金融監(jiān)管沙盒創(chuàng)新思考

□文/代夢雪 崔海博 劉可心 原幫成

（河南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 河南·開封）

［提要］隨著金融科技的迅猛發(fā)展，傳統(tǒng)金融監(jiān)管模式已經(jīng)難以滿足監(jiān)管需要，因而金融監(jiān)管沙盒模式便應(yīng)運(yùn)而生。本文以鄭東新區(qū)為研究案例，探索金融監(jiān)管沙盒創(chuàng)新在區(qū)域經(jīng)濟(jì)的落地應(yīng)用，擬在吸收國外監(jiān)管沙盒先進(jìn)經(jīng)驗和國內(nèi)試點(diǎn)實踐收獲基礎(chǔ)上，構(gòu)建基于鄭東新區(qū)的金融監(jiān)管沙盒運(yùn)作體系，促進(jìn)區(qū)域金融監(jiān)管更高效、更穩(wěn)健、更持續(xù)。

一、監(jiān)管沙盒的興起

（一）監(jiān)管沙盒基本內(nèi)涵。監(jiān)管沙盒最早由英國金融行為監(jiān)管局提出，在2015年的報告中FCA將其描述為一個“安全空間”。相關(guān)的金融創(chuàng)新主體向FCA提出申請，然后接受審核，審核通過之后，就會在監(jiān)管沙盒中對它們的創(chuàng)新產(chǎn)品以及服務(wù)模式進(jìn)行測試，測試過程中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)全程動態(tài)監(jiān)控以確保整個測試處于可控狀態(tài)。需要說明的是：監(jiān)管沙盒的環(huán)境要比現(xiàn)實環(huán)境更為寬松，一旦出現(xiàn)問題，可以立刻重啟；整個測試過程十分注重對消費(fèi)者利益的保護(hù)，消費(fèi)者具有知情權(quán)，如果消費(fèi)者的利益被侵犯了可以要求賠償。英國設(shè)立監(jiān)管沙盒的主要目的就是要達(dá)到一個金融監(jiān)管以防范風(fēng)險、金融創(chuàng)新以促進(jìn)發(fā)展。Woolard（2016）認(rèn)為，監(jiān)管沙盒能夠規(guī)避現(xiàn)行監(jiān)管措施給金融創(chuàng)新帶來的障礙。胡濱和楊楷（2017）認(rèn)為監(jiān)管沙盒是一種主動適應(yīng)型監(jiān)管模式，監(jiān)管機(jī)構(gòu)主動建立一個與真實環(huán)境相似但監(jiān)管較寬松的“安全空間”，允許金融創(chuàng)新主體在其中對它們的新產(chǎn)品、新服務(wù)進(jìn)行測試。

（二）監(jiān)管沙盒背景

1、金融科技迅猛發(fā)展。近年來，科技在金融行業(yè)的地位日益重要，科技逐漸在金融行業(yè)中起到引領(lǐng)作用。金融科技具有跨市場、跨領(lǐng)域的特征，可以提高金融業(yè)務(wù)開展的便利性，有助于構(gòu)建更加技術(shù)化、更加智能化和更具創(chuàng)新性的金融體系。我國的金融科技發(fā)展迅速，在很多方面已經(jīng)穩(wěn)居全球前列，如今金融科技已經(jīng)成為內(nèi)地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動力之一。

2、現(xiàn)行監(jiān)管與金融科技不相適應(yīng)。第一，監(jiān)管過于嚴(yán)格。監(jiān)管過于嚴(yán)格導(dǎo)致金融創(chuàng)新呈現(xiàn)畸形，阻礙金融科技的長遠(yuǎn)發(fā)展。第二，監(jiān)管滯后。當(dāng)創(chuàng)新產(chǎn)品服務(wù)已經(jīng)發(fā)展到一定程度后再對其去整改，會增加企業(yè)的合規(guī)性成本，從而挫傷其創(chuàng)新意愿；而且創(chuàng)新主體難以把握政府監(jiān)管的邊界與方向，在進(jìn)行創(chuàng)新過程中有所顧忌；容易導(dǎo)致金融市場無序發(fā)展、亂象叢生，從而誘發(fā)金融危機(jī)，比如“偽創(chuàng)新”企業(yè)。第三，金融科技的發(fā)展不僅使得原有的風(fēng)險變得更為隱蔽、易發(fā)，而且?guī)砹艘幌盗行率斤L(fēng)險，增加了監(jiān)管難度。

3、順應(yīng)我國金融監(jiān)管體制改革趨勢。我國金融業(yè)未來的改革方向就是在防范風(fēng)險的前提下，大力推動金融監(jiān)管體制的創(chuàng)新。這與英國監(jiān)管沙盒設(shè)立的初衷、目標(biāo)不謀而合。而且，監(jiān)管沙盒的運(yùn)行機(jī)制與我國通常的改革理念、路徑十分類似，兩者都是“先試點(diǎn)，后推廣”。因此，我國有設(shè)立監(jiān)管沙盒的需求和基礎(chǔ)。

4、鄭州自身獨(dú)特優(yōu)勢。區(qū)域性金融中心是有著先進(jìn)的金融基礎(chǔ)設(shè)施、創(chuàng)新的金融服務(wù)、集聚的金融機(jī)構(gòu)的金融樞紐。到目前為止我國已經(jīng)有多個城市把建設(shè)區(qū)域性金融中心作為未來發(fā)展戰(zhàn)略。鄭州市在其中屬于中等偏下水平，雖然鄭州有著較好的基礎(chǔ)設(shè)施和獨(dú)特的自身優(yōu)勢，但是金融創(chuàng)新不足，金融監(jiān)管過嚴(yán)且效率不高，監(jiān)管理念落后，整體上大而不強(qiáng)。因此，鄭州市在建設(shè)區(qū)域性金融中心上任重而道遠(yuǎn)。

二、監(jiān)管沙盒發(fā)展現(xiàn)狀

（一）國內(nèi)現(xiàn)狀

1、國內(nèi)現(xiàn)狀。當(dāng)前我國監(jiān)管沙盒已在部分地區(qū)試點(diǎn)，但試點(diǎn)范圍局限于東部發(fā)達(dá)地區(qū)，試點(diǎn)范圍小。因此雖有部分經(jīng)驗可以借鑒，但是經(jīng)驗適用范圍仍有較大局限性。目前，試點(diǎn)地區(qū)涉及北京、上海、深圳等地，但是由于我國監(jiān)管沙盒試點(diǎn)剛剛起步，發(fā)展時間較短，經(jīng)驗不足且當(dāng)前監(jiān)管沙盒配套監(jiān)管機(jī)制、配套政策措施并不完善。不僅如此，當(dāng)前我國金融監(jiān)管仍以傳統(tǒng)金融監(jiān)管模式為主。傳統(tǒng)金融監(jiān)管模式缺乏活力與彈性，制約了金融創(chuàng)新。

2、國內(nèi)不足。（1）監(jiān)管沙盒運(yùn)作體系研究并未深入。當(dāng)前監(jiān)管沙盒研究仍側(cè)重于整體理論框架層面，均缺乏大量實踐，并未將監(jiān)管沙盒理論體系放于金融科技實踐的大背景下進(jìn)行廣泛應(yīng)用。（2）監(jiān)管沙盒模式仍缺乏規(guī)則創(chuàng)新。當(dāng)前仍是新模式匹配舊監(jiān)管規(guī)則，而舊監(jiān)管規(guī)則仍然會阻礙金融科技創(chuàng)新，降低監(jiān)管效率，因此監(jiān)管規(guī)則應(yīng)伴隨監(jiān)管制度一同進(jìn)行優(yōu)化升級。（3）監(jiān)管沙盒風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制仍不完善。監(jiān)管沙盒應(yīng)將保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益置于重要位置，應(yīng)注重降低消費(fèi)者參與風(fēng)險，除了將風(fēng)險告知之外，還應(yīng)有適當(dāng)措施進(jìn)行風(fēng)險補(bǔ)償以消除消費(fèi)者后顧之憂。

（二）國外現(xiàn)狀

1、國外現(xiàn)狀及經(jīng)驗。2016年，英國便開始正式實施監(jiān)管沙盒體制。作為世界第一個實施該體制的國家，英國備受矚目。到如今，澳大利亞、新加坡、美國等國家已開始運(yùn)用監(jiān)管沙盒對金融科技進(jìn)行監(jiān)管。借鑒國外實施國家的經(jīng)驗，可以得到：（1）注重頂層設(shè)計。在新加坡，金融管理局（MAS）是主要的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)?？傮w來看，國外都有專門的機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)監(jiān)管沙盒的建設(shè)。（2）保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。英國的FCA要求要與消費(fèi)者事先簽訂合同，并清楚地向消費(fèi)者闡述其中可能存在的風(fēng)險。新加坡的MAS也做出相似規(guī)定，消費(fèi)者面臨的風(fēng)險和享有的權(quán)利必須一一告知。（3）流程較為清晰、固定。整個監(jiān)管沙盒的運(yùn)行體系基本上可以看作是：企業(yè)申請、機(jī)構(gòu)評估批準(zhǔn)；沙盒測試；沙盒退出。我國的監(jiān)管沙盒也大體依照這個流程進(jìn)行。

2、國外不足。（1）融資問題。由于測試的企業(yè)還是輕資產(chǎn)企業(yè)或者初創(chuàng)型企業(yè)占主體，所以在資金籌集方面存在著一定的困難。（2）評估周期較長。英國監(jiān)管沙盒的測試時間大概在六個月到一年之間。過長的評估周期使得產(chǎn)品的時效性大打折扣，新產(chǎn)品不能及時、順利的推廣，一定程度上對企業(yè)造成負(fù)擔(dān)。（3）退出機(jī)制不夠健全。在產(chǎn)品測試結(jié)束后，到正式上市前，產(chǎn)品處于一個擱置時期。（4）監(jiān)管沙盒重實踐但輕理論。相對于國內(nèi)來說，國外更加側(cè)重于實踐但輕視了監(jiān)管沙盒理論體系歸納。

三、鄭東新區(qū)引入監(jiān)管沙盒價值分析

（一）必要性。在金融科技日益發(fā)展的當(dāng)下，金融活動主體的非理性心理和行為進(jìn)一步凸顯，傳統(tǒng)金融監(jiān)管理論難以適用?！敖?jīng)濟(jì)人”假設(shè)是傳統(tǒng)金融監(jiān)管的核心，而這一假設(shè)主張效用最大化，因此減少金融監(jiān)管有利于市場通過自律實現(xiàn)均衡。而在互聯(lián)網(wǎng)平臺廣泛運(yùn)用的當(dāng)下，小范圍的信心不足將以更快更廣泛的方式傳播，傳統(tǒng)的僅考慮理性行為與心理的監(jiān)管模式難以適應(yīng)不斷發(fā)展的現(xiàn)狀。

傳統(tǒng)的政府“強(qiáng)干預(yù)”監(jiān)管方式面臨時代的挑戰(zhàn)。隨著金融科技的發(fā)展，金融產(chǎn)品交易的復(fù)雜性日益提升，其對監(jiān)管者的專業(yè)素質(zhì)要求也同步增加。然而，監(jiān)管機(jī)構(gòu)因受政治體制的約束和缺乏自我成長的內(nèi)生動力等原因，很難在監(jiān)管水平上與金融科技企業(yè)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)保持同步。目前金融監(jiān)管不僅常有時滯，而且政府未充分了解金融科技發(fā)展情況便進(jìn)行“強(qiáng)干預(yù)”措施的現(xiàn)象時有發(fā)生，在很大程度上阻礙金融科技發(fā)展。因此，政府從“強(qiáng)干預(yù)”向柔性監(jiān)管轉(zhuǎn)變勢在必行。

在傳統(tǒng)監(jiān)管之下，金融領(lǐng)域監(jiān)管真空、監(jiān)管滯后現(xiàn)象突出。隨著科技在金融領(lǐng)域的應(yīng)用場景不斷增多，監(jiān)管真空和監(jiān)管滯后問題將帶來更為嚴(yán)重的金融風(fēng)險。首先，監(jiān)管真空會在一定程度上增加企業(yè)科技創(chuàng)新的風(fēng)險，監(jiān)管不到位將導(dǎo)致創(chuàng)新速度降低。其次，監(jiān)管滯后將擴(kuò)大本已存在的風(fēng)險，導(dǎo)致風(fēng)險發(fā)現(xiàn)、處理不及時。

（二）可行性

1、鄭東新區(qū)金融業(yè)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，金融機(jī)構(gòu)數(shù)量不斷增加。鄭州市早在2007年就已經(jīng)提出建設(shè)金融中心的規(guī)劃以及措施，隨著河南省“引金入豫”和“金融豫軍”兩大發(fā)展戰(zhàn)略的持續(xù)推進(jìn)，百余家金融企業(yè)進(jìn)駐鄭東新區(qū)，金融機(jī)構(gòu)數(shù)量顯著增長，金融集聚效應(yīng)逐漸顯現(xiàn)。為了鄭東新區(qū)金融業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展，相較于傳統(tǒng)監(jiān)管體系，引入監(jiān)管沙盒更有利于激發(fā)該區(qū)域企業(yè)的創(chuàng)新活力。

2、鄭東新區(qū)金融業(yè)態(tài)逐漸豐富，金融創(chuàng)新活動日益活躍。在保險、證券、銀行等傳統(tǒng)金融業(yè)態(tài)不斷發(fā)展的同時，伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與科技進(jìn)步，產(chǎn)生了離岸金融、物流金融、供應(yīng)鏈金融等新興金融業(yè)態(tài)。與此同時，鄭州市政府積極開展科技與金融結(jié)合試點(diǎn)，通過加大財政科技資金投入、創(chuàng)新科技投入方式、設(shè)立政府投資基金等途徑，引導(dǎo)金融資源進(jìn)入科技創(chuàng)新領(lǐng)域。

四、鄭東新區(qū)式監(jiān)管沙盒體系構(gòu)建

（一）監(jiān)管沙盒目標(biāo)定位。首先應(yīng)明確監(jiān)管沙盒的目標(biāo)是在保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的前提下促進(jìn)金融科技的創(chuàng)新，應(yīng)始終把保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益擺在首要位置。保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益既需注重消費(fèi)者一方，也需注重監(jiān)管沙盒申請企業(yè)一方，雙方形成合力才能更好保障消費(fèi)者利益。

對于消費(fèi)者群體，首先應(yīng)保障消費(fèi)者知情權(quán)，將風(fēng)險提前告知消費(fèi)者；其次，消費(fèi)者的選擇要具有一定門檻，應(yīng)使消費(fèi)者出具相關(guān)資產(chǎn)證明以確保其具有一定的風(fēng)險承擔(dān)能力；最后，應(yīng)遵循自愿原則對消費(fèi)者進(jìn)行篩選。

對于申請企業(yè)來說，監(jiān)管沙盒首先要進(jìn)行風(fēng)險預(yù)防，完善風(fēng)控機(jī)制；其次，申請企業(yè)要提前做好補(bǔ)償預(yù)案；并且，在沙盒測試的過程當(dāng)中，企業(yè)的行為需被監(jiān)管部門持續(xù)動態(tài)監(jiān)測，提前發(fā)現(xiàn)風(fēng)險并制定解決方案；最后對于未達(dá)標(biāo)的企業(yè)，應(yīng)限制其發(fā)售與上市。

（二）監(jiān)管沙盒頂層設(shè)計。我國監(jiān)管沙盒應(yīng)由單一機(jī)構(gòu)進(jìn)行主導(dǎo)，下設(shè)機(jī)構(gòu)相互配合共同完成工作。但是需明確部門職責(zé)及監(jiān)管邊界，避免權(quán)力沖突。

（三）監(jiān)管沙盒準(zhǔn)入路徑。對準(zhǔn)入產(chǎn)品進(jìn)行穿透式創(chuàng)新識別，并通過場景審視機(jī)制判斷金融創(chuàng)新能力來制定豐富的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)以判斷其實際創(chuàng)新價值。

（四）監(jiān)管沙盒豁免機(jī)制。彈性化原則應(yīng)擺在豁免機(jī)制制定的核心位置。在項目測試時應(yīng)允許創(chuàng)新企業(yè)享受監(jiān)管豁免，通過建立多樣化的豁免機(jī)制及相應(yīng)支持措施讓金融科技企業(yè)及產(chǎn)品充分測試。

（五）監(jiān)管沙盒監(jiān)管方案。以鄭東新區(qū)科技金融綜合服務(wù)平臺為依托，輔以大數(shù)據(jù)分析和機(jī)器學(xué)習(xí)技術(shù)進(jìn)行畫像，同時根據(jù)具體情況制定測試方案減少測試誤差，以提高監(jiān)管沙盒使用效能。此外，通過大數(shù)據(jù)及服務(wù)平臺進(jìn)行實時監(jiān)控，對沙盒情況進(jìn)行監(jiān)管，以促進(jìn)沙盒規(guī)范化運(yùn)行。

（六）監(jiān)管沙盒信息披露。以定期報告制度著力推動“監(jiān)管沙盒”數(shù)據(jù)共享和信息披露，在此基礎(chǔ)上引入第三方監(jiān)管平臺，打造“公開企業(yè)數(shù)據(jù)+第三方數(shù)據(jù)”模式以增強(qiáng)信息披露透明度。

（七）監(jiān)管沙盒退出路徑。退出路徑應(yīng)包括沙盒測試成功后企業(yè)項目推廣路徑，以及沙盒測試失敗后企業(yè)的延長申請、停業(yè)公示制度和強(qiáng)制退出機(jī)制等。建立多級退出研究評價機(jī)制和建議機(jī)制，監(jiān)管沙盒測試完成后，監(jiān)管部門上報評估結(jié)果決定是否對該項目進(jìn)行推廣；若該項目具有重大金融風(fēng)險則應(yīng)終止測試，并對測試失敗企業(yè)進(jìn)行強(qiáng)制退出。