社會資本融入生態(tài)補償機制研究

□文/丁子成

（南京信息工程大學 江蘇·南京）

［提要］在“十四五”規(guī)劃發(fā)力發(fā)展綠色經濟背景下，我國開始進行新一輪的生態(tài)環(huán)境保護。然而，生態(tài)補償機制面臨著政策及相關法律法規(guī)缺位、資金籌集渠道狹窄、相關監(jiān)督體系不完善等現狀，生態(tài)補償市場化道路阻礙重重。為此，探索生態(tài)補償市場化支持政策，引入社會資本，拓寬生態(tài)補償資金來源渠道，對于大力推動我國的生態(tài)治理有重要的現實意義。

一、社會資本融入生態(tài)補償機制背景

“十四五”規(guī)劃以及2035年遠景目標綱要明確提出，不斷的發(fā)展綠色經濟，促進人與自然和諧共處。綱要指出，到2025年要實現國家生態(tài)環(huán)境建設的持續(xù)改善和發(fā)展；到2035年要實現生態(tài)環(huán)境建設的根本改善，基本實現美麗中國的建設目標。

綠色發(fā)展被納入中國第十三個五年規(guī)劃以來，國家對于污染治理的手段增強，環(huán)保資源的利用效率明顯提高，國家的生態(tài)環(huán)境得到顯著的改善。到了第十四個五年規(guī)劃期間，國家再一次地強調了綠色發(fā)展在中國現代化建設進程中的里程碑式的地位。“十四五”規(guī)劃綱要指出，為了加快現代化建設向綠色發(fā)展，要從改善資源利用體系、提升資源利用效率、大力發(fā)展綠色經濟以及建立相應的政策體系四個方面入手。當下，中國的碳排放產權交易市場已經在積極建設的最后階段，預計第一單碳排放交易即將在市場上線，國家運用市場的交易機制來促使企業(yè)的技術革新和綠色發(fā)展，減少未來的碳排放。

生態(tài)補償以保護生態(tài)環(huán)境為目標，以實現人與自然和諧共生為目的，合理評估生態(tài)系統(tǒng)價值和保護及發(fā)展成本。改革開放以來我國市場經濟高速增長，由于長期環(huán)保意識淡薄和管理不到位滋生了一系列的生態(tài)環(huán)境問題。為保證經濟與生態(tài)的同步發(fā)展，積極響應政府可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的號召，我國近些年開始逐步推行生態(tài)補償，積極建立開展生態(tài)保護促進生態(tài)環(huán)境質量改善?；趯Ξ斍皣鴥韧馍鷳B(tài)補償條例的研讀以及對部分地區(qū)實踐結果的了解和研究可知，在我國當前所處形勢背景下，生態(tài)補償基本上可以理解為對保護自然資源以及周邊生態(tài)系統(tǒng)并由此產生一定經濟效益損失的相關人員或項目進行一定形式的補償，以達到自然資源的長期可持續(xù)發(fā)展的一種行之有效且科學合理的經濟制度。

二、社會資本融入生態(tài)補償機制理論分析

（一）外部性理論。外部性理論的研究重點在于如何消除外部性，使外部性內部化，提升資源配置效率。經濟學上，外部性會導致私人最優(yōu)與社會最優(yōu)不相符，進而導致資源配置效率的低下。當前外部性理論已在生態(tài)保護領域得到應用，提供了兩種解決思路：一方面創(chuàng)建生態(tài)服務市場，在自愿的基礎上，生態(tài)系統(tǒng)服務供給者提供生態(tài)系統(tǒng)服務給買方；另一方面政府通過征收和財政激勵補貼，強調發(fā)揮市場作用，協調保護和發(fā)展之間的矛盾。

（二）資源的公共物品屬性理論。生態(tài)環(huán)境屬于公共物品，由于個體都有擴大自身可用的資源的企求，往往會對生態(tài)環(huán)境進行過度開發(fā)，導致生態(tài)環(huán)境惡化的“公地悲劇”。該理論認為建立合理的生態(tài)補償制度，例如建立生態(tài)資源收費機制，使受益者付費，可以實現區(qū)域生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

（三）生態(tài)資產價值實現理論。生態(tài)資產的價值實現有兩條路徑：一方面可以通過政府財政補貼實現，政府對生態(tài)服務的購買，通過調整生態(tài)產品的供給，以較高的補償標準形成有效的激勵；另一方面則通過市場實現，生態(tài)產品和服務的受益者的付費行為可以實現生態(tài)保護的商業(yè)價值，政府也可以發(fā)揮財政資金的杠桿作用，促進交易和補償的市場化，完善價格機制，最終形成生態(tài)產品和服務的市場。實現生態(tài)資產的價值是建設生態(tài)經濟的最終目標。

三、我國生態(tài)補償市場化存在的問題———以上海崇明區(qū)為例

（一）民間資本缺位，社會參與度低。生態(tài)補償市場化中的補償對象為承擔生態(tài)服務產品和環(huán)境保護提供責任的個人或組織?，F在已經將補償制度實施在了很多地方，有了一定的成果，但是其中還存在很多不足和缺陷，而上海市崇明區(qū)是較為典型的例子。根據崇明區(qū)現在的生態(tài)補償情況看，幾乎是政府在購買他們的生態(tài)服務。由此可見，有關的企業(yè)和民間的一些組織的參與度很低，市場主體的組成過于單一化，無法進行寬廣度和相適應的調配。與此同時，由于生態(tài)補償的有關宣傳還不夠深入，所以在崇明保護區(qū)的普通民眾們并不知曉有關的生態(tài)補償內容，同時還抱有舊時落后的觀念，認為補償應該是政府的主要任務。市場主體的缺乏，現階段都在由政府來進行彌補，但這樣使得政府承擔過大的經濟壓力和責任。而民眾的不理解和不配合也導致相關工作的執(zhí)行效率過低。所以，在未來應該加強重視市場主體和民眾參與的問題，為生態(tài)保護和建設做好一定的基礎。

（二）生態(tài)補償標準制定不合理，與現實需求存在差距

1、補償標準制定方法欠合理。由于標準的制定都是由政府和相關的官方部門完全性控制，所以有關的制定內容存在一定的缺陷。有以下幾點：（1）在政府和有關部門的完全控制下，存在一定的閉塞性，即補償主體和受益人的信息存在不相符、不對稱的問題；（2）因為政府制定標準主要看重直接的經濟損失，然而正是這樣，就忽略了一些除此之外旁系的損失，導致其他的經濟損失未能合理補償；（3）依水源而居或是自然生態(tài)濕地居住地，其在劃分多少保護面積、怎樣實行當地居民的遷移等問題上仍然存在著數據不精細、指標單一化的問題。這些都導致了標準與實際群體需要的補償產生了巨大的差距。

2、補償標準一刀切造成效率損失。根據多方走訪調查以及上報的相關數據統(tǒng)計可以發(fā)現，迄今為止，崇明區(qū)所下轄的各個縣市所出臺并且作為恒定規(guī)章制度一直執(zhí)行的補償標準依舊與最先由崇明區(qū)下發(fā)的補償標準相同，并未做出任何調整。調查過程中，發(fā)現各縣市的生態(tài)公益林問題較為明顯。根據對相關資料的整理以及對相關數據進行測量可知，各縣市的公益林不僅規(guī)模不一，每畝所需的管護成本更是相差甚遠。部分工業(yè)園區(qū)每畝的管護費用高達2，400元，而部分高新區(qū)僅僅需要每畝242元進行管護，可是補貼標準不僅僅沒有按照相應管護成本的不同存在差異，反而全部設定成200元/畝的補貼標準進行補貼。這種形式上的統(tǒng)一在不同的管護費用面前產生著反差強烈的影響作用。

3、生態(tài)補償方式單一，“造血”效果不明顯。由于資金在使用上存在著較高的靈活性，所以政府下發(fā)的生態(tài)補償資金是用于項目的研發(fā)還是用于另外的包括當地基礎設施建設等消費性支出是具有極高的不確定性的。因此，也就不能保證資金得到預期中的合理利用，無法展現出生態(tài)補償最初所設想的“造血”效果，由當地生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化幫助貧困地區(qū)短期脫貧的理想化進程也受到了一定程度上的限制。

（三）我國生態(tài)補償市場化問題成因分析

1、主體權責不明確。市場交易主體責任義務及相關權益界定困難。生態(tài)補償機制作為最新研究成果與生態(tài)環(huán)境有一定的聯系，然而從經濟的角度分析生態(tài)補償機制，對于不同責任主體而言，生態(tài)環(huán)境保護是一項公益性事業(yè)，并不能激發(fā)市場交易主體的參與熱情。不同行為主體、利益相關者涉及的權責并不一致，同一公益項目對于不同類型的參與主體而言訴求不同，有較大的差異。當前，關于主體的規(guī)范沒有形成，部分企業(yè)有生態(tài)環(huán)境保護的責任，但是不愿意履行義務，很容易存在搭便車的行為，并沒有生態(tài)環(huán)境補償的真實實踐。

2、生態(tài)價值無法量化。生態(tài)環(huán)境的改善是一個潛移默化的過程，生態(tài)為經濟帶來的變化很難通過量化的方式獲取最準確的數據，因此在測算生態(tài)環(huán)境變化應當提供的補償資源、資金的時候依據不足，很難做出公允的判斷。同時，市場化進程是一個標準化進程，為了拓展在市場的占有率更應當采用合理的方式進行度量，保障生態(tài)補償的合理性。當前生態(tài)補償的概念界定不清晰，對于生態(tài)方面的研究、規(guī)定不足，對于生態(tài)價值的評估大多為預計值，沒有精準的測算，為市場化進程增加了難度。

3、生態(tài)補償體系不健全。作為新興市場，關于生態(tài)補償的概念界定不明確，缺乏科學的評價和管理機制，采用原有的補償方式對生態(tài)的價值進行測算有失公允。同時，市場化進程中沒有生態(tài)相關的管理部門為其經濟效益進行度量，缺乏專業(yè)人才和團隊對生態(tài)補償體系進行研究和豐富，不夠健全的體系無法推動生態(tài)補償的市場化建設。

四、社會資本進入生態(tài)補償領域相關政策建議

（一）構建激勵政策，發(fā)展區(qū)域性的綠色基金。生態(tài)建設項目過去主要依賴政府財政撥款，給政府造成不小的財政負擔。可通過PPP方式引入私募基金資金，采用TOT、BT、BOT等形式與私募基金開展合作，一方面可以提升私募基金公信力，進而激發(fā)民間資本參與生態(tài)建設的積極性；另一方面則可以大幅緩解政府部門在生態(tài)項目上的資金壓力。在民間資本生態(tài)投入方面，圍繞投資環(huán)保項目的投資回報等問題，制定用地、稅收等優(yōu)惠政策，鼓勵私募基金參與生態(tài)補償。此外，政府可以利用財政收入，建立生態(tài)投融資的激勵機制，采用“以獎代補”、財政貼息等形式加大扶持力度，共同推進經營性生態(tài)基礎設施建設。

（二）經濟績效與環(huán)境績效掛鉤，明確量化機制。當前對于生態(tài)保護的各項直接成本，政府可直接參考污染治理、生態(tài)修復、環(huán)境監(jiān)測、垃圾處置、河網整治和污水處理等中的投資估算。而為保護生態(tài)環(huán)境喪失的機會成本由于難以精確確認和核算，在此建議參照同類資源條件和經濟發(fā)展水平的城鎮(zhèn)，以其人均收入之間的差額作為生態(tài)補償的依據，來反映其進行生態(tài)保護的機會成本。補償標準的量化是推進生態(tài)補償市場化的必然要求，各地政府只有因地制宜明確合理的補償標準，改善過去補償標準一刀切導致的資金利用效率低下的弊病，才能消除社會資本進入生態(tài)補償領域的顧慮，提升社會參與度。

（三）建立健全信息披露制度，加強風險監(jiān)管。當前社會資本開展綠色投融資亟待解決生態(tài)保護修復等生態(tài)補償項目披露信息不足、信息不對稱等難題。只有通過了解投資項目環(huán)境信息才能確定投資風險和預期收益。政府應強化信息披露，來持續(xù)地提升生態(tài)補償市場透明度和可信度，利用互聯網技術提高社會公眾獲得環(huán)境信息的便利性，加速環(huán)境問題外部性內生化的進程，降低生態(tài)保護修復等項目的綠色融資成本。各級稅務部門、財政部門、環(huán)保部門應合作加強對社會資本投資的生態(tài)補償項目的監(jiān)管，增強相互間的信息交流，信息化技術和實地調查相結合，對于存在資本空轉、“洗綠”等問題的項目兼顧實質重于形式的原則進行研判并處以相應的行政處罰。