常態(tài)化防疫背景下的城市社區(qū)軟法治理

洪 丹

(安徽大學(xué) 法學(xué)院，合肥 230000)

新冠肺炎防控過程中，城市社區(qū)作為社會的基本單元之一，承擔(dān)著重要的任務(wù)，發(fā)揮關(guān)鍵的作用。城市社區(qū)治理源于治理理念的興起，指的是在法制化與規(guī)范化的前提下，由政府機關(guān)、社區(qū)黨組織、居委會、社區(qū)社會組織、居民等多元化主體共同管理城市社區(qū)公共事務(wù)。區(qū)別于傳統(tǒng)的管理模式，城市社區(qū)治理不再將政府視為社區(qū)事務(wù)管理中的唯一權(quán)威，而是強調(diào)通過多元主體參與，發(fā)揚民主，整合資源以實現(xiàn)善治目標(biāo)。隨著我國進(jìn)入常態(tài)化防疫階段，城市社區(qū)治理的重心既包括精準(zhǔn)防疫，也包括其他日常治理目標(biāo)的實現(xiàn)，依據(jù)的法律除了國家制定或認(rèn)可的硬法之外，還不乏運用大量的軟法。

一、 城市社區(qū)軟法的基本理論

(一)城市社區(qū)軟法的界定

軟法概念起源于國際法，后經(jīng)學(xué)者引入至國內(nèi)法領(lǐng)域。學(xué)者多從法律效力的角度對軟法定義，引用較多的是施耐德關(guān)于軟法定義。他認(rèn)為軟法是“不具有法律約束力但可能產(chǎn)生實際效果的行為規(guī)則”[1]。羅豪才、宋功德[2]在借鑒施耐德的軟法定義基礎(chǔ)上，將軟法定義為效力結(jié)構(gòu)未必完整、無須依靠國家強制保障實施、但能夠產(chǎn)生社會實效的法律規(guī)范。姜明安[3]對軟法屬性做進(jìn)一步限定，認(rèn)為軟法是非典型意義的法，并從三個方面論證軟法與道德、習(xí)慣法的差異：軟法是規(guī)范人們行為的準(zhǔn)則；軟法對人的約束力是外在的；軟法制定的過程是通過成員的參與、協(xié)商，具有民主性、公開性、普遍性和規(guī)范性。

城市社區(qū)軟法是國內(nèi)軟法的重要組成部分，借鑒學(xué)者對軟法的定義可以將城市社區(qū)軟法理解為城市社區(qū)治理中，多元主體在公共事務(wù)中通過協(xié)商對話而制定的不依賴于國家強制力保障實施的規(guī)范。與高校自治軟法、行業(yè)自治軟法制定主體為特定身份主體相比，城市社區(qū)軟法表現(xiàn)出更多元的主體參與性。與國家公法體系中的軟法制定主體為公權(quán)力主體相比，城市社區(qū)軟法的制定主體以私權(quán)利主體為主。城市社區(qū)軟法大體包括以下類型：第一，基層黨組織制定的軟法，包括城市社區(qū)基層黨員活動與志愿服務(wù)的倡議、規(guī)則；第二，城市社區(qū)社會組織制定的軟法，主要是以物業(yè)公司為主體制定的物業(yè)服務(wù)條例與規(guī)定；第三，社區(qū)居委會制定的軟法，包括社區(qū)綜合治理、服務(wù)的規(guī)定、意見；第四，居民共同體制定的軟法，包括社區(qū)居民或業(yè)主委員會制定的居民公約。軟法在城市社區(qū)治理中發(fā)揮出與硬法相比不同的特點：第一，制定的主體具有廣泛性，既包括黨組織也包括居委會、物業(yè)公司、居民共同體，體現(xiàn)出多元主體共同參與治理的特點；第二，與硬法對于國家整體利益的維護(hù)相比，城市社區(qū)軟法體現(xiàn)出對于特定社區(qū)利益與居民個體多元利益的尊重與考量，表現(xiàn)出一定的針對性與范圍性；第三，實施方式上體現(xiàn)出柔性特點，軟法的實施依靠于城市社區(qū)內(nèi)部的輿論氛圍、獎懲機制，不以國家強制力為后盾。

(二)城市社區(qū)軟法的理論基礎(chǔ)

1.法律多元論下的軟法

法律多元論認(rèn)為法律是多元的，在一定條件下可供人們選擇的不止有一種法律規(guī)范。法律多元思想較早見于孟德斯鳩[4]的《論法的精神》中，他認(rèn)為法律不僅受制于國家政權(quán)的影響，還與社會、自然等相關(guān)聯(lián)，因此人類社會不可能建立同一的法律制度。系統(tǒng)的法律多元理論形成于西方殖民時期，殖民者將自己的法律移植于殖民地時，時常發(fā)生與殖民地的“本土法”相沖突的情況，使得殖民者不得不妥協(xié)從而產(chǎn)生多元法律并存適用的現(xiàn)象。后經(jīng)發(fā)展，法律多元論用于解釋民族國家之內(nèi)的多元種族、文化和宗教共同體的法之間的關(guān)系。歐根·埃利希的“活法”[5]學(xué)說是建立在對分析法學(xué)派和歷史法學(xué)派思想的揚棄的基礎(chǔ)之上，推動了法律多元論發(fā)展，他認(rèn)為國家并非是法律的唯一創(chuàng)制主體，在社會實踐中還存在著大量的約束社會團(tuán)體的內(nèi)在規(guī)則。法律多元論強調(diào)法是對社會生活問題的回應(yīng)，國家只是社會生活的組織之一，將法從嚴(yán)格國家法的思路中解放出來，為軟法概念的發(fā)展提供了理論基礎(chǔ)[6]。

著眼至我國本土法律現(xiàn)象可以發(fā)現(xiàn)，在社會生活中國家利益與個人利益并非完全重合，除了國家法之外，還存在習(xí)慣法、軟法等類型的法。但是軟法并非等同于習(xí)慣法，梁劍兵[7]331認(rèn)為在中國本土法律資源中，軟法是客觀存在于硬法和習(xí)慣法之中的。在城市社區(qū)治理中，存在著大量由基層黨組織、居委會、居民共同體、物業(yè)公司制定的軟法，同樣具有外在的約束力，調(diào)節(jié)社會關(guān)系，指引人們的行為，發(fā)揮著法的作用。

2.公共治理理論下的軟法

法律多元理論為軟法作為法的類型奠定了理論基礎(chǔ)，而公共治理理論則將軟法置于國家治理視域之下。國家治理模式大體分為三類：國家管理模式、公共管理模式和公共治理模式。在國家管理模式之下，國家是唯一的權(quán)力主體，實行封閉性和單向度的管理，體現(xiàn)在法律制度上就是堅持法的國家性，在設(shè)計邏輯上遵循消極對抗思維，主張一種零和博弈的社會利益關(guān)系，建構(gòu)一種單向度、對抗性的法律關(guān)系[8]。公共管理模式通過增加管理主體的類型以實現(xiàn)對國家管理模式的優(yōu)化，盡管具有一定的進(jìn)步作用，但是無法真正實現(xiàn)保障公民自由、提升公民價值，無法根治國家管理的失靈。公共治理模式則是在公共管理模式基礎(chǔ)上尋求更廣泛的公眾參與而形成的治理模式。羅豪才[9]首倡以公共治理為背景研究軟法，他認(rèn)為公共治理與傳統(tǒng)管理模式的區(qū)別之一就是要求公民參與和開放協(xié)商，傳統(tǒng)的硬法無法滿足這一需求，迫切需要軟法的崛起以填補國家治理模式轉(zhuǎn)型所形成的法律空白。隨后很多學(xué)者紛紛開始了對于公共治理領(lǐng)域下的軟法研究，如宋功德[7]109認(rèn)為在公共治理領(lǐng)域存在著大量的軟法淵源，包括政法慣例、公共政策、自律規(guī)范、專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、彈性法條。

城市社區(qū)治理是公共治理理論在基層社會的實踐運用，具有治理主體的多元性與廣泛的公眾參與性的特點，表現(xiàn)在法律手段上就是法律依據(jù)的多樣性，除了硬法之外，還需要依據(jù)大量的軟法保障多元主體參與城市社區(qū)公共事務(wù)的治理。

二、 常態(tài)化防疫下城市社區(qū)軟法治理的現(xiàn)實邏輯

(一)基于當(dāng)前疫情防控現(xiàn)實而產(chǎn)生對軟法的需求

1.軟法的靈活性契合變動的防疫形勢的需求

常態(tài)化防疫并非意味著危機解除?，F(xiàn)階段境外疫情仍大規(guī)模爆發(fā)，傳染源尚未完全清楚，防控形勢依舊嚴(yán)峻，一旦社區(qū)發(fā)現(xiàn)新確診病例及時出臺應(yīng)對措施就極為必要。而國家法的內(nèi)容較為系統(tǒng)，制定程序嚴(yán)謹(jǐn)，在突然變化的疫情形勢下其安定性、穩(wěn)定性、普適性特點在某種程度上也變成了“滯后性”[10]，難以發(fā)揮應(yīng)急的作用。軟法制定程序簡單，具有及時性和靈活性，可以在情況變化時對硬法進(jìn)行補充，及時根據(jù)本社區(qū)最新情況做出具體的決策并且可以隨時調(diào)整，滿足不同階段的疫情防控與社區(qū)治理的目標(biāo)，提升疫情防控效率。今年10月面對青島突然出現(xiàn)的新疫情，當(dāng)?shù)卣罁?jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》《傳染病防治法》等相關(guān)法律決定采取全員核酸檢測的措施，但是對于具體執(zhí)行與資源調(diào)度方面，硬法并沒有也無法提供具體參考。此時便需要依靠軟法予以補充，如當(dāng)?shù)啬硡^(qū)黨組織出臺緊急通知和倡議規(guī)定，號召黨員下沉至社區(qū)協(xié)助核酸檢測采樣，迅速動員使得人員到位，為5天完成1 000萬以上人的檢測任務(wù)提供支持[11]。

2.軟法的參與屬性契合城市社區(qū)主動性防疫的需要

與疫情初始階段的被動防御相比，常態(tài)化防疫是建立在疫情已被基本控制的背景之下，此時的疫情防控不再一味適合采取對公民限制的硬核措施，而是需要社區(qū)各方主體更主動積極地提高日常防疫的意識和提倡健康的衛(wèi)生方式。硬法具有強制性，為行為主體提供明確的行為模式，要求公民作為或者不作為，對于危機爆發(fā)期社會整體秩序的維護(hù)具有重要意義，但是對于疫情平緩期的社區(qū)疾病防控和衛(wèi)生健康意識的促成效果不明顯。而城市社區(qū)軟法則是社區(qū)各主體經(jīng)過民主協(xié)商而產(chǎn)生的規(guī)則，通過行為向?qū)У姆绞接绊懝竦男袨椋w現(xiàn)出主體的參與性與主動性，容易得到信服和遵循。常態(tài)化防疫期間，衢州信安街道各社區(qū)通過召開居民大會、走訪、網(wǎng)上投票等形式達(dá)成共識后將“使用公筷公勺”增補至社區(qū)居民公約[12]，以軟法的形式約束居民的行為，倡導(dǎo)健康文明的用餐方式，從而更好地預(yù)防疾病傳染。

3.軟法的經(jīng)濟(jì)性契合城市社區(qū)長期防疫對于成本的要求

得益于國家秉持把人民的生命健康安全放在首位的原則，我國疫情整體得到有效控制。但是進(jìn)入常態(tài)化防疫階段，經(jīng)濟(jì)增長與疫情防控重要性相當(dāng)。此時的防疫不但要具有有效性，還需要具有經(jīng)濟(jì)性，對于社區(qū)治理法律手段的選擇上也應(yīng)當(dāng)考慮成本與效益。與硬法相比，社區(qū)軟法在制定程序上簡單靈活，避免國家立法的復(fù)雜性，節(jié)約了立法成本。在實施上，依賴社區(qū)主體的自我約束比依靠行政手段更容易被自覺遵從，避免因執(zhí)法而產(chǎn)生的對抗成本。同時在某種程度上也是為行政機關(guān)解壓，減少政府基于防疫而產(chǎn)生的人力、物力和財力的投入，使得資源得以優(yōu)化配置，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的回暖。在糾紛解決上，由軟法而產(chǎn)生的糾紛一般可以直接借助社區(qū)的輿論、內(nèi)部獎懲等方式解決，避免不必要的司法成本。

(二)基于城市社區(qū)日常治理現(xiàn)實而產(chǎn)生的對軟法的需求

1.軟法契合城市社區(qū)治理中對多元化利益保障的需求

改革開放以后經(jīng)濟(jì)發(fā)展給社區(qū)帶來福利的同時，也產(chǎn)生了貧富差距過大、利益分配不均、社會信任危機等一系列問題。原有的國家對城市社區(qū)自上而下的管理模式逐漸退出歷史舞臺，公權(quán)力機關(guān)與社區(qū)私權(quán)利主體合作共治的模式日漸興起，尤其是城市社區(qū)居民委員會、業(yè)主委員會在社區(qū)治理中發(fā)揮著關(guān)鍵的作用，體現(xiàn)出居民和政府在社區(qū)公共事務(wù)上的平等參與和民主協(xié)商。進(jìn)入常態(tài)化防疫階段，疫情防控并非社區(qū)治理的唯一目標(biāo)，城市社區(qū)的其他公共事務(wù)治理需回歸日常。社區(qū)日常事務(wù)比較復(fù)雜，社區(qū)成員結(jié)構(gòu)多元，利益也具有多樣化，國家硬法所體現(xiàn)的對國家整體利益的保障難以滿足在城市社區(qū)自治范圍內(nèi)不同主體的具體利益訴求?；诤弦舛a(chǎn)生的各種社區(qū)軟法關(guān)注各方主體尤其是弱勢群體的利益訴求，保障公民在社區(qū)公共危機治理中的平等地位，給予社區(qū)主體充分的決策空間，具有現(xiàn)實的實用價值。例如為了解決由于疫情導(dǎo)致的居民家庭經(jīng)濟(jì)困難，合肥市淮河路步行街區(qū)管委會針對地攤經(jīng)濟(jì)配合當(dāng)?shù)爻枪懿块T進(jìn)行攤位規(guī)劃，并發(fā)布相關(guān)擺攤倡議和意見，規(guī)制相關(guān)攤主在社區(qū)內(nèi)文明有序經(jīng)營，引導(dǎo)地攤經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展[13]。

2.軟法契合城市社區(qū)居民自治的要求

城市社區(qū)治理模式的改變要求國家將權(quán)力下沉至基層，政府不再對社區(qū)事務(wù)統(tǒng)包統(tǒng)攬，而是要賦予居民更多的自治權(quán)利。新冠疫情對于城市社區(qū)居民自治而言既是一種挑戰(zhàn)，也是一種機遇。防疫過程中催生出大量新的軟法是居民自治權(quán)利行使的表現(xiàn)，有助于實現(xiàn)軟法自身的糾正與更新發(fā)展，從而和現(xiàn)階段占主導(dǎo)地位的硬法形成互補，豐富著社區(qū)軟法治理的法律實踐，促進(jìn)社區(qū)治理方式的多元化、科學(xué)化、民主化。同時各類軟法的創(chuàng)設(shè)過程也是社區(qū)公民參與公共事務(wù)的過程，既提升了公民的參與積極性，也提高了居民自治參與決策的能力與水平，促進(jìn)社區(qū)治理朝善治方向發(fā)展。

三、 常態(tài)化防疫下城市社區(qū)軟法治理的困境

(一)城市社區(qū)軟法治理主體的問題

1.不同主體在城市社區(qū)軟法治理實踐中的地位不對等

各主體在城市社區(qū)治理實踐中的地位并非完全對等的，一方面，以黨政機關(guān)為主體的公權(quán)力主體與私權(quán)利主體相比擁有更多的軟法治理話語權(quán)。在疫情當(dāng)中很多居委會、物業(yè)公司的軟法都是在黨政機關(guān)示意之下制定的，體現(xiàn)出一定程度的不對等。另一方面，就城市社區(qū)軟法治理的私權(quán)利內(nèi)部而言，普通的居民對于軟法的制定參與度與話語權(quán)相對有限，對于居委會、物業(yè)公司、業(yè)主委員會制定的規(guī)則大部分時候只能被動接受。

2.不同主體之間的利益整合難度較大

城市社區(qū)軟法治理的突出特點之一就是主體具有多元性，這也意味著存在著復(fù)雜多元的利益訴求。但是不同主體之間的利益訴求存在差異性，如常態(tài)化防疫下，黨政機關(guān)與物業(yè)公司制定軟法的立場和出發(fā)點不同，物業(yè)公司與普通居民之間的利益訴求也不盡相同。這些主體之間的利益差異就使得不同主體在共同治理中難以完全達(dá)成共識和合意，容易出現(xiàn)各自為政的局面，合作與聯(lián)動效果欠佳。

(二)城市社區(qū)軟法創(chuàng)制的問題

1.部分軟法創(chuàng)制的程序存在瑕疵

軟法自身的靈活性、便利性等特點決定了不可能照搬硬法的制定程序，相對而言創(chuàng)制的程序要簡易很多。在防疫過程中受制于客觀條件，很多軟法的決策過程都是采用靈活的方式進(jìn)行如微信群、QQ群投票。信息技術(shù)給決策的過程帶來便利的同時也產(chǎn)生了對于相當(dāng)一部分不擅長使用電子產(chǎn)品的群體如中老年人訴求的漠視，以及決策容易被少數(shù)在本社區(qū)具有一定影響力的人“帶節(jié)奏”的情況。同時，由于缺乏廣泛的討論、征求意見和協(xié)商，有些軟法決策的過程較為草率，審議和表決的過程存在形式主義，監(jiān)督救濟(jì)乏力，制度的安排比較隨意，缺乏合法性和合理性的考證。甚至有些軟法規(guī)定的創(chuàng)制動機不單純，容易出現(xiàn)權(quán)力的濫用和假公濟(jì)私行為。

2.部分軟法內(nèi)容不合法或不合理

城市社區(qū)軟法作為社區(qū)主體積極參與公共事務(wù)治理的體現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)要符合憲法和法律精神。防疫過程中有部分城市社區(qū)居委會、物業(yè)公司、業(yè)主委員會一味強調(diào)硬核防疫，忽略對于其制定的軟法內(nèi)容合法性的審查。如某物業(yè)公司下發(fā)禁止外地租戶返回小區(qū)的通知；某居委會依據(jù)其內(nèi)部制定的規(guī)定對于外地歸來人員予以強制勸返。這類軟法規(guī)定侵犯了公民的基本權(quán)利，是有悖于憲法和法治精神，存在合法性危機。另一方面，在常態(tài)化防疫下不少居委會或物業(yè)公司根據(jù)其制定的規(guī)定要求居民填寫各種表格或掃碼，部分信息登記內(nèi)容涉及公民個人隱私，屬于非必須登記項，產(chǎn)生一定的公民個人信息泄露及隱私權(quán)被侵犯的法律風(fēng)險。防疫期間城市社區(qū)軟法對于公民的權(quán)利予以一定程度的限制是合理且必要的，基于合意犧牲個人的權(quán)利與自由從而實現(xiàn)秩序與安全價值，體現(xiàn)出社區(qū)自治的優(yōu)越性。但是這種限制應(yīng)當(dāng)控制在一定的范圍內(nèi)，否則就容易產(chǎn)生合理性危機。

(三)城市社區(qū)軟法實施的問題

1.軟法責(zé)任難以落實

城市社區(qū)軟法的實施不依靠國家強制力，這就產(chǎn)生了實施效力的問題。在疫情防控中多地出現(xiàn)居民拒絕履行城市社區(qū)居委會或者物業(yè)公司制定的要求戴口罩、出示健康碼等規(guī)定，甚至有刁難、毆打、辱罵社區(qū)工作人員的情況。這些都說明了沒有國家強制力的軟法在實施過程中很難得到普遍遵守。尤其是城市社區(qū)屬于典型的“陌生人社會”，成員之間存在著信任危機，僅僅依靠道德認(rèn)同感、輿論壓力等社會力量難以產(chǎn)生明顯的效果。在軟法不被遵守的情況下，只能借助于國家機關(guān)的干預(yù)與調(diào)解，軟法自身的教育、警示作用難以發(fā)揮。

2.不同軟法之間存在適用失調(diào)

疫情防控中由于社區(qū)主體的職能和訴求具有多樣化，不同主體制定的軟法內(nèi)容可能相互沖突，在適用上存在優(yōu)先順序不清、適用混亂的情況。同時，不同社區(qū)軟法的效力范圍大小不一，有效時間長短不同，普適性程度低，存在一定程度的本位主義和排斥性，例如不同社區(qū)對于核酸檢測報告的有效期規(guī)定存有差異，對于進(jìn)入本社區(qū)所需的證明材料標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。這些情況都對社區(qū)成員的正常生產(chǎn)、生活秩序產(chǎn)生了一定的消極影響，增加了個人負(fù)擔(dān)，造成一定意義的資源浪費。

3.軟法實施缺乏保障機制

一方面，軟法的柔性約束力有利于廣泛的參與和民主協(xié)商，但是同時也存在著缺乏監(jiān)督的問題。城市社區(qū)軟法大部分都是非國家機關(guān)制定的，在實施過程中，國家機關(guān)無法介入對其形成有效的外部監(jiān)督。同時大部分社區(qū)軟法側(cè)重于具體行為的規(guī)定，對于實施中的監(jiān)督主體規(guī)定屬于缺失狀態(tài)。由于缺乏有效的內(nèi)部監(jiān)督容易導(dǎo)致在軟法實施過程中的權(quán)力濫用[14]。另一方面，城市社區(qū)軟法治理中缺乏責(zé)任主體。城市社區(qū)軟法大多以集體決議的形式表決通過，當(dāng)實施過程中侵犯公民權(quán)利時，由于沒有規(guī)定明確的責(zé)任主體，各主體容易互相推諉責(zé)任，公民權(quán)利難以保障。如居委會制定的軟法實施過程中損害公民權(quán)利時，由于法律對其訴訟主體資格尚無規(guī)定，居民難以通過訴訟的方式得到救濟(jì)。

四、 常態(tài)化防疫背景下的城市社區(qū)軟法治理優(yōu)化機制

雖然目前我國整體對于新冠疫情的控制取得了階段性勝利，但是科學(xué)研究尚未完全攻克病毒相關(guān)問題，在全球大流行的背景下我們?nèi)噪y以獨善其身，境外輸入病例、無癥狀感染病例和檢測后復(fù)陽病例使城市社區(qū)的疫情防控存在反彈風(fēng)險。正如張文宏教授所言“即使有了疫苗，未來數(shù)年我們都要保持常態(tài)化防疫”。對于城市社區(qū)治理而言，常態(tài)化防疫意味著要將常態(tài)化的管理和服務(wù)融入持續(xù)抗疫過程中。疫情防控前期的部分軟法可能已經(jīng)不適用新形勢下的需求，因此總結(jié)前一時期的軟法治理經(jīng)驗，構(gòu)建常態(tài)化防疫背景之下的城市社區(qū)軟法治理體系顯得尤為重要。

(一)理順城市社區(qū)治理主體的地位與利益關(guān)系

1.要明確多元主體共治的平等地位

在城市社區(qū)治理模式中，基層黨組織、行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)適度下放權(quán)力，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)管理觀念為合作共治觀念，樹立服務(wù)意識，避免過度干預(yù)社區(qū)自治，確保多元主體地位上的平等，給予每位社區(qū)成員發(fā)聲的機會，激活其自治參與度[15]。同時基層黨組織和行政機關(guān)以及居委會應(yīng)當(dāng)加強輿論引導(dǎo)教育以培養(yǎng)居民參與意識，有計劃地開展普法教育，培養(yǎng)公民法治意識，增強社區(qū)的公民道德感。如通過漫畫、視頻、電子屏、講座等形式創(chuàng)造良好的氛圍，動員全員參與。

2.最大化整合多元主體之間的利益沖突

基于城市社區(qū)主體的利益多元化，軟法在制定過程中應(yīng)當(dāng)充分考慮到不同利益主體的現(xiàn)實需求，尤其是要尊重和保障弱勢群體的切身利益。如城市社區(qū)的環(huán)境治理中，既要考慮到社區(qū)居民的整體福利，又要保障部分經(jīng)濟(jì)條件欠佳的居民生存權(quán)，不能一刀切。并且在制定過程中需要進(jìn)行充分的討論和論證，盡可能通過協(xié)商對話形式消除利益分化風(fēng)險，尋求利益共識，這樣才能降低實施成本與難度。常態(tài)化防疫下城市社區(qū)治理應(yīng)當(dāng)以防疫為共識，既堅持防疫目標(biāo)不松懈，又要堅持和諧社區(qū)治理發(fā)展。

(二)規(guī)范城市社區(qū)軟法創(chuàng)制程序與內(nèi)容

1.明確城市社區(qū)軟法制定主體的權(quán)限

一方面在城市社區(qū)治理中，基層黨組織、社區(qū)居民委員會、物業(yè)公司、業(yè)主委員會、居民等主體制定的軟法應(yīng)當(dāng)在憲法和法律允許的范圍之內(nèi)，不得超越國家法允許的界限。另一方面不同主體制定的軟法適用的范圍是有限度的，僅適用于這一共同體成員內(nèi)部，不具有普遍適用性。例如基層黨組織制定的黨員防疫志愿服務(wù)類軟法僅應(yīng)適用于社區(qū)的黨員，而不能普遍約束社區(qū)的非黨員民眾。

2.規(guī)范城市社區(qū)軟法的制定程序

城市社區(qū)軟法的優(yōu)勢在于社區(qū)成員對于軟法制定的廣泛和直接參與，但是同時也產(chǎn)生制定程序的不規(guī)范、不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)葐栴}。雖然軟法不宜照搬硬法的制定流程，但是其制定與決策程序也應(yīng)當(dāng)做明確的要求，以免出現(xiàn)制定程序上的混亂與隨意。常態(tài)化防疫下，城市社區(qū)軟法應(yīng)當(dāng)遵循民主原則，制定和執(zhí)行過程要廣泛征求民意，尤其是少數(shù)弱勢群體的呼聲。在當(dāng)前常態(tài)化防疫之下，與疫情前期相比而言城市社區(qū)成員自由活動的風(fēng)險較小，社區(qū)日常秩序基本恢復(fù)正常。僅僅依靠微信群等信息技術(shù)進(jìn)行決策顯然是不合時宜的，通過問卷普查、全員投票、現(xiàn)場會議等結(jié)合線上討論的方式可能更有助于軟法創(chuàng)制過程的正當(dāng)性。

3.協(xié)調(diào)城市社區(qū)軟法與硬法的關(guān)系

城市社區(qū)軟法和硬法共同構(gòu)成城市社區(qū)治理的法律規(guī)范，軟法的靈活性有余、穩(wěn)定性不足與硬法的剛性有余、彈性不足構(gòu)成了功能上的優(yōu)勢互補，協(xié)調(diào)好軟硬法之間的關(guān)系對于優(yōu)勢互補實效的發(fā)揮起到關(guān)鍵作用。首先，軟法不得與硬法相沖突，軟法的內(nèi)容需要嚴(yán)格遵循憲政精神和法治原則，不得與憲法相違背，尤其是對于公民基本權(quán)利的限制不能超過必要限度。同時受制于普適性的法律原則的約束，制定和執(zhí)行不能背棄法治原則要求，且不能違背公共利益的需要。對于內(nèi)容不合法的城市社區(qū)軟法，要及時糾正和廢棄。其次，硬法要為軟法的制定提供基礎(chǔ)和依據(jù)。城市社區(qū)軟法的制定應(yīng)當(dāng)依照國家對于社區(qū)自治相關(guān)方面的制定法如《城市居民委員會組織法》《物業(yè)管理條例》等進(jìn)行創(chuàng)制。立法部門應(yīng)當(dāng)順應(yīng)城市社區(qū)治理需求，結(jié)合現(xiàn)實法律需要，出臺相應(yīng)的法律法規(guī)，為城市社區(qū)軟法治理提供硬法支撐和保障。最后，城市社區(qū)軟法的制定應(yīng)當(dāng)保持先進(jìn)性。要及時做好疫情防控中的城市社區(qū)軟法清理、廢止過時的軟法，不斷更新、完善現(xiàn)階段所需的軟法，確保社區(qū)軟法符合合理性的要求，順應(yīng)國家相關(guān)防控政策和行政措施的需求。例如，當(dāng)前疫情防控之下，先前的限制通行類的軟法應(yīng)被新的日常防控檢查類軟法所替代。而疫情中的黨員執(zhí)勤志愿類軟法也較為過時，應(yīng)制定新的防疫科普宣傳、疫情心理輔導(dǎo)咨詢等志愿服務(wù)類的軟法。

(三)健全城市社區(qū)軟法實施保障機制

1.通過社會強制力落實軟法責(zé)任

狄驥[16]認(rèn)為并非沒有國家強制力的法律就一定沒有效力，法律實施的方式或來源于其本身的強制力或來源于社會的強制力。針對部分違背基于防疫共識制定的社區(qū)軟法且屢教不改的行為，可以增加社會強制力加以責(zé)難。例如可以在不侵犯當(dāng)事人隱私的范圍內(nèi)予以信息曝光，從而起到懲治與警示教育作用。但是對于信息披露應(yīng)盡量保持謹(jǐn)慎、克制的態(tài)度，以免侵犯基本人權(quán)。同時社區(qū)黨政部門和居委會要及時解答社區(qū)居民關(guān)注的問題，注意網(wǎng)絡(luò)言論的引導(dǎo)和辟謠工作，消除居民對于防疫形勢的偏差判斷，提高居民的常態(tài)化防疫思維，增加公民遵守軟法的可能性。

2.完善城市社區(qū)組織的人員及條件配置

城市社區(qū)居委會、基層黨組織、業(yè)主委員會等組織成員結(jié)構(gòu)參差不齊，且很多時候出現(xiàn)重疊情況，專業(yè)性人員比例較低。在抗疫過程中，工作人員工作任務(wù)重、負(fù)擔(dān)大、法律素養(yǎng)和專業(yè)素養(yǎng)欠缺。針對這種情況，應(yīng)當(dāng)加強基層政府對于社區(qū)人員的管理，適度增加部分崗位編制，提升城市社區(qū)工作者的業(yè)務(wù)水平，解決部分運行條件上的困難[17]。同時防疫工作要落到實處，不能陷入“表格防疫”的形式主義困境，提高工作效率，減少不必要的表格匯報，為基層社區(qū)工作者減負(fù)。

3.善用信息技術(shù)保障城市社區(qū)軟法的實施

同非典防控相比，新冠疫情防控中的大數(shù)據(jù)技術(shù)發(fā)揮著不可替代的作用，有力地促進(jìn)了社區(qū)疫情排查、疫情傳播路徑分析、精準(zhǔn)防控以及相關(guān)必要數(shù)據(jù)采集，為城市社區(qū)軟法的執(zhí)行提供了技術(shù)支撐。在常態(tài)化防疫階段，要利用好大數(shù)據(jù)信息技術(shù)，促進(jìn)社區(qū)軟法發(fā)揮成效。

結(jié) 語

隨著城市社區(qū)治理的不斷推進(jìn)，軟法在治理過程中發(fā)揮的作用日益凸顯。常態(tài)化防疫背景下，需要結(jié)合防疫現(xiàn)實與日常治理現(xiàn)狀對社區(qū)軟法予以優(yōu)化，協(xié)調(diào)多元主體之間的關(guān)系，通過公眾參與和民主協(xié)商達(dá)成合意，促進(jìn)防疫目標(biāo)的實現(xiàn)和基層民主的完善。