監(jiān)察委員會調(diào)查權并非單一的行政調(diào)查權，而是同時具備刑事偵查與行政調(diào)查的雙重屬性[2]。而持“準司法性”權力說的學者則認為監(jiān)察委員會雖然不是司法機關，但是其在監(jiān)察調(diào)查過程中會適用刑事訴訟法中規(guī)定的如訊問、查封、扣押、勘驗鑒定、通緝等具有司法性質(zhì)的措施。復合權力說認為，監(jiān)察委員會的調(diào)查權是以前紀委調(diào)查權、行政監(jiān)察權以及檢察院職務犯罪偵查權之整合，是一種復合性權力[3]。監(jiān)察委員會調(diào)查權同時兼具黨紀調(diào)查、政紀調(diào)查和刑事調(diào)查三種性質(zhì)，需要實行黨紀政紀調(diào)查與刑事調(diào)查相互分離的雙軌制模式[4]。筆者認為，對監(jiān)察調(diào)查權的性質(zhì)爭論形成的三種學說都存在一定缺陷。雙重屬性說認為監(jiān)察調(diào)查權兼具刑事偵查和行政調(diào)查兩種性質(zhì)，但從目前監(jiān)察調(diào)查權的內(nèi)容結構、行使現(xiàn)狀來看，該觀點忽略了紀委開展紀律檢查活動的內(nèi)容及屬性，或者將紀律檢查行為的性質(zhì)歸結為行政屬性?！皽仕痉ㄐ浴睓嗔φf將監(jiān)察措施與刑事強制措施相比較，從限制財產(chǎn)、人身自由的強制性措施的相似性角度分析監(jiān)察調(diào)查權的性質(zhì)。而監(jiān)察法規(guī)定的監(jiān)察調(diào)查措施有15種，具備即時強制性、或與刑事強制措施具備相似性的措施有查封、扣押、查詢、凍結、留置、通緝等6種，而其他如談話、調(diào)取、限制出境等9種措施與刑事強制措施并無相似性，因此，該觀點對監(jiān)察調(diào)查行為的定性并不準確。復合權力說具有一定的合理性，即認識到了監(jiān)察調(diào)查權內(nèi)部構成為紀檢檢查、行政調(diào)查、職務犯罪調(diào)查三個方面。但是，監(jiān)察法中對監(jiān)察機關職能的定位明確了其既不是行政機關也不是司法機關，所以，監(jiān)察調(diào)查權具有行政調(diào)查屬性的說法說服力不強。監(jiān)察調(diào)查權其性質(zhì)究竟為何，從以上三種觀點來看似乎并不能得出準確結論。

二是違紀違法調(diào)查與職務犯罪調(diào)查程序混同。良好的制度往往具有“有效協(xié)調(diào)和信任、保護個人自主領域、防止和化解沖突、權勢和選擇等功能”[5]。而行之有效的程序是良好的制度發(fā)揮效用的關鍵所在。公正、合理的程序能夠為正義、公平的結果提供堅實的基礎，符合國家法治模式、法治傳統(tǒng)以及法治思維的程序能夠為制度效能的發(fā)揮提供保障。監(jiān)察法在制定過程中考慮到以前分散反腐模式①分散反腐模式是指國家監(jiān)察委員會成立之前黨的紀律檢查機關、政府監(jiān)察部門、預防腐敗局、人民檢察院反貪污賄賂局、失職瀆職以及預防職務犯罪的相關部門分別懲防腐敗的模式。之弊端，確立了對職務違法、職務犯罪二者不做區(qū)分的一體化模式調(diào)查，即由監(jiān)察人員在接到問題線索時實行雙立案，同時展開紀律檢察以及監(jiān)察調(diào)查。在監(jiān)察調(diào)查過程中，對職務違法與職務犯罪不做區(qū)分，根據(jù)調(diào)查進度及掌握的證據(jù)材料在做出處置決定時才對被調(diào)查人的行為進行定性，同時分別按照不同程序進行處置。即涉嫌職務違法給予政務處分或紀律處分，涉及刑事犯罪則在調(diào)查終結以后移送人民檢察院審查起訴。此設計之目的為提高監(jiān)察效率，確保調(diào)查權的獨立性。然而，在監(jiān)察法實施過程中，已經(jīng)逐漸顯示出一體化模式的些許不足。如在立案程序方面，存在以下兩個問題：其一，調(diào)查人員對問題線索所反映的情況在初核后不能進行案件歸類或程序分流，程序的回轉或案件來回移送，必然會增加程序性負擔，浪費司法資源；其二，對于共同犯罪案件中涉嫌職務違法、職務犯罪的數(shù)人，根據(jù)其行為性質(zhì)、社會危害性大小等因素，合并立一案或分開立數(shù)案尚無明確的規(guī)定或判斷標準。目前采取的一案雙立模式以及立案后采取的全程看護措施是造成監(jiān)察辦案人員短缺、資源浪費的主要原因。在證明標準的設定上，職務違法、職務犯罪調(diào)查尚未以被調(diào)查人行為的性質(zhì)或社會危害性，設定不同的證明標準，致使辦案程序繁雜。

三是基于一元調(diào)查模式形成的非強制性調(diào)查措施與強制性調(diào)查措施運用的混同。監(jiān)察職能的履行需要與之相稱的監(jiān)察調(diào)查措施做保障，此類措施的種類、實施以及規(guī)制是研究監(jiān)察程序合理性、合法性的重要方面。監(jiān)察委員會成立之前，職務犯罪偵查分別置于行政法、刑事訴訟法以及黨內(nèi)法規(guī)體系之中，并且配備《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》等相關規(guī)則，在一定程度上保證了比例原則之下職務犯罪偵查過程中偵查措施的合法合理適用。監(jiān)察委員會成立之后在權力職能上整合了行政監(jiān)察領域的職務違法調(diào)查職能與刑事司法領域的職務犯罪偵查職能[6]。監(jiān)察法第四章監(jiān)察權限中規(guī)定了從線索初核至監(jiān)察調(diào)查過程中的不同階段可以采用的15種調(diào)查措施。在適用這些調(diào)查措施時其烈度或強制性大小并沒有根據(jù)相關案件中被調(diào)查人涉及職務違法、職務犯罪的嚴重程度進行合理區(qū)分，類似于留置、技術調(diào)查等具有強制性調(diào)查措施的適用體現(xiàn)得更為明顯。根據(jù)監(jiān)察委員會的職能，在調(diào)查終結后對職務違法及職務犯罪規(guī)定了兩種性質(zhì)的處置結果，即對職務違法給予政務處分，對職務犯罪則是移送司法機關追究刑事責任，而做出處置決定之前是否因被調(diào)查人行為性質(zhì)進行區(qū)分適用也未做出規(guī)定。

基于對新生事物外在環(huán)境的考察，目前學術界關于監(jiān)察調(diào)查權的研究大多囿于調(diào)查權的性質(zhì)或監(jiān)察調(diào)查法法的銜接等宏觀方面，整體上受困于對權力屬性及其架構的理解，并未對監(jiān)察權力內(nèi)部配置模式展開深入探討。在調(diào)查權的行使過程中如何更好地保障相關主體的權利，不僅關系到反腐工作的效率和效能，也關系到整個監(jiān)察體制的科學性和可持續(xù)性[7]。違法、犯罪一體化的追溯模式，在客觀上能夠為保證監(jiān)察權的獨立性、權威性提供保障，但其降低了對程序、效率的要求，不利于監(jiān)察權優(yōu)化以及可持續(xù)性發(fā)展。筆者認為，關于監(jiān)察調(diào)查權的內(nèi)部配置應當形成職務違法調(diào)查和職務犯罪調(diào)查合理區(qū)分的二元運行模式，如此既符合我國關于違法、犯罪區(qū)分的立法體例，也能夠滿足效率對于程序設計的需要。

二、職務違法、職務犯罪調(diào)查二元分置的內(nèi)在法理

職務違法調(diào)查、職務犯罪調(diào)查二元程序分置即監(jiān)察調(diào)查權內(nèi)部的二元區(qū)分。其本質(zhì)仍是違法、犯罪二者之間的區(qū)別。學術界對違法、犯罪二者邊界的爭論實際上是對行政刑法與刑事刑法范圍界定的爭論。國際上，將行政違法行為以及秩序違反行為從刑法中分離出來，單獨成立行政刑法體系，專門用來規(guī)定尚不構成刑罰的行為[8]。形成這一分類的原因是大陸法系國家刑事刑法與行政刑法規(guī)定的制裁手段、方式及嚴厲程度對個人權利限制程度上的差異。為便于區(qū)分職務違法和職務犯罪，筆者將本文所提及的行政違法行為主要限定在行政機關或其他組織的人員在從事公務活動及管理工作時的違法行為。為與上述行政違法行為相對應，對行政犯罪的討論也是限定在行政機關或其他組織的人員在從事公務活動及管理工作時的犯罪行為，不包括行政機關及其相對人在行政領域的犯罪[9]。行政犯罪行為則是違反行政刑法的行為。我國刑法分則第三章、第六章以及第九章集中規(guī)定了大量的行政犯罪[10]。鑒于職務違法、職務犯罪二者在行為性質(zhì)、違法程度及實體處罰的不同，我國對職務違法、職務犯罪的分界從程序、實體兩個方面進行了嚴格的區(qū)分，最終評價結果則體現(xiàn)在罪與非罪的本質(zhì)不同。因此，探討職務違法與職務犯罪調(diào)查二元區(qū)分的內(nèi)在法理需從以下角度展開。

（一）治安本質(zhì)論與犯罪本質(zhì)論的根本不同

治安本質(zhì)論認為治安的實質(zhì)就是國家通過一定的工具手段，對社會進行的統(tǒng)治、控制和治理的行為，強調(diào)的是對安穩(wěn)的社會秩序的追求[11]。從治安本質(zhì)論的角度認識違法，可以認為違法是對安穩(wěn)的社會秩序的一般破壞。而違法對社會形成了何種破壞，破壞程度如何評定則需要從廣義和狹義兩個角度來理解。廣義的“違法”是指行為在客觀上與法律的要求相悖，即對法律義務或禁止命令的違反，包括刑事違法、民事違法和行政違法等[12]。而狹義的“違法”一般是指行政違法，即行政法律關系主體違反行政法律規(guī)范，侵害受法律保護的行政關系，對社會造成一定程度的危害，尚未構成犯罪的行為[13]。因此，違法最本質(zhì)的特征就是對社會秩序的一種尚未上升到刑事處罰層面的破壞，其破壞程度及后果尚未觸犯刑法，不具有刑事處罰性。

從犯罪本質(zhì)論角度探究犯罪的概念，學術界大致形成了形式定義說、實質(zhì)定義說以及混合定義說三種觀點①形式定義說又稱規(guī)范違反說，認為犯罪的本質(zhì)是對刑法規(guī)范的違反，即刑事違法性。實質(zhì)定義說又稱法益侵犯說，認為犯罪行為的本質(zhì)是對法律所保護的法益的侵害的危險，即社會危害性；混合定義說認為犯罪行為不僅違反刑法規(guī)范，還侵害了法律所保護的法益，具有雙重違反的特征。。目前，在我國占據(jù)主流的是混合定義說，即犯罪同時符合形式定義說關于刑事違法性的規(guī)定與實質(zhì)定義說關于社會危害性的規(guī)定。違法、犯罪二者本質(zhì)的差異主要體現(xiàn)在以下幾個方面。第一，從違法性角度來說，犯罪必定違法，但違法不一定構成犯罪。違法行為的違反對象是除刑法之外的法律法規(guī)，而犯罪主要體現(xiàn)在刑事違法性上。第二，從程序設置角度來看，違法行為處罰程序較犯罪追溯程序要簡單很多。對違法行為不一定通過訴訟解決，具有非強制性。但是，犯罪行為必須通過訴訟手段行使國家追訴權，具有強制性。第三，從處罰方式來看，對違法行為的處罰需要按照相應的行政程序進行，主要以行政處罰、行政決定形式開展，展現(xiàn)出行政主導的特性。而刑事案件偵查則必須嚴格按照刑事訴訟程序展開，設置了辯護律師、法律監(jiān)督機關審查等障礙，以達到規(guī)范程序、權力抗衡之目的。第四，從二者性質(zhì)界定來看，違法行為之所以被界定為違法行為，是因為無論是從量還是質(zhì)的角度考查，都未達到犯罪標準，用行政法律規(guī)范去處罰該行為，就可以盡可能地達到消除其帶來的危害、安慰受害人的效果。而犯罪行為由于其自身的危險性、破壞性必須采取包括剝奪資格、財產(chǎn)、自由，甚至是生命這四類處罰手段時才有可能消除其導致的社會危害，達到社會可接受的程度。

（二）正當程序與自由秩序的根本要求

中國是社會主義國家，目前正處于轉型攻堅期，同時反腐也是中國面臨的巨大挑戰(zhàn)。中國的反腐之路不同于西方國家。中國不實行三權分立，不能依靠權力制約權力，必須通過保護公民權利，用權利制約權力，用正當法律程序制約權力。正當程序理論認為法律應該是正當?shù)?、中立的、合理的，其程序設計應當是理性的，能夠保障平等地參與。其核心要義包括程序性正當與實質(zhì)性正當兩個方面。程序性正當就是指立法中是否涉及被調(diào)查人的生命、財產(chǎn)不正當?shù)耐{，程序本身是否正當、中立；實質(zhì)性正當程序則是指立法本身的正當目的、公平正義以及程序運行能否產(chǎn)生公正的結果，強調(diào)的是執(zhí)法的公正性。在監(jiān)察法中，程序性正當要求被調(diào)查人的相關資格、財產(chǎn)、人身自由受到公正且合法的限制。但是按照目前立法現(xiàn)狀，職務違法程序與職務犯罪調(diào)查程序混同，而較于職務犯罪，職務違法的社會危害性、違法性明顯降低。對涉嫌職務違法、職務犯罪的被調(diào)查人，并未在發(fā)現(xiàn)問題線索時進行實質(zhì)的定性分析，而是統(tǒng)一按照調(diào)查程序、調(diào)查措施展開調(diào)查。因此，涉嫌職務違法的被調(diào)查人顯然受到與其違法行為不相對稱的程序制約。實質(zhì)性正當則要求在監(jiān)察調(diào)查過程中，調(diào)查過程、調(diào)查措施合理合法。調(diào)查程序中被調(diào)查人一旦被采取強制性調(diào)查措施，其面臨包括資格、財產(chǎn)、人身在內(nèi)的所有權利的剝奪。從這一角度來看，涉嫌職務違法的被調(diào)查人則會遭受與其違法行為不對等的待遇。在中國，對違法、犯罪進行二元區(qū)分，其立法模式、司法效果以及執(zhí)行方式具有極大差異。而程序混同，一方面反映出職務違法、犯罪行為規(guī)制程序的不完整；另一方面，與憲法所規(guī)定的國家尊重和保障人權的憲法原則相違背，不利于保障被調(diào)查人的權益。

自由與秩序協(xié)調(diào)是意思自治與社會控制的最佳狀態(tài)，是人類社會所期望的理想社會的最佳價值選擇[14]。自由與秩序二者是對立統(tǒng)一關系，在調(diào)查程序運行過程中是否能做到二者之間的平衡，對發(fā)揮監(jiān)察委員會調(diào)查職能具有重要作用。在監(jiān)察權內(nèi)部配置過程中，一方面要尊重權力之間的關系，特別是權力性質(zhì)以及配置模式尚未明晰的時候，則需要發(fā)揮自由價值之作用，在憲法授權范圍內(nèi)，合理合法地行使監(jiān)察權。另一方面，監(jiān)察委員會內(nèi)部的部門設置、職責分工、監(jiān)察調(diào)查程序及措施規(guī)則架構，應當在提高監(jiān)察機關工作效能與保障被調(diào)查人相應權利之間尋求平衡，通過規(guī)范監(jiān)察程序、優(yōu)化部門設置、提升監(jiān)察效能來展現(xiàn)監(jiān)察調(diào)查權的秩序價值。

（三）比例原則與人權保障的基本遵循

比例原則又稱最小侵害原則、禁止過度原則。它要求權力的行使不僅應該有法律依據(jù)，還應將對公民的不利影響控制在盡可能小的范圍和限度內(nèi)[15]。其內(nèi)涵主要包括合目的性、適當性、損害最小三個方面。合目的性制約了權力運行的方向，適當性突顯了措施、手段適用與被調(diào)查行為的恰當行、適應性，損害最小則保護相關人合法權利不受侵犯。監(jiān)察調(diào)查權行使也應當遵循比例原則。監(jiān)察調(diào)查權行使之目的是為查清被調(diào)查人涉嫌職務違法、職務犯罪的事實，而程序設計、行權方式、措施手段理應與其違法、犯罪行為所造成的社會危害相對等，嚴禁采取職務犯罪調(diào)查所特有的措施收集職務違法的證據(jù)，亦即調(diào)查措施的適用應與被調(diào)查人的行為性質(zhì)相稱。鑒于調(diào)查權的強制性特征，監(jiān)察機關內(nèi)部應當按照約束力大小對調(diào)查措施、手段進行遞進式區(qū)分，以便在合法行使職權的同時保證被調(diào)查人權利受影響和限制的程度達到最小狀態(tài)。

人權保障原則在監(jiān)察調(diào)查權運行過程中對保障被調(diào)查人合法權利具有至關重要的作用。監(jiān)察委通過行使監(jiān)督權、調(diào)查權、處置權三種職權，對腐敗行為、腐敗分子進行懲處，但在這一過程中應當遵循憲法對人權保障的相關規(guī)定，即在被調(diào)查過程中，要特別注意限制人身自由措施、技術調(diào)查措施適用的合法性與適當性，要符合最低限度的人權保障以及人道主義要求。

三、不同模式下違法調(diào)查與刑事偵查區(qū)分的比較分析

（一）英美法系：違法與犯罪一體化模式

違法與犯罪的一體化制裁模式即英美法系國家針對違法與犯罪不做區(qū)分的刑事一元制裁模式。之所以對違法犯罪不做區(qū)分，是因為以英國、美國為代表的資本主義國家強調(diào)私權至上，立法上以私法為主，公法稍弱，而對違反行政法規(guī)，可能在短時間內(nèi)剝奪其資格權、部分財產(chǎn)權及人身自由的行為，全部劃歸刑事法管轄，形成了一種“大刑法”現(xiàn)象，即除民事法調(diào)整的侵權行為之外的不法行為皆由刑事法律調(diào)整。美國在刑法典中將危害社會的行為直接規(guī)定為犯罪行為，并未直接區(qū)分違法和犯罪，同時依據(jù)該行為所造成的社會危害性大小將“罪”分為重、輕、微三等。在大陸法系國家也存在按照一元模式運行的特例，如法國并未對違法、犯罪在法律規(guī)定以及處置程序上進行嚴格的區(qū)分，而是按照犯罪分層制度①犯罪分層理論是指根據(jù)犯罪的嚴重程度將所有犯罪劃分為不同層次的犯罪分類的理論方法。就目前而言，大致形成了以德國、奧地利為主的二分法，以法國為代表的三分法，以俄羅斯、越南為主的四分法以及以美國為代表的多分法模式。，形成了類似于美國的罪名區(qū)分。近年來，出于司法效率的考慮，英美法系國家對影響社會生活質(zhì)量的街頭犯罪，賦予警察一定的干預措施，如進行罰款，但是在罰款協(xié)議無法達成的情況下需按照相關罪名起訴至法院，由法院裁決[16]。

英美法系國家一般違法行為犯罪化的立法模式以及處置方式，在一定程度上反映了法治發(fā)達國家對公權力的嚴格控制以及對私權利的積極保護，體現(xiàn)了其對行政權力控制的專業(yè)性以及專責性。這與英美法系國家的經(jīng)濟制度、政治制度、文化傳統(tǒng)以及社會現(xiàn)狀具有極大的適應性。一般而言，這些國家人口較少，注重保護私權利，對公民任何形式的侵犯，大多都要通過訴訟程序進行確認，以求公正。但從另一個角度看，此種模式擴大了犯罪圈，將極大一部分違法行為按照犯罪行為處理，大量的“輕微案件”進入刑事司法程序，增加了法院的工作量，嚴重降低了司法效率，造成司法資源浪費。

（二）大陸法系：違法與犯罪區(qū)分的二元模式

大陸法系國家對違法行為和犯罪行為采取了與英美法系國家全然不同的立法模式與處置機制，即采取刑事法與行政法同時調(diào)整的二元模式。將危害行為按照對社會產(chǎn)生負面影響的大小分為違法行為和犯罪行為兩類，并規(guī)定這兩類行為分別受行政法律規(guī)范和刑事法律規(guī)范的調(diào)整。在這種二元區(qū)分的模式之下，違法行為與犯罪行為不僅存在管理主體、處理程序上的不同，還包括處罰措施、制裁內(nèi)容等本質(zhì)性差異。社會生活中，違法行為一般由行政機關進行處置，主要手段以罰金、暫時性剝奪人身權利及資格刑為主。而如果涉及嚴重違法，并且達到犯罪的程度則由司法機關進行制裁，會面臨剝奪資格刑、財產(chǎn)刑以及人身刑等具有高度強制性的刑罰。在日本，對于普通違法行為，行政機關可以小額度罰款，但是此外的其他行為只能通過訴訟程序確定做出相應的處置。德國在1945—1975年分三個階段完成了違法行為從犯罪行為中的剝離，最終形成了犯罪行為與違反秩序行為二者區(qū)分的不同架構。但是，對涉及剝奪人身自由的懲罰必須按照刑事訴訟的相關規(guī)定進行。而在俄羅斯，無論是官方還是學理，都達成了一種共識，即情節(jié)輕微的行為往往存在一定的損害以及反社會性，但是它們遠未達到犯罪的程度[17]。因此，對此類行為進行調(diào)整的主要是民事法律規(guī)范、行政法律規(guī)范、黨的紀律以及道德規(guī)范。對于犯罪，其主張依據(jù)刑事法律規(guī)范進行調(diào)整。

縱觀以上三個國家對違法行為和犯罪行為的區(qū)分意圖及模式可以發(fā)現(xiàn)，對二者的區(qū)分一方面限制了輕微行為入罪，對罪與非罪進行了嚴格的區(qū)分，更有益于社會正義的彰顯；另一方面節(jié)約了社會資源，提高了社會管控效率。但是，大陸法系國家對違法行為的處罰只能由行政機關參照司法活動的相關程序來做出決定，并未完全按照行政程序?qū)`法行為做出一定的處罰，行政機關仍然未獲得對違法行為的制裁權。

（三）中國：同一機構內(nèi)區(qū)分行政調(diào)查與刑事偵查的混合模式

同一機構內(nèi)區(qū)分行政調(diào)查與刑事偵查的混合模式，是中國在對違法行為和犯罪行為進行二元區(qū)分的基礎上形成的一種混合型追究方式，即對違法行為、犯罪行為的追究查證行為由同一機構進行，但此種調(diào)查行為在初查時已經(jīng)根據(jù)調(diào)查對象行為性質(zhì)的不同做出區(qū)分，按照不同的程序展開調(diào)查或偵查，即違法行為通過較為簡易的行政調(diào)查程序來收集證據(jù)，刑事犯罪則必須通過刑事偵查程序查證?；旌夏Ｊ绞菍τ⒚婪ㄏ祰乙辉Ｊ健⒋箨懛ㄏ刀Ｊ娇疾榈幕A上結合中國社會管理現(xiàn)狀、治理傳統(tǒng)的選擇。從中國“法不責眾”的法文化傳統(tǒng)以及發(fā)展中國家社會秩序治理現(xiàn)狀來看，混合模式的存在具有其合理性[18]。最能體現(xiàn)混合模式權力配置的機構是公安機關以及海關。這兩個機關在承擔日常的行政管理職責的同時，還擔負著對管理活動中發(fā)現(xiàn)的犯罪行為的偵查職能。對違法行為依據(jù)《中華人民共和國治安管理處罰法》或《中華人民共和國海關法》等行政法律法規(guī)進行處罰，處罰的方式包括資格（權利）處罰、財產(chǎn)處罰以及短期限制人身自由處罰措施三類。對犯罪行為通常是通過偵查行為收集證據(jù)，最終由國家通過訴訟程序依法追究犯罪嫌疑人的刑事責任。目前，法律規(guī)定的行政處罰措施，實際上與刑罰體系具有高度相似性，都是根據(jù)違法行為的社會危害性大小、侵犯法益種類及程度作為法定處罰種類依次適用的條件。

綜合考察，我國現(xiàn)行同一機構內(nèi)區(qū)分違法與犯罪的混合治理模式具有以下特征：一是實現(xiàn)了同一機構內(nèi)，以被調(diào)查人行為的社會危害性大小為依據(jù)對違法行為和犯罪行為進行二元區(qū)分，并在此基礎上形成了程序分化與案件分流，極大地提升了管理效率；二是違法調(diào)查、刑事偵查過程中公安機關等部門主導整個各階段案件進展，相對人處于弱勢地位，是一種強職權性追究模式；三是打破了司法機關對涉及人身自由處罰措施的壟斷格局，行政機關享有短期限制被調(diào)查人人身自由的權力，不僅提升了治理的效果，還在一定程度上減輕了司法機關辦案壓力。但是也存在以下問題：第一，較重違法與輕微犯罪二者之間界限模糊，缺乏可視化、明確化的判斷標準；第二，在行政機關進行調(diào)查時，因程序設置的原因被調(diào)查人權利保障不到位，容易出現(xiàn)權力越位；第三，違法處罰措施中的行政拘留其限制人身自由的嚴厲程度大于刑罰種類中的管制，存在“性與量”的沖突。

四、職務違法、職務犯罪調(diào)查程序優(yōu)化

建立一個良好的國家廉政體系，要求系統(tǒng)地識別一個國家在反腐方面的差距、不足，并補強這些差距，從而將其并入一個統(tǒng)一的框架里[19]。國家監(jiān)察委員會的成立革除了改革前監(jiān)察力量分散、監(jiān)察監(jiān)督不力的弊端。從外圍權力架構來看，監(jiān)察權的分設調(diào)整了憲法對權力的劃分模式，形成了立法權、行政權、檢察權、審判權及監(jiān)察權五權分置模式，保證了各權力獨立運行空間。但從監(jiān)察調(diào)查權內(nèi)部架構來看，基于其高度獨立的特性，出現(xiàn)了監(jiān)察權配置不均之態(tài)勢，具體問題如前文所述。而要解決這些問題，需要從憲法角度考慮監(jiān)察權內(nèi)部配置合理性的問題，從而保證監(jiān)察工作中各方面機制調(diào)整的合理緩沖。

（一）監(jiān)察調(diào)查權性質(zhì)明晰

明晰監(jiān)察調(diào)查權的性質(zhì)及內(nèi)在機理，是對監(jiān)察調(diào)查權進行內(nèi)部配置、內(nèi)部調(diào)整的基礎。從目前研究狀況來看，無論是雙重屬性說、復合權力說還是“準司法性”權力說都不能準確界定監(jiān)察調(diào)查權之性質(zhì)。筆者認為，需要從明晰監(jiān)察調(diào)查權行權依據(jù)、行權方式及行權結果三個方面展開探討。

1.行權依據(jù)

從目前憲法確定的監(jiān)察機關的地位來看，目前已經(jīng)形成“一府一委兩院”的機構設置。其主要規(guī)定了監(jiān)察委員會的法律性質(zhì)、組織活動原則、產(chǎn)生方式等方面的內(nèi)容[20]，監(jiān)察機關行權之合憲性已經(jīng)得到保障。從國家法律層面來看，監(jiān)察法共設九章，重點規(guī)定了監(jiān)察機關的地位職責、監(jiān)察對象與管轄、監(jiān)察權限、監(jiān)察程序以及對監(jiān)察機關和監(jiān)察人員的監(jiān)督等內(nèi)容，已經(jīng)形成了較為完整的權力運行體系。從與之配套的黨內(nèi)法規(guī)來看，《中國共產(chǎn)黨問責條例》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》以及《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》等已經(jīng)就黨內(nèi)監(jiān)督的領導體制、組織設置、職責權限以及監(jiān)督對象等做出詳盡規(guī)定。因而，監(jiān)察調(diào)查權已經(jīng)擁有“憲法定位—監(jiān)察法定邊—配套法規(guī)定則”的形成獨立體系的行權依據(jù)。無論憲法授權還是監(jiān)察法運行實施，都體現(xiàn)出對依法治國原則的遵循。

2.行權方式

監(jiān)察法第二章對監(jiān)察機關監(jiān)督權、調(diào)查權、處置權三種職權以及應當監(jiān)督的情形進行了詳細規(guī)定。第四章監(jiān)察權限中就監(jiān)察機關現(xiàn)階段可采取的包括限制資格、限制財產(chǎn)、限制人身自由的三大類，共計15種監(jiān)察調(diào)查措施做出了詳盡表述。調(diào)查措施既為監(jiān)察權的行使提供了國家強制力與約束力，也給監(jiān)察權行使劃定了邊界與范圍。無論哪一種措施，都體現(xiàn)出監(jiān)察權行權方式之獨特性，即監(jiān)察機關行使監(jiān)察調(diào)查權的獨立性與專業(yè)性，保證了違紀違法、職務犯罪調(diào)查工作的有效開展。

3.行權后果

監(jiān)察機關在查清被調(diào)查人職務違法、犯罪事實后，對黨員按照《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第八條分別給予警告、嚴重警告、撤銷黨內(nèi)職務、留黨察看、開除黨籍五種紀律處分①《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》是由中國共產(chǎn)黨中央委員會于2018年8月26日頒布，2018年10月1日起實施的黨內(nèi)法規(guī)。其中第二章第八條明確規(guī)定了警告、嚴重警告、撤銷黨內(nèi)職務、留黨察看、開除黨籍五種對于黨員的紀律處分。。因此，監(jiān)察調(diào)查就包含了黨紀處分的的性質(zhì)與內(nèi)容。對涉嫌職務違法的人員依據(jù)《中華人民共和國公職人員政務處分法》給予警告、記過、記大過、降級、撤職、開除六種處分。而對此類處分性質(zhì)的爭論，則成為概括監(jiān)察調(diào)查權性質(zhì)的分界點，不妨依法律屬性認識監(jiān)察調(diào)查權性質(zhì)，按照此種邏輯，《中華人民共和國公職人員政務處分法》屬于監(jiān)察法規(guī)，可以否定政務處分具有行政權屬性的說法。對涉嫌職務犯罪的人員處理方式則是移交人民檢察院審查起訴，進入刑事訴訟程序。

綜上，筆者認為對監(jiān)察調(diào)查權性質(zhì)的爭議，無非是對行權方式、行權后果以及授權法律所保護法益的爭論。明晰監(jiān)察調(diào)查權之性質(zhì)需從對監(jiān)察委員會授權的法律的性質(zhì)入手，追本溯源，根據(jù)監(jiān)察法所保護的法益，從監(jiān)察權出發(fā)認識監(jiān)察權之下的調(diào)查權，而非對調(diào)查權分割之后依據(jù)表現(xiàn)形式進行性質(zhì)界定。

（二）職務違法、職務犯罪調(diào)查程序二元分置

程序的設置為公權力行使劃定了空間范圍，形成了公權力的合法性邊界。程序的實質(zhì)是管理和決定的非人情化，其一切布置都是為了限制恣意、專斷和過度的裁量[21]。國家監(jiān)察體制改革以后，監(jiān)察委員會享有監(jiān)督、調(diào)查、處置三種職權。為了促進監(jiān)察調(diào)查程序目的實現(xiàn)、功能的發(fā)揮，必須按照案件的性質(zhì)將程序劃分為違紀調(diào)查、違法調(diào)查、犯罪調(diào)查。如此，不僅有助于監(jiān)察機關規(guī)范程序，依法行使調(diào)查權，還有利于防止調(diào)查權力的濫用，保證案件辦理質(zhì)量，最終達到強化反腐力度、預防腐敗滋生的目的。探討違法、犯罪程序的二元分置，需要從以下三個角度展開。

1.案件定性分流

案件性質(zhì)的判斷是立案、調(diào)查以及處置的前提。準確確定案件性質(zhì)，對職務違法、犯罪案件的查辦具有重要意義?？陀^準確的案件性質(zhì)評判標準是案件定性之基礎。然而由于職務違法、職務犯罪涉及犯罪主體之特殊性，其在實施違法、犯罪行為時的隱蔽性，導致問題線索反映的內(nèi)容出現(xiàn)模糊性，影響調(diào)查人員在最初受理案件時對案件性質(zhì)的基本判斷。關于此類案件定性分流的標準，目前學術界的研究尚未形成體系。筆者認為，判斷案件性質(zhì)的標準，應當以初核程序結束時所掌握的基本情況設立，即對初核程序中所掌握的基本證據(jù)是否達到刑事案件立案標準以及對應職務犯罪相關罪名構成要件的考量。刑事立案標準以及對應職務犯罪相關罪名構成要件，主要是對刑事違法性以及社會危害性的判斷，而關于違法行為與犯罪行為社會危害性大小之判斷，前文已有提及。在對案件性質(zhì)做出基本判斷后，按照既定性質(zhì)根據(jù)不同程序?qū)讣诸惙至?。對職務違法案件按照一般違法案件查辦程序展開調(diào)查，而對職務犯罪案件則需要按照刑事訴訟法規(guī)定的犯罪調(diào)查程序進行，需要考慮調(diào)查取證的程序規(guī)則以及證明標準與刑事訴訟程序的銜接。刑事訴訟法中關于職務犯罪應當達到的證明標準與其他犯罪一致，即案件事實清楚，證據(jù)確實、充分，達到排除合理懷疑的程度。而對于職務違法，達到高度可能性的標準即可。

2.調(diào)查主體分離

監(jiān)察法規(guī)定監(jiān)察委員會的監(jiān)督對象覆蓋所有行使公權力的公職人員，在監(jiān)督過程中，大量違法、犯罪行為被發(fā)現(xiàn)?，F(xiàn)有程序設計將二者完全納入同一調(diào)查程序中，監(jiān)察委查辦案件效率不高、人員不足等問題已經(jīng)充分暴露。此局面的改善需要對調(diào)查主體進行分離，具體如下。

第一，調(diào)查機構分離，即監(jiān)察機關在不改變現(xiàn)有組織設置的基礎上，在內(nèi)部形成類似于公安機關內(nèi)部相對獨立但又互相聯(lián)系的分工（基層公安機關內(nèi)部分巡邏組、受案組、治安組、刑事組等），在內(nèi)部設立常規(guī)巡視組、信訪線索接受組、政務違法調(diào)查組、職務犯罪調(diào)查組、案件審查組等不同的業(yè)務部門（如圖1所示）。其中常規(guī)巡視組負責日常監(jiān)督、巡視巡察等工作；信訪線索接受組負責信訪、問題線索的接待與接收；政務違法調(diào)查組和職務犯罪調(diào)查組分別開展職務違法調(diào)查和職務犯罪調(diào)查工作；案件審查組負責兩類案件在調(diào)查過程中所獲取的證據(jù)是否已經(jīng)達到法律規(guī)定的標準，進而依法決定是否移送處置。這種分離，并非監(jiān)察委各監(jiān)察部門之間的完全獨立與分離，而是在同一機構內(nèi)部進行合理分工、相對分離，其目的是利用內(nèi)部分工提升案件辦理效率同時加強隊伍的專業(yè)化建設。

圖1 監(jiān)察調(diào)查內(nèi)部組別設置

第二，調(diào)查人員分離，即根據(jù)案件性質(zhì)及所在部門對違法調(diào)查人員、犯罪調(diào)查人員二者進行分離?？梢詤⒄展矙C關內(nèi)部形成的治安警、交通警、刑事警等，在監(jiān)察機關按照職能設置相應的常規(guī)巡視員、職務違法調(diào)查員、職務犯罪調(diào)查員。如此區(qū)分主要是考慮監(jiān)察人員構成、素質(zhì)等原因?，F(xiàn)有監(jiān)察人員除檢察院轉隸過來的辦理過刑事案件的人員外，還包括了以前的行政監(jiān)察人員，而此類人員之前并未辦理過刑事案件，對調(diào)查程序、證明標準等關鍵問題并未完全掌握。職務違法調(diào)查較職務犯罪調(diào)查來說，難度相對較低，而負責職務犯罪的人員必須具備刑事訴訟法、證據(jù)法相關知識，如此才能保證調(diào)查工作的質(zhì)量及效率。因此，可以在分工、分組的前提下，使具備特定法律資格或長期從事過犯罪偵查的人員擔任職務犯罪調(diào)查工作，以確保犯罪案件查辦的質(zhì)量。同時，應當在二者分離時考慮職務違法調(diào)查人員與職務犯罪調(diào)查人員之間的平等性，以提升他們辦案積極性[22]。

3.內(nèi)部程序分置

前文提及職務違法和職務犯罪屬于兩種性質(zhì)不同的行為，因此，在監(jiān)察調(diào)查過程中必須對二者進行不同的設置，以保證調(diào)查過程的中立性以及比例原則之下被調(diào)查人權益保障。關于監(jiān)察機關內(nèi)部辦案程序分置，可以借鑒公安機關辦理刑事案件以及行政案件的程序性規(guī)定[23]，依據(jù)案件定性分流機制、調(diào)查主體分離機制，分類設置不同性質(zhì)案件的相關辦理程序。以初核階段所確定的案件性質(zhì)為依據(jù)，對涉嫌職務違法的被調(diào)查人啟動職務違法調(diào)查程序，對涉嫌職務犯罪的被調(diào)查人啟動職務犯罪調(diào)查程序。職務違法調(diào)查程序與職務犯罪調(diào)查程序之分置主要體現(xiàn)在可采取的調(diào)查措施、證明標準及調(diào)查終結之后的處理程序這幾個方面。從本質(zhì)論角度來看，違法行為對社會的危害性尚未達到必須動用刑事手段控制的程度，因此偵查措施的選擇要遵循比例原則相關要求，盡可能地選擇對被調(diào)查人傷害最小的措施。關于證明標準的問題，職務違法案件較職務犯罪證明標準要低，即達到證明標準與其要承擔的政務處分嚴厲程度相適應即可，而證明職務犯罪則需要對犯罪構成要件一一印證，達到犯罪事實清楚、證據(jù)確實、充分的程度。調(diào)查終結之后的處理上，對職務違法人員，按照請示報批程序給予政務處分追究政務責任，而職務犯罪案件進入刑事司法程序，移交檢察院審查起訴，追究被調(diào)查人的刑事責任（如下頁圖2所示）。

（三）調(diào)查措施強度的遞進式區(qū)分

在“調(diào)查措施”這一名稱上，應當將政務違紀違法調(diào)查與職務犯罪調(diào)查相區(qū)分，以免在實踐中帶來刑事訴訟法上相關規(guī)定不適用的法律規(guī)避行為[24]。調(diào)查措施是監(jiān)察委員會行使調(diào)查權的重要方式，目的是查明特定對象違反監(jiān)察法或刑法的事實。在這一目的指引之下的程序起點就是通過調(diào)查措施查證問題線索所反映的情況[25]?！吨腥A人民共和國監(jiān)察法》在第四章監(jiān)察權限中規(guī)定了包括談話、詢問、訊問等在內(nèi)的15種調(diào)查措施。如果以立案作為分界點，將監(jiān)察調(diào)查程序分為立案前和立案后兩個階段，從可適用的措施種類來看，會形成如下分布（見表1）。

表1 立案前后可適用措施對比

圖2 監(jiān)察調(diào)查程序內(nèi)部設置

從表1中可以看出立案前可適用的措施種多達8種，且對人身、財產(chǎn)的強制程度不一。而立案后可適用的調(diào)查措施僅僅是在立案前基礎上加上了防止被調(diào)查人逃匿、轉移財產(chǎn)的限制人身自由權利和財產(chǎn)權利的措施，并未顯示調(diào)查措施使用的審慎態(tài)度與案件進程的同向性發(fā)展的趨勢，導致調(diào)查措施實施的隨意性被放大。關于技術調(diào)查措施適用階段的問題，目前也頗具爭議。根據(jù)《中華人民共和國監(jiān)察法》以及《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》的規(guī)定，在問題線索初核階段即可使用技術調(diào)查措施，與之形成鮮明對比的是刑事訴訟對于技術偵查措施的適用的審慎態(tài)度，將其規(guī)定在明晰案件性質(zhì)及立案程序之后。另外在適用案件性質(zhì)上，也存在法治不協(xié)調(diào)的問題。同為專門性、強制性措施，監(jiān)察委員會以違法嫌疑即啟動對人和對物的強制手段，而刑事訴訟法上的立案以涉嫌犯罪才啟動專門調(diào)查并采取強制性取證手段[26]。如此，具有侵犯性的措施，如果對其不做限制，是否會造成濫用，結果可想而知。筆者認為，對于監(jiān)察法規(guī)定的15種調(diào)查措施，應當根據(jù)案件性質(zhì)、適用階段以及調(diào)查措施本身的任意性與強制性展開遞進式區(qū)分。

1.案件性質(zhì)及適用階段的遞進式區(qū)分

監(jiān)察調(diào)查實務中，涉及兩種性質(zhì)的案件，一類是職務違法案件，另一類是職務犯罪案件。兩類案件的性質(zhì)全然不同，對其展開調(diào)查的手段措施也應該有所區(qū)別。監(jiān)察法中職務違法調(diào)查可適用的措施包括除訊問、技術調(diào)查措施之外的13種措施。筆者的疑問在于職務違法調(diào)查中通緝措施以及長時間留置措施適用的正當性與合理性。監(jiān)察法規(guī)定通緝對象是被調(diào)查人，此處的被調(diào)查人具有極大的模糊性。被調(diào)查人既有可能涉嫌職務違法，也有可能涉嫌職務犯罪。參照刑事訴訟法對通緝的規(guī)定，被通緝的對象是涉嫌犯罪且在逃的犯罪嫌疑人，并未規(guī)定涉嫌違法人員的通緝。而監(jiān)察調(diào)查將職務違法人員也納入通緝范圍之中，其合理性、正當性受到質(zhì)疑。關于留置措施，監(jiān)察法并未針對職務違法與職務犯罪規(guī)定不同的留置期間，沒有從違法、犯罪二者的本質(zhì)不同進行明顯區(qū)分，對限制人身自由的措施強度實施“一刀切”的做法存在較大疑問。犯罪行為的社會危害性程度遠比違法行為更大，是否應當基于被調(diào)查主體的特殊性，設置不同的留置期間。筆者認為，對職務違法人員的調(diào)查，除適用談話、詢問、調(diào)取等措施外，還應當形成以“限制出境”為原則，以短于職務犯罪的留置期間為保底的職務違法調(diào)查措施體系，其調(diào)查行為的正當性、合理性才能得到保障，職務違法調(diào)查與職務犯罪調(diào)查在適用措施的嚴厲程度上才能根據(jù)被調(diào)查行為的本質(zhì)不同形成區(qū)分。關于調(diào)查措施適用階段上展現(xiàn)出的不合理性，上文已有提及，重點是技術調(diào)查能否在立案前適用的問題。刑事訴訟法規(guī)定技術偵查措施的運用應當在刑事立案后，而監(jiān)察法規(guī)定對嚴重職務違法可采取技術調(diào)查措施。技術調(diào)查措施的提前介入會對被調(diào)查人的自由、隱私、尊嚴等權益造成不同程度的侵犯[27]。嚴格意義上講，無論是刑事訴訟法還是監(jiān)察法，對技術調(diào)查（技術偵查）都是審批制而非真正意義上的司法審查制，所以才導致技術調(diào)查措施適用的泛化。因此，應當按照案件性質(zhì)以及調(diào)查程序進程確定技術調(diào)查措施的適用范圍及階段。

2.任意性與強制性的漸進式區(qū)分

根據(jù)比例原則來整體塑造紀檢監(jiān)察措施的規(guī)范體系，基本的思路在于從法理角度將任意性措施與強制性措施予以更為明確的區(qū)分[28]。任意偵查與強制偵查相對應存在，是從偵查過程中個人意志自由程度與個人重要權益侵犯方式對偵查行為進行二分[29]。對于監(jiān)察措施任意性與強制性的區(qū)分可以以偵查理論中任意偵查措施與強制偵查措施的區(qū)分為參考，但是無論是監(jiān)察調(diào)查還是刑事偵查都應當注重對公權力的制約以及對私權利的保障。從此角度來看，將調(diào)查措施分為任意性調(diào)查措施與強制性調(diào)查措施符合懲罰犯罪與人權保障二者平衡的要求。筆者認為，任意性調(diào)查措施與強制性調(diào)查措施區(qū)分的標準在于被調(diào)查人意志自由以及人身、財產(chǎn)受到限制與否以及強度的大小。按照此標準，監(jiān)察調(diào)查過程中可適用的不限制被調(diào)查人意志自由的任意性調(diào)查措施主要包括談話、查詢、調(diào)取、詢問、勘驗檢查、鑒定、限制出境七種。之所以將限制出境作為任意性調(diào)查措施是出于職務違法、職務犯罪案件主體的特殊性及被調(diào)查人可活動范圍所決定的。任意性調(diào)查措施在很大程度上為監(jiān)察機關查清違法、犯罪事實提供了便利。與之對應的強制性調(diào)查措施包括限制人身自由的調(diào)查措施和限制財產(chǎn)自由的調(diào)查措施兩類。限制人身自由即對人身自由進行約束。限制人身自由的措施包括訊問、留置、技術調(diào)查，而限制財產(chǎn)自由即對被調(diào)查人財產(chǎn)進行短期的限制流通、交易，包括查封、扣押、查詢、凍結四種。如此一來，調(diào)查措施形成了任意性調(diào)查措施→限制財產(chǎn)自由的調(diào)查措施→限制人身自由的調(diào)查措施這種強制性程度由弱增強、由物及人的遞進式區(qū)分。

程序正當是監(jiān)察調(diào)查權正確行使之前提，比例原則是其運行的基本遵循。本文進行監(jiān)察權內(nèi)部配置研究的意義在于明確權力屬性、促進權力規(guī)范、細化權力分工，最終達到平衡權力運行之目的。研究監(jiān)察權內(nèi)部配置模式，并不是為了分化監(jiān)察體制改革形成的反腐合力，而是為了通過權力內(nèi)部架構與國家現(xiàn)行法治傳統(tǒng)的結合，改造現(xiàn)有程序展現(xiàn)出來的基本問題。文章以國家監(jiān)察委員會的調(diào)查權為著眼點，指出了調(diào)查權運行過程中存在的程序混同以及措施混用問題，通過闡述調(diào)查權區(qū)分的內(nèi)在法理，研究當前世界各國的違法、犯罪追溯機制，探討調(diào)查程序二元分置、調(diào)查措施遞進式區(qū)分的基本設想，以期在監(jiān)察權內(nèi)部形成職務違法調(diào)查與職務犯罪調(diào)查的完整機制，提升監(jiān)察機關辦案效率，強化反腐成效。