城市商業(yè)銀行市場退出的法律規(guī)制
——謙抑干預(yù)視角的思考

楊子誼

(中南財經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢430073)

一、問題的提出

城市商業(yè)銀行是我國銀行類金融市場的重要參與者，也是服務(wù)地方金融市場的主要力量。我國的城市商業(yè)銀行源出于城市信用社的經(jīng)營機制改革，是地方金融市場有序改革的產(chǎn)物。較之于其他銀行類金融機構(gòu)，城市商業(yè)銀行設(shè)立之初，即蘊含優(yōu)化經(jīng)營管理機制以提升風(fēng)險應(yīng)對能力的意旨，同時也明確了服務(wù)地方經(jīng)濟、服務(wù)城市居民與服務(wù)中小企業(yè)等目標(biāo)定位。國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于金融體制改革的決定》(國發(fā)[1993]91號)、原中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會辦公廳發(fā)布的《關(guān)于在城市信用社基礎(chǔ)上改制設(shè)立城市商業(yè)銀行有關(guān)問題的通知》(銀監(jiān)辦通[2004]281號)以及六盤水市人民政府發(fā)布的《關(guān)于進一步支持城市信用社發(fā)展加快組建城市商業(yè)銀行的意見》(市府發(fā)[2005]24號)等不同效力位階的文件中均對這些意旨與目標(biāo)定位作出申明，并對城市商業(yè)銀行的設(shè)立作出了具體的工作部署。但從機構(gòu)屬性層面看，城市商業(yè)銀行仍屬依法設(shè)立的從事吸收公眾存款、發(fā)放貸款、辦理結(jié)算等業(yè)務(wù)的企業(yè)法人，自主決策、自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧與自擔(dān)風(fēng)險是城市商業(yè)銀行經(jīng)營模式的主要特征。近年來，隨著城市商業(yè)銀行業(yè)務(wù)開展的多元化與產(chǎn)品創(chuàng)新的多樣化，其面臨的風(fēng)險挑戰(zhàn)也日益艱巨。應(yīng)指出的是，除卻流動性風(fēng)險、賬簿利率風(fēng)險以及機構(gòu)內(nèi)部工作人員的道德風(fēng)險等銀行類金融機構(gòu)均需共同應(yīng)對的市場風(fēng)險，城市商業(yè)銀行因資金規(guī)模相對較小、粗放式業(yè)務(wù)占比較大與客戶質(zhì)量參差不齊等發(fā)展劣勢而引致的市場風(fēng)險也愈加嚴(yán)峻。一些城市商業(yè)銀行因市場風(fēng)險應(yīng)對出現(xiàn)紕漏而陷入經(jīng)營困境，機構(gòu)的留續(xù)擾亂了地方金融市場的競爭秩序，且不利于深化金融供給側(cè)改革的持續(xù)推進。這即意味著優(yōu)化城市商業(yè)銀行的市場退出制度，于城市商業(yè)銀行的市場退出端口做好“代謝”管理十分重要。

市場退出意指市場主體終止業(yè)務(wù)經(jīng)營活動，屬于正常的市場現(xiàn)象。但是，市場退出也并非可由市場主體隨意為之?！笆袌鐾顺鍪鞘袌鲂袨榕c政府行為的結(jié)合，一方面是市場主體退出市場的意思表示，另一方面是政府有關(guān)部門對市場退出的監(jiān)管。”[1]105城市商業(yè)銀行作為我國重要的銀行類金融機構(gòu)，其業(yè)務(wù)經(jīng)營涉及國家關(guān)于地方金融市場資源配置的工作部署，同時還直接關(guān)乎社會大眾的切身利益，其市場退出必然需要有關(guān)政府部門施以一定程度的干預(yù)。然而，現(xiàn)行體制下，因城市商業(yè)銀行市場退出制度存在政府與市場關(guān)系處理失當(dāng)?shù)膯栴}，城市商業(yè)銀行的市場退出并不順暢。政府過于積極地干預(yù)下，市場機制作用位置被擠壓，一些因不良資產(chǎn)等問題而本該經(jīng)由市場機制清理退出市場的城市商業(yè)銀行卻仍在繼續(xù)從事著經(jīng)營活動。長此以往，城市商業(yè)銀行間的正當(dāng)市場競爭秩序?qū)艿綌_動，地方金融供給質(zhì)量難以有效提升，甚而我國銀行類金融市場的秩序也將會受到破壞?；赝麣v次金融危機，銀行類金融機構(gòu)常常是觸發(fā)危機的?？?，而隨著風(fēng)險的消解與危機的逐漸“落幕”，諸如雷曼兄弟等銀行類金融機構(gòu)也被動地退出了市場。當(dāng)前，隨著我國利率市場化、匯率市場化以及資本項目可兌換等金融市場化改革的深入推進，城市商業(yè)銀行將面臨更為艱巨的風(fēng)險挑戰(zhàn)，優(yōu)化既存體制下的城市商業(yè)銀行的市場退出制度，使有關(guān)政府部門的干預(yù)能夠更好地發(fā)揮作用實屬必要。

二、城市商業(yè)銀行市場退出的既存制度與實踐

充分競爭與市場自由化假定下，銀行類金融機構(gòu)自由地退出市場是符合規(guī)律的市場經(jīng)濟現(xiàn)象，城市商業(yè)銀行之市場退出亦無例外?！般y行從出現(xiàn)到消失都是人類追求金融自由化的必然結(jié)果”[2]，從城市商業(yè)銀行的市場準(zhǔn)入到市場退出均存在自由化的想往。然而，理論層面的假定是不存在的，現(xiàn)實中的銀行類金融機構(gòu)因其市場定位、經(jīng)營業(yè)務(wù)以及社會功能等層面的特殊屬性，其市場退出必然受到特定政府部門的干預(yù)。可以說，現(xiàn)實情勢決定了從城市商業(yè)銀行進入特定金融市場到退出市場的全過程中施以一定程度的政府干預(yù)具備了必然性。即使是金融市場高度自由化的美國、德國與英國等國家，針對銀行類金融機構(gòu)進入市場與退出市場也設(shè)計了諸多制度予以政府干預(yù)，以規(guī)范銀行類金融機構(gòu)的主動進入市場與退出市場的行為。于我國而言，一系列市場準(zhǔn)入改革舉措的推進拉開了城市商業(yè)銀行進入市場自由化的序幕，政府干預(yù)轉(zhuǎn)向了“更好地發(fā)揮作用”之指引。但在城市商業(yè)銀行的市場退出端口，制度設(shè)計與實踐卻仍處于注重政府部門的工作安排，而忽略市場機制的效用的局面。其實，關(guān)于我國城市商業(yè)銀行之市場退出，業(yè)已存在相關(guān)的市場退出制度安排，并且制度下的部分規(guī)則安排也已于實踐中得到運用?；诖耍瑢却嬷贫劝才排c實踐中的制度運用予以梳理與整合，是初識我國城市商業(yè)銀行市場退出制度，找尋市場退出制度中政府干預(yù)之適當(dāng)定位的有益之舉。

(一)既存城市商業(yè)銀行市場退出制度之初識

“法律是實現(xiàn)國家經(jīng)濟職能最有力、最穩(wěn)定因而最常被使用的工具”，與此同時，“國家經(jīng)濟職能從產(chǎn)生那天起，就與法律結(jié)下了不解之緣”。[3]42城市商業(yè)銀行市場退出的法律制度作為有關(guān)政府部門于市場退出端口進行干預(yù)的準(zhǔn)則依據(jù)，即是國家經(jīng)濟職能于市場退出環(huán)節(jié)具體落實的體現(xiàn)。相應(yīng)的，審視既存的城市商業(yè)銀行市場退出的法律制度是初步認(rèn)識我國城市商業(yè)銀行市場退出制度主要路徑，也是理解制度背后的政府干預(yù)定位的重要依托。

審視我國的法律規(guī)范體系，關(guān)于城市商業(yè)銀行市場退出的安排并未由專門的法律規(guī)定，而是散見于諸多法律規(guī)范之中。《中華人民共和國商業(yè)銀行法(2015修正)》第7章、《中華人民共和國公司法(2018修正)》第10章以及《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》等法律法規(guī)與其他效力位階更低的規(guī)范性文件中均存在相關(guān)規(guī)定。基于對這些法律法規(guī)與規(guī)范性文件中相關(guān)規(guī)定的整合可知，解散、撤銷與破產(chǎn)構(gòu)成了我國城市商業(yè)銀行市場退出制度下的主要路徑規(guī)則。解散是城市商業(yè)銀行內(nèi)部意思自治的體現(xiàn)，依據(jù)存續(xù)期限等銀行章程規(guī)定的解散理由退出市場是一種經(jīng)由事前意思自治之結(jié)果退出市場的路徑。而依據(jù)權(quán)力機構(gòu)作出的解散決議退出市場則是一種經(jīng)由事中意思自治退出市場的路徑，屬于城市商業(yè)銀行結(jié)合自身實際經(jīng)營狀況進行自主決策的分內(nèi)事項。通常情況下，除卻程序性的安排，依循解散路徑作出的城市商業(yè)銀行等銀行類金融機構(gòu)市場退出，是不存在政府干預(yù)的，完全屬市場機制的調(diào)適范疇。撤銷是政府部門作出的一種行政行為，通常不存在城市商業(yè)銀行自身意志的體現(xiàn)。一般而言，撤銷的作出須存在如下情形，即城市商業(yè)銀行存在嚴(yán)重違法、違規(guī)經(jīng)營，且其經(jīng)營活動引發(fā)的負(fù)外部效益已經(jīng)出現(xiàn)“外泄”，對銀行所位于的地方金融市場、全國的銀行類金融市場乃至區(qū)域社會穩(wěn)定均存在嚴(yán)重隱患。換言之，撤銷屬于政府經(jīng)濟職能的范疇，體現(xiàn)出的是高強度的政府干預(yù)。相應(yīng)的，對城市商業(yè)銀行進行撤銷的過程中，市場機制發(fā)揮作用的余地的纖弱的。破產(chǎn)則是城市商業(yè)銀行市場退出現(xiàn)代化轉(zhuǎn)向的產(chǎn)物，屬現(xiàn)代法治的成果。破產(chǎn)的作出可由城市商業(yè)銀行的債權(quán)人提出申請，也可由城市商業(yè)銀行的債務(wù)人提出申請，是一種政府干預(yù)程度與積極性均有所縮限的退出安排。鑒于破產(chǎn)退出下，市場機制占據(jù)主導(dǎo)性地位，政府部門的干預(yù)需依賴于市場機制的自我調(diào)適結(jié)果，也被部分學(xué)者稱為城市商業(yè)銀行市場退出制度市場化轉(zhuǎn)向的表現(xiàn)，是推進城市商業(yè)銀行發(fā)展自由化與市場化下的一種重要舉措。

(二)城市商業(yè)銀行市場退出制度的實踐運用

“國家雖然制定了法律，但如果不實施，就不能實際上發(fā)揮其對于社會關(guān)系的調(diào)整作用，再好的法律也無異于一種廢紙，是毫無意義的?！盵4]339與此相照應(yīng)，經(jīng)濟法制的實踐也將會為理解國家制定的經(jīng)濟法律制度，客觀準(zhǔn)確地找出相關(guān)法律制度背后的本質(zhì)與規(guī)律性的內(nèi)容提供最好的驗證[5]63。對于認(rèn)識與理解城市商業(yè)銀行的市場退出制度而言，現(xiàn)實中相關(guān)法律制度的實踐可謂是與著眼于靜態(tài)法律制度相輔的另一種關(guān)注動態(tài)法律制度效果的途徑。城市商業(yè)銀行的市場退出實踐是相關(guān)法律制度運用的結(jié)果，夾雜著制度運用者的主觀意志與自由裁量，但卻是認(rèn)識制度現(xiàn)狀與制度面臨的客觀情勢的重要渠道。簡言之，認(rèn)識與理解一項業(yè)已發(fā)布與施行的制度規(guī)范，不應(yīng)忽略從實踐層面作出的探索。改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟的推進，銀行類金融機構(gòu)退出市場的案例間或顯現(xiàn)，其中也包括了城市商業(yè)銀行的市場退出實踐。本文選取發(fā)生在N省B市的B城市商業(yè)銀行(以下簡稱B銀行)(1)依據(jù)學(xué)術(shù)慣例，已對銀行的真實名稱作技術(shù)處理。的市場退出案例作出制度實踐運用層面的闡述。

B銀行的成立最初源于數(shù)十家城市信用社的經(jīng)營機制改革，是城市信用社改制組建城市商業(yè)銀行這一改革推進下的產(chǎn)物。從成立到以法定方式籌備退出，B銀行以服務(wù)地方金融市場為主營業(yè)務(wù)，在我國銀行類金融市場中共存續(xù)了20余年。其間，經(jīng)由B銀行內(nèi)部的經(jīng)營管理改革、業(yè)務(wù)規(guī)模擴張以及市場風(fēng)險應(yīng)對等諸多實踐外化顯現(xiàn)出的表象可謂是我國城市商業(yè)銀行發(fā)展歷程的典型縮影。B銀行的成立內(nèi)含化解城市信用社遺留的風(fēng)險、提升銀行類金融機構(gòu)風(fēng)險應(yīng)對能力的意旨，也明確了服務(wù)本土經(jīng)濟、服務(wù)城市居民與為中小企業(yè)提供金融供給支持的目標(biāo)。成立之后，B銀行取得了極大發(fā)展，創(chuàng)新業(yè)務(wù)經(jīng)營模式下，資產(chǎn)規(guī)模不斷擴大，一度成為明星銀行。然而，隨著業(yè)務(wù)經(jīng)營監(jiān)管失當(dāng)，大股東違規(guī)占用大量資金以及我國地方銀行類金融市場的情勢出現(xiàn)變化，B銀行的業(yè)務(wù)經(jīng)營陷入困境，并最終導(dǎo)致了不得不退出銀行類金融市場的窘迫處境。縱觀全案，B銀行退出市場的直接原因是出現(xiàn)嚴(yán)重信用風(fēng)險，依法破產(chǎn)是B銀行最終選擇的市場退出路徑規(guī)則。但是，認(rèn)知B銀行市場退出實踐中的政府干預(yù)與市場機制的作用關(guān)系還需從其被相關(guān)政府部門接管之時起開始關(guān)注。2019年5月，B銀行被有關(guān)政府部門接管。中國人民銀行與中國銀行保險監(jiān)督管理委員會發(fā)布了接管公告，并明確了接管期限。接管期限最初定為1年，后又作出了延長6個月的決定。被接管后，B銀行的存款兌付等風(fēng)險處置工作有序開展。時至2020年11月，我國銀保監(jiān)會原則同意B銀行進入破產(chǎn)程序。隨后，B銀行以無法清償?shù)狡趥鶆?wù)并且資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)為由，向人民法院申請破產(chǎn)。受理申請的人民法院也于同月發(fā)布民事裁定書，裁定受理B銀行的破產(chǎn)案件。細(xì)析B銀行的市場退出脈絡(luò)，有關(guān)政府部門的積極參與幫助B銀行妥善地處理了市場退出的相關(guān)事宜。相應(yīng)的，B銀行的市場退出過程中并未引發(fā)同類機構(gòu)市場退出過程中伴隨的銀行擠兌、社會恐慌等有損社會秩序的問題。但是，審視整個過程，政府部門的干預(yù)頗為積極主動，市場機制的自我調(diào)適卻并不順暢，這樣的一種市場退出模式可謂是耗費公共資源，顯然是不符合效率價值評判的。

三、既存市場退出制度下的規(guī)則整合與規(guī)制理念解析

接管重整、資格終止、結(jié)束營業(yè)、執(zhí)照注銷、破產(chǎn)解散以及倒閉關(guān)門等語詞是關(guān)于城市商業(yè)銀行市場退出作出的日?；硎?。從定義化的層面予以表述，即市場退出意指城市商業(yè)銀行依據(jù)既定規(guī)則終止市場主體的主體資格與經(jīng)營資格。與此相關(guān)聯(lián)，圍繞城市商業(yè)銀行市場退出形成的法律規(guī)則安排即為市場退出的相關(guān)制度。通常而言，市場退出制度是有關(guān)國家和政府準(zhǔn)許公民和法人退出市場，不再從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的條件和程序規(guī)制等各種規(guī)則安排的總稱，是國家對市場進行干預(yù)的機制之一?？梢姡袌鐾顺鲋贫汝P(guān)乎城市商業(yè)銀行市場主體資格之存廢，與市場準(zhǔn)入機制一同把控著城市商業(yè)銀行從出生到死亡的兩個關(guān)鍵端口。應(yīng)指出的是，有別于其他種類的經(jīng)營性組織，城市商業(yè)銀行的市場退出制度是特定規(guī)制理念引導(dǎo)下予以規(guī)則安排的產(chǎn)物。認(rèn)知城市商業(yè)銀行市場退出制度的內(nèi)生邏輯，對既存的規(guī)則安排與規(guī)制理念作出歸納、梳理與分析實屬必要。

(一)既存市場退出制度下規(guī)則安排的學(xué)理評析

既存市場退出制度下的規(guī)則安排是有關(guān)政府部門對城市商業(yè)銀行市場退出進行干預(yù)依據(jù)的主要準(zhǔn)則。這些規(guī)則安排是特定時期我國地方銀行類金融市場相關(guān)規(guī)制需求的規(guī)則化與制度化，為我國地方銀行類金融市場朝著健康的方向發(fā)展提供了最為基本的制度環(huán)境。然而，這些規(guī)則安排是呈流變性特征發(fā)展的，且散見于各類法律規(guī)范之中。故此，對這些規(guī)則安排的深入認(rèn)知需借助學(xué)理層面作出的制度評析，即學(xué)理層面對現(xiàn)行體制下城市商業(yè)銀行市場退出規(guī)則安排作出的考察、梳理與分析。不過，雖然對規(guī)則安排的概念、規(guī)則安排的特征以及規(guī)則安排的適用對象等作出的學(xué)理解讀均屬學(xué)理評析的范疇，但對規(guī)則安排予以深入認(rèn)知與全面理解最直接的方式則是知曉規(guī)則安排整合基礎(chǔ)上作出的各式各樣的分類解讀。分類解讀能夠于復(fù)雜、零散的規(guī)則之中整合出共性與差異性特質(zhì)，并幫助認(rèn)知清晰化與條理化。通過差異化的分類解讀，可較為迅速地認(rèn)知城市商業(yè)銀行市場退出制度的大致樣貌。

分類解讀的依據(jù)是可供援引的標(biāo)準(zhǔn)，不同標(biāo)準(zhǔn)下作出的規(guī)則安排之分類解讀是存在差別的，有助于從多個維度對既存制度下的規(guī)則形成較為深入的認(rèn)知。目前，針對城市商業(yè)銀行市場退出的規(guī)則安排作出的較具認(rèn)知價值的分類解讀存在如下幾類。第一種分類解讀，即城市商業(yè)銀行的市場退出規(guī)則與城市商業(yè)銀行分支機構(gòu)的市場退出規(guī)則。這是以城市商業(yè)銀行與作為其分支機構(gòu)的分行、專營機構(gòu)間退出規(guī)則存在的差異性特征為標(biāo)準(zhǔn)作出的分類解讀。城市商業(yè)銀行的市場退出規(guī)則與城市商業(yè)銀行之分行、專營機構(gòu)等分支機構(gòu)的市場退出規(guī)則具有一定的共性，但也具有顯著的差異性特征。其中，差異性特征主要體現(xiàn)為分行、專營機構(gòu)等分支機構(gòu)的市場退出具有的單向可分離性。分行、專營機構(gòu)等分支機構(gòu)可自行依法退出市場而不影響城市商業(yè)銀行的留續(xù)經(jīng)營，但當(dāng)城市商業(yè)銀行依法退出市場時，作為其分支機構(gòu)的分行、專營機構(gòu)則理所應(yīng)當(dāng)?shù)匾徊⑼顺鍪袌觥＜闯鞘猩虡I(yè)銀行與分行、專營機構(gòu)等分支機構(gòu)的市場退出是存在相互分離可能的，但僅是一種單向的可分離。第二種分類解讀，即自愿性市場退出規(guī)則與強制性市場退出規(guī)則。這一劃分依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)是城市商業(yè)銀行于市場退出過程中是否享有充分的自主決策，銀行的自由意志是否得到保留。自愿性市場退出規(guī)則下城市商業(yè)銀行可以依據(jù)經(jīng)營水平、營收情況等判斷主動要求終止主體資格與經(jīng)營資格，只要履行相關(guān)的程序性規(guī)則安排即可。而強制性市場退出規(guī)則下城市商業(yè)銀行則沒有自主決策的相關(guān)權(quán)益，其自由意志須讓位于有關(guān)政府部門的決策意志。第三種分類解讀，即非市場化退出規(guī)則與市場化市場退出規(guī)則。這一分類依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)是為規(guī)則安排提供引導(dǎo)的不同規(guī)制理念，直接顯現(xiàn)出了城市商業(yè)銀行市場退出規(guī)制領(lǐng)域下政府與市場關(guān)系問題處理的定位差異。非市場化市場退出規(guī)則中，政府干預(yù)是頗為積極的，貫穿著城市商業(yè)銀行市場退出的全過程，市場機制的作用余地較小，且對銀行的市場退出不具有決定性影響。市場化退出規(guī)則則被認(rèn)為是適應(yīng)“使市場在資源配置過程中起決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用”于城市商業(yè)銀行市場退出規(guī)則中的體現(xiàn)。這一規(guī)則下，市場機制于銀行市場退出過程中的實質(zhì)性影響較大，政府部門的干預(yù)的程度與積極性受到一定程度地縮限?，F(xiàn)階段，市場化市場退出規(guī)則是包括城市商業(yè)銀行在內(nèi)的我國銀行類金融機構(gòu)市場退出規(guī)則改革的方向性選擇。相應(yīng)的，較之于前兩類分類解讀，非市場化市場退出規(guī)則與市場化市場退出規(guī)則具有相當(dāng)程度的現(xiàn)實指導(dǎo)意義，基于這一分類解讀，對市場化市場退出規(guī)則下的規(guī)制理念作出進一步的解析，也是優(yōu)化城市商業(yè)銀行市場退出制度的應(yīng)然要求。

(二)市場化市場退出規(guī)則下的規(guī)制理念解析

前已述及，依據(jù)規(guī)制理念的差異，城市商業(yè)銀行市場退出規(guī)則存在非市場化規(guī)則與市場化規(guī)則之區(qū)分，且從非市場化的市場退出規(guī)則適度向市場化的市場退出規(guī)則轉(zhuǎn)變是市場退出改革的時代要求。相應(yīng)的，基于持續(xù)“修繕”城市商業(yè)銀行市場退出規(guī)則與優(yōu)化制度架構(gòu)之考量，解析市場化市場退出規(guī)則背后的規(guī)制理念有著相當(dāng)?shù)幕A(chǔ)性價值。經(jīng)濟法理念視域下的規(guī)制理念直接指向政府與市場關(guān)系問題處理的定位。而規(guī)制理念的實現(xiàn)途徑，則主要是通過制定與實施經(jīng)濟法律制度以規(guī)范國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)活動[4]171。市場化市場退出規(guī)則安排即是對特定規(guī)制理念予以進一步法律制度化的產(chǎn)物，制定與實施這些規(guī)則本身也就意味著規(guī)制理念的踐行與落實。

作為經(jīng)濟法律制度下的規(guī)則安排，城市商業(yè)銀行市場化市場退出規(guī)則下的規(guī)制理念遵循了政府與市場關(guān)系問題處理的時代定位。改革開放以來，計劃經(jīng)濟體制逐步向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌是“摸著石頭過河”的過程，也是對政府與市場關(guān)系問題處理的逐漸摸索過程。2013年舉行的十八屆三中全會是政府與市場關(guān)系處理定位轉(zhuǎn)變的重要時間點。以會議的舉行為節(jié)點，市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用轉(zhuǎn)變?yōu)闆Q定性作用，而政府則向如何更好地服務(wù)市場機制發(fā)揮作用轉(zhuǎn)變。相應(yīng)的，關(guān)于政府與市場關(guān)系的這一定位既是對經(jīng)濟體制改革作出的時代性回應(yīng)，也是對城市商業(yè)銀行市場退出規(guī)則之市場化提出的規(guī)制理念層面的要求。當(dāng)然，前述規(guī)制理念的落實仍需依托于政府干預(yù)的規(guī)范化與科學(xué)化。而謙抑干預(yù)的提出，就是回應(yīng)政府與市場關(guān)系定位轉(zhuǎn)變，凝聚政府干預(yù)規(guī)范化與科學(xué)化共識下的理論成果。內(nèi)涵層面看，謙抑干預(yù)指“在明確市場優(yōu)于政府的前提下，將國家干預(yù)以一種克制和謙遜的品格嵌入到市場失靈的邊界當(dāng)中”。[6]外延層面看，謙抑干預(yù)要求局限于市場失靈范圍內(nèi)，也即“市場障礙”[4]15出現(xiàn)時。所以說，謙抑干預(yù)內(nèi)含適度干預(yù)與精準(zhǔn)干預(yù)的基本訴求，是能夠回應(yīng)新時代城市商業(yè)銀行市場退出需求的規(guī)制理念。換言之，作為一種規(guī)制理念，謙抑干預(yù)能夠指導(dǎo)市場化市場退出規(guī)則的構(gòu)建。此外，謙抑干預(yù)亦是一種經(jīng)由理論化的理念成果，以該理念指導(dǎo)市場化市場退出規(guī)則的構(gòu)建具有相當(dāng)?shù)暮侠硇?。依附性、時效性與后發(fā)性是謙抑干預(yù)內(nèi)附的應(yīng)有品性。其中，依附性強調(diào)干預(yù)并不具有脫離市場機制而單獨存在的任何正當(dāng)性，時效性關(guān)注的是市場失靈發(fā)生的動態(tài)變化屬性，而后發(fā)性則內(nèi)含非必要不干預(yù)市場機制之意。但無論是依附性，還是時效性、后發(fā)性，均是以尊重市場為前提作出的考量，旨在政府干預(yù)的規(guī)范化與科學(xué)化。綜上所述，以謙抑干預(yù)為規(guī)制理念對于城市商業(yè)銀行市場退出規(guī)則的市場化實屬適當(dāng)。

四、謙抑干預(yù)下市場退出制度的優(yōu)化建議

我國地方銀行類金融市場發(fā)育成熟度較低決定了政府必須在城市商業(yè)銀行的市場退出過程中發(fā)揮一定程度的干預(yù)作用，包括積極引導(dǎo)、激勵約束以及責(zé)任監(jiān)管等。但是，城市商業(yè)銀行的市場退出是具有相當(dāng)程度的復(fù)雜性與專業(yè)性的，其退出往往會牽涉出一系列的系統(tǒng)性社會風(fēng)險問題。通過法律制度對市場退出規(guī)則予以預(yù)先的理性化設(shè)計則是事先進行風(fēng)險防范的重要舉措。在我國，城市商業(yè)銀行市場退出法律制度框架中，除了解散、撤銷與破產(chǎn)等路徑規(guī)則，還包括存款保障規(guī)則等實體性規(guī)則安排與注銷登記規(guī)則等程序性規(guī)則安排。這些規(guī)則著眼不同層面，但目的均是保障城市商業(yè)銀行有序地退出市場。B銀行的市場退出即是在一系列規(guī)則適用下逐步推進的，存款保障規(guī)則的適用有效避免了存款擠兌等風(fēng)險的發(fā)生，而B銀行最終也將經(jīng)由注銷登記規(guī)則完成市場退出。不過，仔細(xì)分析既存存款保障規(guī)則與注銷登記規(guī)則可發(fā)現(xiàn)，政府干預(yù)仍未受到規(guī)則的嚴(yán)格規(guī)范化，干預(yù)的積極性與干預(yù)程度等方面存在些許問題，急需轉(zhuǎn)向謙抑干預(yù)的規(guī)制理念指導(dǎo)以對相關(guān)規(guī)則予以優(yōu)化。應(yīng)申明的是，存款保障規(guī)則與注銷登記規(guī)則是城市商業(yè)銀行市場退出法律制度中實體性規(guī)則與程序性規(guī)則的代表性規(guī)則，對這些規(guī)則的優(yōu)化嘗試也是在為后續(xù)規(guī)則的優(yōu)化與完善提供一種經(jīng)驗參考。

(一)存款保障規(guī)則的優(yōu)化

前述已提及，城市商業(yè)銀行是于特定地方開展存款吸收與貸款發(fā)放等經(jīng)營性業(yè)務(wù)的企業(yè)法人。存款是城市商業(yè)銀行的重要經(jīng)營資源，關(guān)乎銀行的業(yè)務(wù)開展與風(fēng)險應(yīng)對。相應(yīng)的，城市商業(yè)銀行的市場退出過程中，存款的處置問題與存款人的合法債權(quán)保障十分重要，是銀行市場退出風(fēng)險的處置與化解的主要任務(wù)?，F(xiàn)階段，我國的存款保障規(guī)則主要是2015年實施的《存款保險條例》中規(guī)定的存款保險。存款保險，即投保機構(gòu)向存款保險基金管理機構(gòu)交納保費，形成存款保險基金，存款保險基金管理機構(gòu)依照《存款保險條例》的規(guī)定向存款人償付被保險存款，并采取必要措施維護存款以及存款保險基金安全的制度(2)詳見2014年10月29日國務(wù)院第67次常務(wù)會議通過，并自2015年5月1日起施行的《存款保險條例》第3條。。該制度由一般規(guī)則與特殊規(guī)則構(gòu)成。一般規(guī)則下，存款人的債權(quán)保障以50萬元人民幣限額為分界，額度以內(nèi)的保障為完全保障，超出額度的部分則需待金融機構(gòu)財產(chǎn)清算結(jié)果出現(xiàn)，依據(jù)清算結(jié)果受償，但完全受償實屬概率事件。特殊規(guī)則下，存款人的保障則無需受到前述限額規(guī)則的限制，即中國人民銀行等政府部門可以依據(jù)銀行類金融機構(gòu)退出市場時的實際情況，作出存款人債權(quán)的償付安排，完全償付是被允許的。不過，這樣一種存款保障規(guī)則實際上仍是政府主導(dǎo)與積極參與下的規(guī)則。一方面，一般規(guī)則之固定限額償付安排，實際上限制了市場機制的自我調(diào)適作用。另一方面，特殊規(guī)則的適用標(biāo)準(zhǔn)并不明確，有關(guān)政府部門可通過該規(guī)則避開一般規(guī)則的適用，而繼續(xù)以積極參與的方式作出措施與預(yù)案。謙抑干預(yù)理念指導(dǎo)下，一般規(guī)則與特殊規(guī)則均應(yīng)作出適當(dāng)改變。謙抑干預(yù)尊重市場機制的自我調(diào)適作用，注重政府干預(yù)的規(guī)范化與科學(xué)化，內(nèi)含適度干預(yù)與精準(zhǔn)干預(yù)的意蘊?；谥t抑干預(yù)之優(yōu)化，一般規(guī)則下的50萬元人民幣的限額應(yīng)明確區(qū)分自然人與法人的債權(quán)人性質(zhì)，并按比例作出差異化的額度限制。至于特殊規(guī)則，則需明確適用的依據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)，而非僅僅是中國人民銀行等有關(guān)政府部門的自由裁量。

(二)注銷登記規(guī)則的優(yōu)化

城市商業(yè)銀行的市場退出規(guī)則是兼具實體性規(guī)則與程序性規(guī)則的完整制度體系，前述存款保障規(guī)則即屬實體性規(guī)則，而注銷登記則屬于程序性規(guī)則的范疇。近年來，關(guān)于商事登記制度改革的探討逐漸成為日常話語。隨著《廣東省商事登記條例》《中國(海南)自由貿(mào)易試驗區(qū)商事登記管理條例》《深圳經(jīng)濟特區(qū)商事登記若干規(guī)定》等地方性法律規(guī)范的陸續(xù)頒布與修繕，我國的商事登記規(guī)則得到進一步發(fā)展，其中即包括了注銷登記規(guī)則。注銷登記是城市商業(yè)銀行退出市場需要完成的最后一步程序性規(guī)則，其規(guī)則的履行意味著銀行生命的正式終止。謙抑干預(yù)下的城市商業(yè)銀行市場退出注銷登記規(guī)則的優(yōu)化，與我國商事登記制度改革的核心意旨是相一致的。規(guī)范化與科學(xué)化政府干預(yù)，是注銷登記規(guī)則優(yōu)化的直接目標(biāo)指向。相應(yīng)的，除了結(jié)合科技成果、登記地域等特殊屬性完善注銷登記規(guī)則，還應(yīng)明晰注銷登記相關(guān)政府部門的責(zé)任，以遏制政府部門不及時注銷、附加條件注銷等問題。此外，科技化的注銷登記規(guī)則創(chuàng)新還應(yīng)考慮與少數(shù)群體的適配能力，應(yīng)以相關(guān)政府部門更好地提供服務(wù)作為創(chuàng)新注銷登記規(guī)則的審視標(biāo)準(zhǔn)。