地方政府債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)管控思考

□文/裴聰慧 項(xiàng)志剛

（銅陵學(xué)院 安徽·銅陵）

［提要］近年來(lái)，隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各級(jí)地方政府建設(shè)資金需求增加，地方政府債務(wù)規(guī)模隨之?dāng)U大。而地方政府債務(wù)規(guī)模的增大又推進(jìn)地方政府政策融資措施得到大力開展。這種融資方式的演化特征，使得地方政府債務(wù)的發(fā)展出現(xiàn)一種新的態(tài)勢(shì)引人關(guān)注。一些落后地區(qū)地方政府債務(wù)壓力比較明顯，風(fēng)險(xiǎn)較大。金融是地方政府的融資主渠道，地方政府債務(wù)融資出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)需要從宏觀審慎的角度關(guān)注，并尋求有效的解決治理路徑。

一、引言

2008年金融危機(jī)的爆發(fā)，使金融機(jī)構(gòu)的弊端逐漸顯露，人們對(duì)金融機(jī)構(gòu)批判也隨之增多，宏觀審慎管理隨之產(chǎn)生，引起了越來(lái)越多人的關(guān)注。人們對(duì)宏觀審慎管理的認(rèn)識(shí)，從一開始的簡(jiǎn)單認(rèn)識(shí)到逐漸的深入研究，發(fā)現(xiàn)宏觀審慎不僅能夠彌補(bǔ)微觀審慎的不足，還能夠維護(hù)金融體系的安全。2019年《長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》標(biāo)志著長(zhǎng)三角地區(qū)發(fā)展進(jìn)入一個(gè)高質(zhì)量的全新階段。在長(zhǎng)三角一體化發(fā)展的不斷推進(jìn)中，地方政府債務(wù)融資必須要做好項(xiàng)目的融資相關(guān)的配套工作。就區(qū)域發(fā)展來(lái)說(shuō)，更高質(zhì)量的發(fā)展目標(biāo)需要更高水平的區(qū)域一體化來(lái)相對(duì)應(yīng)。在新的時(shí)代背景下，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)入發(fā)展新時(shí)期和現(xiàn)階段的一個(gè)新發(fā)展形勢(shì)和歷史要求，我國(guó)加快構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。地方政府債務(wù)融資需要密切聯(lián)系新格局，走在新形勢(shì)的前端。新的時(shí)代背景下，如何將傳統(tǒng)宏觀審慎管理植入基于地方宏觀視角的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)管理體系，從而大大提高對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的有效防范和控制能力，維護(hù)國(guó)家財(cái)政穩(wěn)定，對(duì)地方政府債務(wù)融資具有很重要的研究意義和價(jià)值。本文基于宏觀審慎視角，結(jié)合我國(guó)地方政府債務(wù)融資的發(fā)展現(xiàn)狀，深入分析其存在的風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題，以期為問(wèn)題的解決尋求最佳治理路徑。

二、地方政府債務(wù)基本情況

地方政府債務(wù)融資和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在金融熱點(diǎn)中一直占據(jù)高位。2014年，我國(guó)修訂的《預(yù)算法》強(qiáng)調(diào)要控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。2018年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議再次重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)要“穩(wěn)妥應(yīng)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，做到堅(jiān)定、可控、有序、適度”。各個(gè)地方政府開始有所行動(dòng)，發(fā)出密集的政策信號(hào)，充分意識(shí)到當(dāng)前地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重性和防控風(fēng)險(xiǎn)必要性。從我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度變化來(lái)看，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于有效增長(zhǎng)狀態(tài)，但是自2010年以來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度呈逐年下降趨勢(shì)。2010年中國(guó)GDP增長(zhǎng)速度高達(dá)10.4%，但2015年降至6.9%，2016～2018年分別為6.7%、6.8%和6.6%，2019年上半年降至6.3%。在未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，這種可能會(huì)有望非常穩(wěn)定，或?qū)⒊蔀槲覈?guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“新常態(tài)”。

基于以上情況，政府不得不更加注重自身的經(jīng)濟(jì)管理。首先，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，仿佛是一個(gè)“緊箍咒”牢牢固定在地方政府的頭上，無(wú)時(shí)無(wú)刻都在提醒地方政府要謹(jǐn)慎舉債，注意防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。其次，目前經(jīng)濟(jì)緩速增長(zhǎng)，給地方各級(jí)帶來(lái)的下行壓力迫使地方政府舉債發(fā)展經(jīng)濟(jì)。

三、宏觀審慎視角下地方政府債務(wù)融資現(xiàn)狀分析

（一）地方政府債務(wù)融資方式改變。經(jīng)濟(jì)和時(shí)代的發(fā)展推動(dòng)地方政府債務(wù)融資方式從間接融資逐漸演變?yōu)橹苯尤谫Y。分稅制度的改革在財(cái)政分權(quán)思想理論的支持和指導(dǎo)下，基本明確了我國(guó)中央和地方各級(jí)人民政府對(duì)于收入的歸屬問(wèn)題。但與此同時(shí)，行政權(quán)力的范圍不斷擴(kuò)大，收入出不敷出的局面在各級(jí)人民政府開始大量發(fā)生，融資成為地方政府當(dāng)前急需的解決方法，融資的形式呈現(xiàn)出多樣化。審計(jì)署2011年的債務(wù)公告中，列出地方政府性的債務(wù)融資主要包括四種融資方式，分別為發(fā)行債券、銀行貸款、向其他單位或個(gè)人借款以及向上級(jí)財(cái)政申請(qǐng)劃拔。根據(jù)2014年修訂的新《預(yù)算法》，地方政府利用當(dāng)前地方政府的存量負(fù)債通過(guò)公開發(fā)行股權(quán)債券的形式代替。截至目前，政府性債券已經(jīng)取代了地方政府的債務(wù)儲(chǔ)備存量，在過(guò)去，地方政府性債務(wù)的融資方式以政府向銀行貸款的間接性方式為主，現(xiàn)轉(zhuǎn)向以發(fā)行國(guó)債（直接融資）方式為主。

（二）內(nèi)部與外部因素推動(dòng)地方政府債務(wù)融資。內(nèi)部因素方面，近幾年來(lái)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，受動(dòng)能變化、經(jīng)濟(jì)增速放緩等影響，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)負(fù)重緩速運(yùn)行。在國(guó)家稅收體制改革的過(guò)程中，減稅降費(fèi)政策的實(shí)施給地方政府帶來(lái)較大的沖擊，財(cái)政收入減少。外部因素方面，政府舉債融資有更大的空間，有效的政策陸續(xù)出臺(tái)，外部供給逐漸加強(qiáng)，推動(dòng)地方政府債務(wù)融資和資金使用。

（三）一些落后地區(qū)債務(wù)融資壓力大，承擔(dān)的融資壓力與融資能力不匹配。2011年，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局將我國(guó)經(jīng)濟(jì)區(qū)域劃分為4個(gè)部分，分別是東北地區(qū)、東部地區(qū)、中部地區(qū)和西部地區(qū)。從省與省的比較來(lái)看，一般來(lái)說(shuō)某省的經(jīng)濟(jì)程度發(fā)展越高，地方財(cái)力就越強(qiáng)。以經(jīng)濟(jì)四大區(qū)域?yàn)槔鞑康貐^(qū)債務(wù)壓力最大，負(fù)債率最高。相反，東部地區(qū)則負(fù)債率最低。經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，負(fù)債率越低，債務(wù)融資壓力越小。而經(jīng)濟(jì)越不發(fā)達(dá)的地區(qū)負(fù)債率越高，債務(wù)壓力很大。不發(fā)達(dá)的地區(qū)更渴望債務(wù)融資來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)。但由于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)對(duì)債務(wù)的承受能力有限，新增債務(wù)主要用于償還和置換現(xiàn)有債務(wù)，使得融資能力和償債能力就相對(duì)較弱，也無(wú)法承擔(dān)巨大的債務(wù)壓力，它脆弱的還債能力和較大的融資壓力容易促使債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)。

四、宏觀審慎視角下地方政府債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)感知

發(fā)行債券大大緩解了地方財(cái)政缺口，但地方政府債務(wù)的潛在風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視。

（一）體制改革不徹底，債務(wù)擴(kuò)張沖動(dòng)。地方政府的顯性負(fù)擔(dān)和債務(wù)規(guī)模已經(jīng)得到了有效的控制，但是隱性負(fù)擔(dān)仍令人擔(dān)憂。我國(guó)已經(jīng)發(fā)布許多關(guān)于中央和地方人民銀行債務(wù)問(wèn)題的文件，而且發(fā)行政府性債券顯然也是中央和地方人民銀行債務(wù)融資的唯一合法途徑。然而，債務(wù)監(jiān)管尚存在一些漏洞。一些地方政府為了規(guī)避相關(guān)制度的監(jiān)督，使得違規(guī)變相舉債的方式不斷出現(xiàn)，由于隱性債務(wù)信息的不透明性和隱蔽性，其風(fēng)險(xiǎn)不可低估。我國(guó)政府正在從“綜合型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變。作為中央政府的發(fā)言人，它具有債務(wù)融資的信息優(yōu)勢(shì)。制度建設(shè)相對(duì)落后，風(fēng)險(xiǎn)管理不足?！额A(yù)算法》《擔(dān)保法》以及各部委貸款通則、文件等法律法規(guī)都對(duì)地方政府債務(wù)制度進(jìn)行了限制，然而，政府債務(wù)管理的相關(guān)法律制度很少，制度需求大于制度供給。從主要角度分析來(lái)看，更多的問(wèn)題體現(xiàn)在財(cái)政部各部門文件形式上對(duì)于連續(xù)性、穩(wěn)定性、協(xié)調(diào)性的重視程度不夠，不利于實(shí)現(xiàn)預(yù)期的控制。在其內(nèi)容上，對(duì)于債務(wù)的信息披露、政府的信用評(píng)級(jí)、對(duì)于債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等法律規(guī)定并沒(méi)有明確，原則性的法律規(guī)定比較多，可以進(jìn)行操作的法律規(guī)定比較少；問(wèn)責(zé)與應(yīng)急領(lǐng)域并沒(méi)有真實(shí)的案例，系統(tǒng)的有效性需要測(cè)試。

地方負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)是由融資平臺(tái)及土地金融等傳導(dǎo)的金融風(fēng)險(xiǎn)引起的。由于“新資產(chǎn)管理規(guī)定”的出臺(tái)和“新財(cái)務(wù)管理規(guī)定”的退出，許多影子銀行被進(jìn)一步清理，表外融資大幅減少或縮水，平臺(tái)的融資鏈將面臨考驗(yàn)，債務(wù)違約的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步增加。而且，區(qū)域性的融資平臺(tái)相關(guān)度很高，一旦出現(xiàn)違約，很容易蔓延到其他的平臺(tái)，從而增加當(dāng)?shù)卣膫鶆?wù)性融資風(fēng)險(xiǎn)。房地產(chǎn)開發(fā)行業(yè)的新房市場(chǎng)拉動(dòng)效應(yīng)很顯著，政府資金收入渠道收窄，地方金融、房地產(chǎn)、商業(yè)銀行的復(fù)雜互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)格局將在短期內(nèi)完全發(fā)生變化。在“土地財(cái)政”模式下，地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)將轉(zhuǎn)移到金融業(yè)。

（二）顯性資產(chǎn)償付資金債務(wù)成本風(fēng)險(xiǎn)雖有明顯上升，但短期投資債務(wù)成本風(fēng)險(xiǎn)總體仍然保持穩(wěn)定可控；隱性資產(chǎn)負(fù)債債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)雖然已有所降低，但依舊亟須高度重視。2020年，在專項(xiàng)政府債務(wù)負(fù)擔(dān)規(guī)模和經(jīng)濟(jì)持續(xù)性快速擴(kuò)張趨勢(shì)的驅(qū)使下，我國(guó)部分地方政府的顯性專項(xiàng)債務(wù)負(fù)擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)雖然程度有進(jìn)一步提高，但是總體而言債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)依舊完全是可控的。2020年，在積極抗擊流感疫情、穩(wěn)定增長(zhǎng)的市場(chǎng)形勢(shì)和政策要求下，專項(xiàng)企業(yè)債務(wù)管理規(guī)?？赡軙?huì)逐步轉(zhuǎn)向擴(kuò)張，重大的顯性專項(xiàng)債務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)也有可能會(huì)逐步轉(zhuǎn)向上升，但仍處于可控狀態(tài)。在隱性債務(wù)這個(gè)領(lǐng)域，近年來(lái)在流行病影響下風(fēng)險(xiǎn)有所防范的情況下，隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)雖然有所減輕，但仍然亟須關(guān)注疫情影響下的風(fēng)險(xiǎn)演化。近年來(lái)，在嚴(yán)格管理和防控隱性債務(wù)的實(shí)際情況下，負(fù)債比率和其他包括隱性債務(wù)的負(fù)債比率與往年相比沒(méi)有明顯提高，風(fēng)險(xiǎn)很可能會(huì)得到某種程度的降低和控制，但受疫情影響、經(jīng)濟(jì)增速下行和地方財(cái)政收入有所放緩等因素背景下，更加需要警惕和防范地方政府隱性負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)。

五、基于宏觀審慎視角的地方政府債務(wù)治理路徑

在穩(wěn)增長(zhǎng)的背景下，從債務(wù)化解的長(zhǎng)期成效來(lái)看，仍需從根本上推進(jìn)體制改革。同時(shí)，在打開融資大門的同時(shí)，地方政府應(yīng)防范專項(xiàng)債務(wù)快速擴(kuò)張所積累的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并與金融服務(wù)平臺(tái)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型進(jìn)程相結(jié)合，逐步有效地化解存量隱性負(fù)擔(dān)。

（一）從根本上改革財(cái)稅體制，完善債務(wù)管理長(zhǎng)效機(jī)制。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，地方政府債務(wù)清算仍需繼續(xù)推進(jìn)體制改革和制度完善。一是繼續(xù)推進(jìn)財(cái)稅體制改革。推進(jìn)債務(wù)長(zhǎng)期有效化解，必須進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府治理能力建設(shè)。加強(qiáng)政府信息公開，實(shí)行名單管理和定期公開機(jī)制，充分考慮債務(wù)方面的隱性債務(wù)，評(píng)估實(shí)際債務(wù)水平，繼續(xù)公開穩(wěn)定各方預(yù)期。二是規(guī)范新債管理，完善考核問(wèn)責(zé)機(jī)制。加強(qiáng)項(xiàng)目審批、資金來(lái)源和財(cái)政負(fù)擔(dān)能力審查，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增長(zhǎng)，加強(qiáng)對(duì)違法失職官員的問(wèn)責(zé)，減少對(duì)債務(wù)發(fā)展的依賴。

（二）規(guī)范地方政府性債務(wù)融資渠道，優(yōu)化地方債務(wù)融資平臺(tái)管理。中央政府需要明確地方政府隱性債務(wù)，進(jìn)一步規(guī)范地方政府債務(wù)融資渠道，管理好地方政府債務(wù)融資的需求側(cè)和供給側(cè)，以減少融資需求，緩解地方政府融資難題。此外，要通過(guò)大力推進(jìn)金融市場(chǎng)化建設(shè)、發(fā)行市政債券和建立相應(yīng)的配套設(shè)施來(lái)優(yōu)化地方債務(wù)融資平臺(tái)的管理，緩解地方財(cái)政壓力，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制和公眾監(jiān)督作用。一方面做好融資平臺(tái)的分類管理。對(duì)于融資平臺(tái)，政府應(yīng)該從經(jīng)營(yíng)狀況、投融資能力、償債能力等方面對(duì)融資平臺(tái)進(jìn)行分類，然后根據(jù)不同類型的融資平臺(tái)進(jìn)行相應(yīng)的管理，有效防控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。另一方面要建立地方債融資平臺(tái)外部監(jiān)督長(zhǎng)效機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)其外部監(jiān)督。具體內(nèi)容包括：明確各級(jí)地方財(cái)政部門在其債務(wù)管理中的主要地位，制定相應(yīng)的債務(wù)管理體系和制度以及實(shí)施細(xì)則。

（三）預(yù)防和控制隱性債務(wù)的產(chǎn)生，化解隱性債務(wù)存量。政府顯性債務(wù)（包括一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)）規(guī)模得到有效控制，但隱性債務(wù)仍令人擔(dān)憂。一些地方政府為了逃避相關(guān)制度的監(jiān)管，可能會(huì)繼續(xù)采取非法變相舉債融資的手段，而由于隱性債務(wù)信息的不透明和隱蔽性，其風(fēng)險(xiǎn)不可小覷。解決這一問(wèn)題，一方面要構(gòu)建地方政府債務(wù)的終身問(wèn)責(zé)和追溯機(jī)制，通過(guò)加強(qiáng)債務(wù)審計(jì)和行政問(wèn)責(zé)，從源頭上防止隱性債務(wù)的產(chǎn)生；另一方面要逐一明確隱性債務(wù)的權(quán)利和責(zé)任，了解隱性債務(wù)的真實(shí)規(guī)模和結(jié)構(gòu)。加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，使隱性債務(wù)顯性化，然后通過(guò)債券互換和償還等方式妥善化解隱性債務(wù)存量。

（四）實(shí)施地方政府財(cái)政透明度建設(shè)，有效監(jiān)管地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。地方政府債務(wù)融資存在隱性債務(wù)多、融資渠道不暢、信息不透明等諸多問(wèn)題。而且，地方政府為了追求經(jīng)濟(jì)效益，往往放松對(duì)融資方式的限制，導(dǎo)致大量融資行為不規(guī)范、不透明。因此，必須提高地方政府財(cái)政的透明度，規(guī)范各種融資渠道的管理，防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。一是建立權(quán)責(zé)發(fā)生制融資機(jī)制。二是構(gòu)建地方政府債務(wù)融資責(zé)任體系。在責(zé)任機(jī)制下，地方政府不僅要強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，積極承擔(dān)控制地方債務(wù)融資和監(jiān)管地方債務(wù)市場(chǎng)的責(zé)任，嚴(yán)格控制債務(wù)融資亂象，同時(shí)也要努力推進(jìn)地方政府債券的規(guī)范化、法制化，減少隱性債務(wù)的發(fā)生，為地方債務(wù)創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。

六、結(jié)語(yǔ)

財(cái)政作為地方政府的主要融資渠道，在為地方政府的穩(wěn)定發(fā)展服務(wù)的同時(shí)，要從宏觀審慎的角度關(guān)注潛在風(fēng)險(xiǎn)。文章基于宏觀審慎的視角，分析了我國(guó)地方政府債務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀，分析了存在的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，并尋求治理路徑。本文認(rèn)為應(yīng)通過(guò)從根本上推進(jìn)財(cái)稅體制改革、完善債務(wù)管理長(zhǎng)效機(jī)制、規(guī)范地方政府債務(wù)的融資渠道、優(yōu)化對(duì)地方債務(wù)融資平臺(tái)的管理、防控隱性債務(wù)的產(chǎn)生、化解隱性債務(wù)存量、落實(shí)地方政府財(cái)政透明度建設(shè)、有效監(jiān)管地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等方式促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。