政府經(jīng)濟(jì)行為規(guī)制的形式工具與實(shí)質(zhì)依據(jù)

郭傳凱

（山東大學(xué) 法學(xué)院，山東 青島 266237）

構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系是決勝全面建成小康社會(huì)、開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程的基本途徑。助力現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的建設(shè)，經(jīng)濟(jì)法的獨(dú)特價(jià)值主要體現(xiàn)在推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善。為完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，經(jīng)濟(jì)法學(xué)在規(guī)制市場(chǎng)主體行為的同時(shí)，還需回應(yīng)政府經(jīng)濟(jì)行為的規(guī)制。只有實(shí)現(xiàn)對(duì)政府經(jīng)濟(jì)行為的充分規(guī)制，才能構(gòu)建起統(tǒng)一、有序、自由、高效的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。

一、政府經(jīng)濟(jì)行為的界定及其規(guī)制的必要性

界定政府經(jīng)濟(jì)行為是對(duì)其進(jìn)行合理規(guī)制的起點(diǎn)。有觀點(diǎn)曾將政府經(jīng)濟(jì)行為理解為“政府與市場(chǎng)互動(dòng)的過(guò)程中，為彌補(bǔ)政府缺陷，將市場(chǎng)機(jī)制引入政府干預(yù)”的產(chǎn)物。[1](p104)這種觀點(diǎn)將政府經(jīng)濟(jì)行為與國(guó)家干預(yù)的過(guò)程同一化，因而無(wú)法揭示政府經(jīng)濟(jì)行為的核心要素。

（一）政府經(jīng)濟(jì)行為的重新界定。

立足我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的現(xiàn)狀，理解政府經(jīng)濟(jì)行為的經(jīng)濟(jì)性是準(zhǔn)確界定政府經(jīng)濟(jì)行為的關(guān)鍵。政府經(jīng)濟(jì)行為的經(jīng)濟(jì)性不僅指目的上的經(jīng)濟(jì)性，更關(guān)涉經(jīng)濟(jì)資源和經(jīng)濟(jì)手段的運(yùn)用，而后者是界定政府經(jīng)濟(jì)行為的核心標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)濟(jì)資源是指可以被政府部門或其他適格主體使用，以參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的客觀實(shí)在，小到磚瓦水泥，大到貨幣、國(guó)債都是經(jīng)濟(jì)資源。經(jīng)濟(jì)手段則指影響市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的具體手段，例如，財(cái)政政策、貨幣政策等。[2](p140)但應(yīng)注意，很多經(jīng)濟(jì)資源的運(yùn)用實(shí)際是依靠行政強(qiáng)制力完成，例如稅收的征收，這些行為的本質(zhì)是具體行政行為而非政府經(jīng)濟(jì)行為。只有政府部門依照經(jīng)濟(jì)規(guī)律，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段或使用經(jīng)濟(jì)資源的行為才是政府經(jīng)濟(jì)行為，例如，稅率的確定或調(diào)整、調(diào)整利率、貨幣的增發(fā)以及財(cái)政補(bǔ)貼行為等。

政府經(jīng)濟(jì)行為可以分為以下兩類：（1）調(diào)控型經(jīng)濟(jì)行為；（2）參與型經(jīng)濟(jì)行為。調(diào)控型政府經(jīng)濟(jì)行為是指政府依照經(jīng)濟(jì)規(guī)律，動(dòng)用經(jīng)濟(jì)資源實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、市場(chǎng)穩(wěn)定、充分就業(yè)、結(jié)構(gòu)調(diào)整、有效需求、公平分配、金融穩(wěn)健等目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)行為。[3](p94)當(dāng)然，不是所有的宏觀調(diào)控行為都是政府經(jīng)濟(jì)行為。嚴(yán)格地說(shuō)，通過(guò)抽象行政行為的方式強(qiáng)迫市場(chǎng)主體接受政府有關(guān)宏觀經(jīng)濟(jì)的主張或命令的行為不是政府經(jīng)濟(jì)行為。參與型經(jīng)濟(jì)行為主要涉及政府采購(gòu)、政府擔(dān)保、政府補(bǔ)貼、特許經(jīng)營(yíng)、直接投資等行為，但政府部門直接以行政權(quán)力干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活的行為不是政府經(jīng)濟(jì)行為。此外，國(guó)有企業(yè)實(shí)際是政府間接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的產(chǎn)物，但國(guó)企改革屬我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的特殊問(wèn)題，與我國(guó)的政治體制存在密切關(guān)聯(lián)，且學(xué)界已經(jīng)在國(guó)企改革方面形成了相對(duì)獨(dú)立的研究領(lǐng)域，因此應(yīng)當(dāng)另行探討。

有學(xué)者指出，在經(jīng)濟(jì)法學(xué)領(lǐng)域，統(tǒng)一的行為概念不能涵蓋存在較大差異性的不同行為類別，強(qiáng)行進(jìn)行歸納將使經(jīng)濟(jì)法的行為概念成為不具備周延性和穩(wěn)定性的“空殼”。[4](p51)調(diào)制理論將政府部門的規(guī)制與調(diào)控行為歸納為“調(diào)制行為”，[5](p94)其本身并不是嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆▽W(xué)概念。原因在于，以行為的法學(xué)屬性進(jìn)行分析，宏觀調(diào)控行為實(shí)際是政府經(jīng)濟(jì)行為的一種類型，而市場(chǎng)規(guī)制行為則可被納入行政行為的范疇，兩者之間的差異性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)共性。以此類比，政府經(jīng)濟(jì)行為的概念是否也存在類似的謬誤？首先，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行間接性調(diào)控是調(diào)控型政府經(jīng)濟(jì)行為的主要特征，參與型政府經(jīng)濟(jì)行為因其直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的屬性與調(diào)控行為存在較大區(qū)別，但這種區(qū)別僅在于運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段或使用經(jīng)濟(jì)資源的方式和對(duì)象不同，這種差異是以上文論述的經(jīng)濟(jì)性為基礎(chǔ)的具體差異，經(jīng)濟(jì)性依舊是可以統(tǒng)攝兩類行為的基本屬性。換言之，調(diào)控型政府經(jīng)濟(jì)行為可以與參與型政府經(jīng)濟(jì)行為共享概念內(nèi)核，但與規(guī)制行為存在本質(zhì)的差異。其次，政府經(jīng)濟(jì)行為與其他市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)行為可以被統(tǒng)攝在“經(jīng)濟(jì)行為”的概念之下。盡管政府經(jīng)濟(jì)行為在主體、手段等方面具備很強(qiáng)的特殊性，但政府經(jīng)濟(jì)行為和其他市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)行為之間依舊存在明顯的共性。不論是政府經(jīng)濟(jì)行為還是其他市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)行為都是相應(yīng)主體在遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序基礎(chǔ)之上，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和經(jīng)濟(jì)資源做出的行為。

（二）政府經(jīng)濟(jì)行為規(guī)制的必要性。

對(duì)完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序而言，實(shí)現(xiàn)國(guó)家干預(yù)在規(guī)則制約下的理性化、制度化是全面深化改革必須解決的重大難題。過(guò)去的經(jīng)濟(jì)法理論以“經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系”為論證工具，將“市場(chǎng)失靈”作為論證經(jīng)濟(jì)法獨(dú)立性的主要理論武器，①以“國(guó)家調(diào)節(jié)說(shuō)”即著名的“三三理論”為例，其理論體系的構(gòu)建就借助了市場(chǎng)失靈理論。其認(rèn)為市場(chǎng)存在的三缺陷是指市場(chǎng)障礙、市場(chǎng)唯利性、市場(chǎng)的被動(dòng)性和滯后性，為了克服市場(chǎng)的以上三缺陷，國(guó)家分別采取了三種調(diào)節(jié)方式：針對(duì)市場(chǎng)不良競(jìng)爭(zhēng)秩序引起的妨礙自由和公平競(jìng)爭(zhēng)構(gòu)成的市場(chǎng)障礙，國(guó)家以強(qiáng)制力進(jìn)行反壟斷、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)予以排除。針對(duì)市場(chǎng)的唯利性引起的某些經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域投資空白，采用國(guó)家直接投資的進(jìn)入和退出方式，一方面國(guó)家在進(jìn)行投資時(shí)盡量考慮市場(chǎng)因素盡可能引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制作用；另一方面，國(guó)家應(yīng)當(dāng)根據(jù)情況變化適時(shí)調(diào)整國(guó)家投資規(guī)模、方向和重點(diǎn)。針對(duì)市場(chǎng)的滯后性和被動(dòng)性引起的某些領(lǐng)域投資膨脹和生產(chǎn)過(guò)剩而另一些領(lǐng)域投資不足，進(jìn)而引發(fā)的結(jié)構(gòu)比例失調(diào)、經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、危機(jī)頻繁，采用國(guó)家指導(dǎo)、促進(jìn)或稱為國(guó)家宏觀調(diào)控。參見(jiàn)漆多?。骸督?jīng)濟(jì)法基礎(chǔ)理論》，法律出版社2008年版，第68頁(yè)。造成政府與市場(chǎng)二元化的局面，其整體理論以國(guó)家干預(yù)為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。盡管這些理論亦論述了限制國(guó)家干預(yù)的必要性，②以“需要國(guó)家干預(yù)說(shuō)”為例，該理論就強(qiáng)調(diào)國(guó)家干預(yù)必須立足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。參見(jiàn)李昌麒主編：《經(jīng)濟(jì)法學(xué)》，法律出版社2010年版，第53頁(yè)。但其依舊以克服市場(chǎng)失靈作為經(jīng)濟(jì)法產(chǎn)生發(fā)展的主要?jiǎng)恿?，?dǎo)致了“先放任干預(yù)后限制干預(yù)”的思維產(chǎn)生。具體而言，宏觀調(diào)控方面的法律規(guī)范大多集中于程序與主體權(quán)限方面，③參見(jiàn)徐瀾波：《論宏觀調(diào)控法的調(diào)整方法——從經(jīng)濟(jì)法的調(diào)整方法切入》，載《法學(xué)》2020年第7期。難以形成切實(shí)有效的行為規(guī)制。在宏觀調(diào)控主體責(zé)任及宏觀調(diào)控行為可訴性難以落實(shí)的情況下，如何規(guī)制宏觀調(diào)控行為是事關(guān)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)整體運(yùn)行的重大難題。另外，許多參與型政府行為并不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要，甚至對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序造成了一定程度的破壞。以政府補(bǔ)貼為例，各級(jí)政府依照差異性產(chǎn)業(yè)政策制訂補(bǔ)貼的具體方案，其中往往存在諸多直接干預(yù)、限制企業(yè)自由競(jìng)爭(zhēng)的因素。①參見(jiàn)龔紅、朱翎希：《政府研發(fā)與非研發(fā)補(bǔ)貼“光環(huán)效應(yīng)”對(duì)企業(yè)外部融資的影響——來(lái)自新能源企業(yè)的實(shí)證》，載《科技進(jìn)步與對(duì)策》2021年第4期。作為鼓勵(lì)手段的政府補(bǔ)貼還造成了許多行業(yè)產(chǎn)能的嚴(yán)重過(guò)剩，與新常態(tài)下的“三去一降一補(bǔ)”策略相悖。②由于鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能利用率下降達(dá)10%之多，國(guó)務(wù)院2016年2月出臺(tái)的6號(hào)文件就提出了5年內(nèi)化解過(guò)剩產(chǎn)能1億～1.5億噸的目標(biāo)。然而事與愿違，文件出臺(tái)后的鋼鐵產(chǎn)量卻連續(xù)增長(zhǎng)，許多瀕臨停產(chǎn)的鋼鐵企業(yè)又開(kāi)始復(fù)產(chǎn)。田國(guó)強(qiáng)：《供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點(diǎn)與難點(diǎn)——建立有效市場(chǎng)和維護(hù)服務(wù)型有限政府是關(guān)鍵》，載《人民論壇》2016年第7期。補(bǔ)貼之下的國(guó)有企業(yè)在缺乏激勵(lì)的情況下依靠大量的政府補(bǔ)貼維持生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，而許多中小企業(yè)的發(fā)展卻步履維艱，這直接違反了競(jìng)爭(zhēng)中立的基本政策。③競(jìng)爭(zhēng)中立政策指，“政府及其擁有企業(yè)的商業(yè)活動(dòng)不得因其公共部門所有權(quán)而享有額外的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)”。參見(jiàn)胡海濤、劉玲、董婷婷：《競(jìng)爭(zhēng)中立視野下國(guó)有企業(yè)法律治理研究》，載《河北科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2021年第1期。

拆解國(guó)家干預(yù)行為的概念，④拆解國(guó)家干預(yù)概念即將國(guó)家干預(yù)行為中的宏觀調(diào)控行為作為政府經(jīng)濟(jì)行為來(lái)看待，而將市場(chǎng)規(guī)制行為作為對(duì)市場(chǎng)主體行為的規(guī)制行為來(lái)看待。強(qiáng)調(diào)政府經(jīng)濟(jì)行為的經(jīng)濟(jì)性是對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行限制的關(guān)鍵。新時(shí)期經(jīng)濟(jì)法理論應(yīng)當(dāng)直面市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善，放棄國(guó)家干預(yù)的理論出發(fā)點(diǎn)和“國(guó)家—市場(chǎng)”的二元框架，實(shí)現(xiàn)以市場(chǎng)限制政府部門的一元化。即在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的過(guò)程中，將政府經(jīng)濟(jì)行為和其他市場(chǎng)主體行為作為被平等規(guī)制的對(duì)象進(jìn)行制約。政府經(jīng)濟(jì)行為與其他市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)行為在本質(zhì)上都屬市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的行為類別，客觀上均受經(jīng)濟(jì)規(guī)律的支配，需要平等地接受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的制約。

規(guī)制政府經(jīng)濟(jì)行為不僅對(duì)避免不當(dāng)?shù)膰?guó)家干預(yù)、完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序而言十分必要，更有助于推進(jìn)經(jīng)濟(jì)法理論研究的發(fā)展。首先，政府經(jīng)濟(jì)行為的規(guī)制有助于改變國(guó)家干預(yù)視野下經(jīng)濟(jì)法工具主義的整體傾向，促使經(jīng)濟(jì)法學(xué)從國(guó)家干預(yù)的工具向規(guī)制經(jīng)濟(jì)行為的規(guī)則體系轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)以規(guī)則體系限制國(guó)家權(quán)力的愿景。[6](p19)其次，政府經(jīng)濟(jì)行為的規(guī)制有助于打破狹隘的部門法情節(jié)，不斷走向廣義經(jīng)濟(jì)法體系的研究。⑤廣義經(jīng)濟(jì)法的研究方法濫觴于“國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行法論”，其提倡對(duì)經(jīng)濟(jì)法的研究要突破傳統(tǒng)的法律部門的障礙，將經(jīng)濟(jì)法視為與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行有關(guān)的法。這樣的法律思潮與經(jīng)濟(jì)法虛無(wú)論下的“學(xué)科經(jīng)濟(jì)法”和僅將經(jīng)濟(jì)法視為一種研究方法的論斷截然不同。參見(jiàn)劉瑞復(fù)：《經(jīng)濟(jì)法：國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1994年版。經(jīng)濟(jì)法的研究“既要從法律專業(yè)的角度理解和探討經(jīng)濟(jì)法，也需要擺脫傳統(tǒng)法律思想的束縛，突破部門法劃分的疆界，本著理論服務(wù)于實(shí)踐和經(jīng)濟(jì)決定法律的原則，從整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)角度去思考經(jīng)濟(jì)法的應(yīng)有之義”。[2](p64)政府經(jīng)濟(jì)行為的規(guī)制，必將立足于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，打破民法、行政法、經(jīng)濟(jì)法等法律部門在相關(guān)問(wèn)題上的門戶分割，實(shí)現(xiàn)完整統(tǒng)一的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和規(guī)則構(gòu)建，使三者形成促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律合力。最后，政府經(jīng)濟(jì)行為的規(guī)制必將有利于學(xué)科交叉研究，特別是有助于經(jīng)濟(jì)學(xué)知識(shí)在法學(xué)領(lǐng)域的廣泛運(yùn)用。法學(xué)研究與經(jīng)濟(jì)學(xué)研究之間必然存在著知識(shí)壁壘，經(jīng)濟(jì)法學(xué)者也難以對(duì)以實(shí)證定量、數(shù)理分析為特征的經(jīng)濟(jì)學(xué)有較為通透的研究，但法學(xué)研究應(yīng)當(dāng)尊重經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究成果，借鑒其有價(jià)值的觀點(diǎn)。

綜上所述，政府經(jīng)濟(jì)行為與其他市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)行為共同接受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的制約是新時(shí)期經(jīng)濟(jì)法理論研究和制度構(gòu)建的關(guān)鍵所在。為實(shí)現(xiàn)前述目標(biāo)，規(guī)制者應(yīng)當(dāng)尋找合適的規(guī)制工具來(lái)制約政府經(jīng)濟(jì)行為。

二、政府經(jīng)濟(jì)行為規(guī)制的形式工具選擇

由于“傳送帶”理論的失靈，⑥“傳送帶”理論旨在借助立法權(quán)的正當(dāng)性為行政活動(dòng)提供合法性的評(píng)價(jià)，具備很強(qiáng)的形式法治屬性。參見(jiàn)[美]理查德·B.斯圖爾特：《美國(guó)行政法的重構(gòu)》，沈巋譯，商務(wù)印書館2002年版，第11頁(yè)。大量政府經(jīng)濟(jì)行為以“法定授權(quán)+具體裁量”的方式作用于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，籠統(tǒng)地制約主體權(quán)限或者制定程序性的規(guī)則均無(wú)法充分合理地規(guī)制政府經(jīng)濟(jì)行為。事后責(zé)任追究是我國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期的制度短板，[7](p64)且不當(dāng)?shù)恼袨橐坏┳龀?，不僅難以糾正，更有可能形成錯(cuò)誤的路徑依賴。因此，在傳統(tǒng)規(guī)制手段之外尋找合適的規(guī)制工具成為規(guī)制政府經(jīng)濟(jì)行為需要解決的首要難題。

（一）作為切入點(diǎn)的重大行政決策制度。

除部分參與型政府經(jīng)濟(jì)行為外，大多數(shù)政府經(jīng)濟(jì)行為無(wú)法通過(guò)司法審查的方式進(jìn)行限制，政府經(jīng)濟(jì)行為的規(guī)制在本質(zhì)上難以擺脫行政系統(tǒng)自我規(guī)制的枷鎖。在此背景下，規(guī)制政府經(jīng)濟(jì)行為無(wú)疑應(yīng)從政府決策層面入手，重大行政決策制度就為政府經(jīng)濟(jì)行為的規(guī)制提供了合理的切入點(diǎn)。①2019年5月8日，國(guó)務(wù)院制定公布了《重大行政決策程序暫行條例》，其中第三條對(duì)重大行政決策進(jìn)行了界定，按照該條規(guī)定，重大行政決策涵蓋了公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、重大公共建設(shè)項(xiàng)目，以及其他對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有重大影響的決策事項(xiàng)。政府經(jīng)濟(jì)行為過(guò)程中的各項(xiàng)決策實(shí)際應(yīng)當(dāng)歸屬重大行政決策的范疇。目前重大行政決策領(lǐng)域已經(jīng)形成了有關(guān)決策啟動(dòng)、公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論以及決策調(diào)整等多個(gè)環(huán)節(jié)的框架性制度體系，對(duì)政府經(jīng)濟(jì)行為的規(guī)制有一定的借鑒意義，但其亦存在難以克服的局限性：首先，該規(guī)定傾向于針對(duì)政府決策的全過(guò)程制定程序性、原則性的規(guī)定，缺乏對(duì)政府經(jīng)濟(jì)行為專業(yè)性、多樣性、復(fù)雜性的關(guān)切；②即使是存在《聯(lián)邦行政程序法典》的美國(guó)，亦只能是針對(duì)共通性的程序制定原則性的規(guī)定。程序性立法往往無(wú)法事無(wú)巨細(xì)地規(guī)定程序細(xì)節(jié)。參見(jiàn)李爍：《論美國(guó)行政程序違法的法律后果》，載《比較法研究》2020年第1期。其次，該規(guī)定夸大了公眾參與、聽(tīng)證制度在政府決策制約中的作用。一些直接投資型的政府經(jīng)濟(jì)行為，往往無(wú)法實(shí)現(xiàn)制度化的公眾參與，與此相關(guān)的信息公開(kāi)實(shí)際上只能成為政府經(jīng)濟(jì)行為合法性的“修飾品”；在宏觀調(diào)控型的政府經(jīng)濟(jì)行為的場(chǎng)合中，公眾參與因其專業(yè)性的不足而難以發(fā)揮作用。③在重要決策中，專家論證與公眾參與分別基于理性和參與發(fā)揮作用。在同一個(gè)決策中，公眾關(guān)注的焦點(diǎn)常常與專家意見(jiàn)存在很大的分歧。參見(jiàn)郭傳凱：《人工智能風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的困境與出路》，載《法學(xué)論壇》2019年第6期。最后，包括專家輔助作用在內(nèi)的可行性論證則需要解決“政治應(yīng)責(zé)”的問(wèn)題，[8](p7)可行性論證作為一個(gè)靈活復(fù)雜且需要大量科學(xué)知識(shí)的領(lǐng)域，如果缺乏應(yīng)責(zé)主體，則意味著可行性論證很可能淪為形式化的流程。直接向代議機(jī)構(gòu)應(yīng)責(zé)已經(jīng)被證實(shí)難以發(fā)揮充分的制約作用，向執(zhí)政黨和上級(jí)機(jī)關(guān)應(yīng)責(zé)則是比較常見(jiàn)的方式，而這樣的可行性論證究竟可以發(fā)揮多少制約作用亦值得懷疑。由此可見(jiàn)，重大行政決策方面的制度體系并不能為政府經(jīng)濟(jì)行為的規(guī)制提供具體有效的形式工具，規(guī)制政府經(jīng)濟(jì)行為應(yīng)當(dāng)沿著決策制約的思路繼續(xù)尋求可行的規(guī)制工具。

（二）作為主要規(guī)制工具的行政裁量基準(zhǔn)制度。

不論決策動(dòng)議還是決策實(shí)施，政府經(jīng)濟(jì)行為都因其強(qiáng)烈的裁量性而與行政裁量密切相關(guān)。從不確定概念的角度來(lái)看，[9](p21)行政裁量可分為狹義與廣義兩種。狹義的行政裁量不包括事實(shí)要件判斷的過(guò)程，而僅指在法律授權(quán)下對(duì)“作為與不作為”以及“作為情況下有關(guān)內(nèi)容、程序和時(shí)間的選擇”，[10](p16)即行政裁量并不包括對(duì)經(jīng)驗(yàn)性不確定概念的裁量。而廣義的行政裁量則包括了對(duì)事實(shí)和價(jià)值的裁量，“作為不同法律傳統(tǒng)交匯的結(jié)果，行政裁量在中國(guó)是一個(gè)多義的概念。如果我們不拘泥于某一個(gè)現(xiàn)成的概念，而把行政機(jī)關(guān)根據(jù)具體情境下的選擇自由都理解成裁量的話，那么，行政裁量出現(xiàn)的場(chǎng)合將是多方面的：行政機(jī)關(guān)的政策選擇，行政機(jī)關(guān)在行為程序上的裁量，行政機(jī)關(guān)在事實(shí)認(rèn)定上的裁量，行政機(jī)關(guān)在具體決定上的裁量?！盵11](p332)經(jīng)驗(yàn)性與價(jià)值性的裁量往往難以分解，這在政府經(jīng)濟(jì)行為中得到了充分的展現(xiàn)。

在與行政裁量有關(guān)的研究中，裁量基準(zhǔn)的確定對(duì)政府經(jīng)濟(jì)行為的規(guī)制至關(guān)重要。不論是決策的動(dòng)議階段還是執(zhí)行調(diào)整階段，事前規(guī)制難以實(shí)現(xiàn)的主要原因都在于缺乏限制政府行為的具體基準(zhǔn)，從而導(dǎo)致規(guī)制措施的空洞化、流程化。與政府決策的可行性論證制度相比，政府裁量基準(zhǔn)的確立具備明顯的優(yōu)勢(shì)。首先，裁量基準(zhǔn)的制定旨在運(yùn)用分類討論和情景格次等技術(shù)對(duì)決策及其實(shí)施的不同情形制定具體的基準(zhǔn)，政府部門按照具體的基準(zhǔn)做出行為；而可行性分析是針對(duì)整體情況進(jìn)行自由裁量，并根據(jù)裁量的過(guò)程及其結(jié)果進(jìn)行可行性的論證，在這個(gè)過(guò)程中政府部門不僅行使了較大的自由裁量權(quán)，更容易使可行性論證淪為某種“在先意見(jiàn)”演繹的注釋。其次，裁量基準(zhǔn)不僅使已有情形下政府裁量的過(guò)程得以限制，亦能使新情形下的政府經(jīng)濟(jì)行為裁量有章可循；而可行性論證則無(wú)法實(shí)現(xiàn)這種舉輕明重、互為參考的效用。最后，裁量基準(zhǔn)的制定有助于規(guī)制優(yōu)化路徑的形成和規(guī)制經(jīng)驗(yàn)的積累，而可行性論證則不具備這樣的效用。

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出，建立健全行政裁量基準(zhǔn)制度，細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)等主張。目前行政裁量基準(zhǔn)已經(jīng)廣泛地出現(xiàn)在處罰、強(qiáng)制、獎(jiǎng)勵(lì)、征收、補(bǔ)償?shù)阮I(lǐng)域，且出現(xiàn)了格次化、情景化、公式化的做法，①參見(jiàn)蘇宇：《面向不確定性的行政裁量及其法律控制》，載《經(jīng)貿(mào)法律評(píng)論》2020年第4期。這些實(shí)踐對(duì)規(guī)制政府經(jīng)濟(jì)行為有重要的參考價(jià)值。由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的政府實(shí)踐具有“高程度的復(fù)雜性、情景依賴性和不確定性，以至于無(wú)法事前在想象中被充分認(rèn)識(shí)，也無(wú)法事后在規(guī)范上加以最后的確定”，[12](p533)但基于經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累可以形成限制政府經(jīng)濟(jì)行為的事前基準(zhǔn)。盡管通過(guò)制定詳盡的基準(zhǔn)將政府經(jīng)濟(jì)行為完全納入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序未免不切實(shí)際，但對(duì)政府經(jīng)濟(jì)行為的事前規(guī)制而言，基準(zhǔn)制度無(wú)疑是最佳的工具之選。

（三）作為輔助規(guī)制工具的行政裁量理由說(shuō)明制度。

目前我國(guó)地方實(shí)踐中已經(jīng)存在針對(duì)行政裁量的事后績(jī)效機(jī)制，例如，《四川省市政府績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)》就明確列舉了對(duì)宏觀調(diào)控進(jìn)行考核的具體標(biāo)準(zhǔn)。②依照《四川省市政府績(jī)效考核指標(biāo)》，從職能職責(zé)角度宏觀調(diào)控的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)如下：地區(qū)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率；規(guī)模以上工業(yè)增加值增長(zhǎng)率、服務(wù)業(yè)增加值增長(zhǎng)率；地方公共財(cái)政收入增長(zhǎng)率、稅收收入占地方公共財(cái)政收入的比重及變化率；全社會(huì)固定資產(chǎn)投資額、社會(huì)消費(fèi)品零售總額增長(zhǎng)率、外貿(mào)進(jìn)出口額；地方政府性債務(wù)率和新增債務(wù)率；高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值、淘汰落后產(chǎn)能任務(wù)完成率等。不難發(fā)現(xiàn)這種事后的評(píng)價(jià)機(jī)制實(shí)際上是行政法領(lǐng)域成本績(jī)效分析的延續(xù)，即運(yùn)用能夠量化的因素來(lái)考量調(diào)控的效果，其更接近于對(duì)宏觀調(diào)控政治任務(wù)的考核。盡管這些可以量化的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)衡量調(diào)控的績(jī)效有一定的作用，但不能完全反映調(diào)控行為對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的影響，更不能實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制對(duì)政府經(jīng)濟(jì)行為的限制功能。這種簡(jiǎn)單量化的“增長(zhǎng)率”考核標(biāo)準(zhǔn)甚至?xí)?duì)政府經(jīng)濟(jì)行為形成錯(cuò)誤的引導(dǎo)，導(dǎo)致宏觀調(diào)控只重視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)卻忽視市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的維護(hù)。因此，事后問(wèn)責(zé)并不能對(duì)政府經(jīng)濟(jì)行為的規(guī)制有太大助益，基于裁量基準(zhǔn)的理由說(shuō)明制度應(yīng)當(dāng)被提高到重要的位置。一旦裁量基準(zhǔn)得以確定，那么政府部門依據(jù)該基準(zhǔn)做出政府經(jīng)濟(jì)行為前，則應(yīng)當(dāng)進(jìn)行充分的理由說(shuō)明。該制度以政府主體法定的、主動(dòng)的說(shuō)明義務(wù)取代了相對(duì)低效的公眾參與，并為司法審查創(chuàng)造了便利條件。當(dāng)然，由于政府經(jīng)濟(jì)行為的特殊性，理由說(shuō)明制度亦需要克服應(yīng)責(zé)困境，現(xiàn)有的信息公開(kāi)和委員會(huì)制度在一定程度上為理由說(shuō)明提供了條件。[13](p75)理由說(shuō)明的制度化實(shí)際以裁量基準(zhǔn)的確定為基礎(chǔ)，因此只能是輔助性的規(guī)制工具。

三、實(shí)質(zhì)依據(jù)：經(jīng)濟(jì)學(xué)理論在政府經(jīng)濟(jì)行為規(guī)制中的作用

經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的本質(zhì)是揭示市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律及發(fā)揮主觀能動(dòng)性對(duì)經(jīng)濟(jì)行為的影響。政府經(jīng)濟(jì)行為的事前規(guī)制策略與行政裁量基準(zhǔn)的工具之選決定了規(guī)制政府經(jīng)濟(jì)行為必須依托經(jīng)濟(jì)學(xué)理論。首先，通過(guò)對(duì)市場(chǎng)失靈理論的反思，明確政府經(jīng)濟(jì)行為與市場(chǎng)主體自治的大致界限；其次，發(fā)揮主觀能動(dòng)性對(duì)政府經(jīng)濟(jì)行為的影響進(jìn)行預(yù)先判斷，并結(jié)合具體理論制定科學(xué)合理的行為基準(zhǔn)；最后，產(chǎn)業(yè)政策需向競(jìng)爭(zhēng)政策過(guò)渡，進(jìn)而為經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的運(yùn)用創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。

（一）經(jīng)濟(jì)規(guī)律與經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的作用。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的形成取決于主體之間基于自身意圖和知識(shí)的運(yùn)用而做出的行動(dòng)，其本身具備自我調(diào)整或自我治愈的能力。③市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序是自生自發(fā)的，而非任何主體通過(guò)理性構(gòu)建起來(lái)的產(chǎn)物。參見(jiàn)[英]哈耶克：《自由秩序原理》，鄧正來(lái)譯，三聯(lián)書店1997年版，第39—44頁(yè)、第70—73頁(yè)。然而，市場(chǎng)秩序亦有難以通過(guò)自愈機(jī)制克服的不確定因素。在發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，這種破壞力量體現(xiàn)為壟斷行為，而在轉(zhuǎn)型國(guó)家則是政府對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不當(dāng)?shù)慕槿??！案トR堡”學(xué)派對(duì)壟斷行為的解讀頗具說(shuō)服力。作為一種自由主義的學(xué)說(shuō)，“弗萊堡”學(xué)派主張個(gè)人知識(shí)的有限性和社會(huì)分工的必然性。在此基礎(chǔ)上，市場(chǎng)主體依照個(gè)體知識(shí)形成有關(guān)自身行為的預(yù)期數(shù)據(jù)。在一定的經(jīng)濟(jì)體量下，若個(gè)體數(shù)據(jù)較大，足以影響其他市場(chǎng)主體行為，則該主體傾向于按照自身的計(jì)劃做出生產(chǎn)等行為，從而試圖對(duì)市場(chǎng)價(jià)格形成影響或控制，這種情況的出現(xiàn)就是壟斷。[14](p275-314)毫無(wú)疑問(wèn)，壟斷行為建立在市場(chǎng)秩序的基礎(chǔ)之上，其出現(xiàn)源自市場(chǎng)主體對(duì)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的預(yù)期把握。因此，在發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家，對(duì)市場(chǎng)秩序的真正破壞力量，來(lái)自市場(chǎng)運(yùn)行中的壟斷，以及私人壟斷力量與政治權(quán)力媾和后形成的權(quán)力中心。而轉(zhuǎn)型國(guó)家的政府部門對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不當(dāng)介入已經(jīng)不再通過(guò)簡(jiǎn)單的計(jì)劃手段，而是試圖尋找“合適”的經(jīng)濟(jì)理由和“妥當(dāng)”的經(jīng)濟(jì)切入點(diǎn)。不論是西方的壟斷行為還是轉(zhuǎn)型國(guó)家的政府介入，其本質(zhì)都是一種利用市場(chǎng)規(guī)律實(shí)現(xiàn)自身愿望的行為，但愿望的實(shí)現(xiàn)最終扭曲了市場(chǎng)秩序。

秩序形成的正常狀態(tài)下，市場(chǎng)主體的行為動(dòng)機(jī)總是與秩序的運(yùn)行相統(tǒng)一，此時(shí)的市場(chǎng)秩序表現(xiàn)為一種平穩(wěn)的運(yùn)行。而當(dāng)強(qiáng)勢(shì)主體以自身的愿望左右秩序的時(shí)候，發(fā)揮主觀能動(dòng)性對(duì)不當(dāng)行為進(jìn)行克服就成了必然選擇。如果說(shuō)秩序的平穩(wěn)運(yùn)行展現(xiàn)了市場(chǎng)規(guī)律經(jīng)驗(yàn)性的一面，那么對(duì)市場(chǎng)秩序破壞力量的克服無(wú)疑是理論先驗(yàn)性發(fā)揮作用的最佳時(shí)機(jī)。歷史主義早已被拋棄，僅滿足于與實(shí)際情況亦步亦趨的經(jīng)驗(yàn)主義難以實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)秩序的維護(hù)，對(duì)非常規(guī)因素的克服必須發(fā)揮理論先驗(yàn)性，實(shí)現(xiàn)對(duì)規(guī)律的預(yù)先判斷。[15](p5-7)誠(chéng)然，只有經(jīng)驗(yàn)可以告訴我們客觀現(xiàn)實(shí)的狀況，脫離了經(jīng)驗(yàn)，我們常常無(wú)法邁出解決具體問(wèn)題的第一步。但對(duì)特殊行為的動(dòng)機(jī)、可行性、造成的后果等因素的了解并非完全來(lái)自經(jīng)驗(yàn)，而是更多地來(lái)源于合理的假設(shè)與推理。只有推理的過(guò)程能夠闡釋什么是自然壟斷、什么是企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)、什么是某一行動(dòng)對(duì)市場(chǎng)價(jià)格的影響。如同克服壟斷必須發(fā)揮理論先驗(yàn)指導(dǎo)力一樣，對(duì)政府經(jīng)濟(jì)行為的規(guī)制也必須發(fā)揮經(jīng)濟(jì)規(guī)律的制約作用。與其像傳統(tǒng)法律部門一樣苦苦追尋對(duì)權(quán)力的制約、單純地考察主體之間的制衡與程序上的參與，不如借助經(jīng)濟(jì)學(xué)理論來(lái)制約政府經(jīng)濟(jì)行為。

（二）政府經(jīng)濟(jì)行為與市場(chǎng)主體自治的大致界限。

市場(chǎng)失靈理論的確在許多場(chǎng)合為政府經(jīng)濟(jì)行為的做出提供了理論依據(jù)，但以下情形并不是真正的市場(chǎng)失靈：市場(chǎng)一旦出現(xiàn)問(wèn)題政府部門就進(jìn)行接管，不留給市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的空間，而不當(dāng)干預(yù)造成的市場(chǎng)問(wèn)題往往只能由政府進(jìn)一步干預(yù)來(lái)解決，繼而造成“越干預(yù)越需要干預(yù)”的路徑依賴。假性的市場(chǎng)失靈問(wèn)題自然不能成為政府經(jīng)濟(jì)行為做出的依據(jù)，即便是真正的市場(chǎng)失靈問(wèn)題，是否必須通過(guò)政府干預(yù)來(lái)克服亦不無(wú)疑問(wèn)。有觀點(diǎn)認(rèn)為私人主體與政府部門的行動(dòng)目標(biāo)是相異的，私人企業(yè)傾向于個(gè)體利益的最大化，而包括國(guó)有企業(yè)在內(nèi)的公共部門是以公共利益為目標(biāo)的。然而，依照現(xiàn)代福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，“如果競(jìng)爭(zhēng)足夠充分，私人利益與公共利益是完全一致的”。[16](p60)只要保障充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，私人主體的行為效果將不斷向?qū)崿F(xiàn)社會(huì)公共利益靠攏。更為重要的是，公共部門可能出于特定目的而做出的經(jīng)濟(jì)行為并不一定符合社會(huì)利益。信息能力不足、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制缺失以及激勵(lì)函數(shù)不確定致使在許多問(wèn)題的解決上，政府部門相較于市場(chǎng)機(jī)制并不存在明顯的優(yōu)勢(shì)。[17](p57)

有些“市場(chǎng)失靈”并非真正的市場(chǎng)失靈，政府干預(yù)也不一定能夠有效地解決市場(chǎng)失靈問(wèn)題，因此規(guī)制政府經(jīng)濟(jì)行為必須首先限制政府干預(yù)的大致領(lǐng)域，并反思考察政府干預(yù)的方式與手段。經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)政府干預(yù)領(lǐng)域的界定比“市場(chǎng)機(jī)制解決不了的領(lǐng)域”“政府應(yīng)當(dāng)解決社會(huì)不公”等政策性表述更加精準(zhǔn)。例如，政府應(yīng)當(dāng)在無(wú)法通過(guò)分散化表決的方式做決定的事項(xiàng)上進(jìn)行干預(yù)，具體包括規(guī)則的制定與裁決、回應(yīng)壟斷或者負(fù)外部性問(wèn)題、政府根據(jù)家長(zhǎng)主義的理由而采取的行動(dòng)。[18](p30-41)前兩者主要涉及政府規(guī)制領(lǐng)域，而第三方面則主要涉及社會(huì)福利問(wèn)題。之所以進(jìn)行這么嚴(yán)格的限制，原因在于與市場(chǎng)通過(guò)基于明確產(chǎn)權(quán)的平等協(xié)商不同，政府經(jīng)濟(jì)行為采取的是集體決議或少數(shù)服從多數(shù)的決策機(jī)制，這種決策機(jī)制實(shí)際上限制了市場(chǎng)主體運(yùn)用信息進(jìn)行自主決策的權(quán)利。

劃分政府經(jīng)濟(jì)行為和市場(chǎng)自治的界限對(duì)參與型政府經(jīng)濟(jì)行為的規(guī)制至關(guān)重要。以往觀點(diǎn)認(rèn)為，政府部門應(yīng)當(dāng)主動(dòng)承擔(dān)提供公共產(chǎn)品的職責(zé)，但實(shí)際上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中并不存在當(dāng)然可由政府參與的領(lǐng)域，政府參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必須經(jīng)過(guò)科學(xué)的論證。只有在競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制失靈的場(chǎng)合，政府才有直接參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的空間，且在參與過(guò)程中亦應(yīng)當(dāng)采取對(duì)市場(chǎng)機(jī)制影響最小的方式進(jìn)行，能夠通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、公私合作方式的，則不應(yīng)當(dāng)使用直接投資經(jīng)營(yíng)的方式。[19](p73-104)與此同時(shí)，要嚴(yán)格禁止行政攤派等政府部門直接以權(quán)力影響市場(chǎng)交易的行為。

（三）經(jīng)濟(jì)學(xué)理論在裁量基準(zhǔn)制定中的運(yùn)用。

在劃定政府經(jīng)濟(jì)行為與市場(chǎng)自治大致界限的前提下，針對(duì)不同種類的政府經(jīng)濟(jì)行為制定具體的事前裁量基準(zhǔn)是規(guī)制政府經(jīng)濟(jì)行為的根本出路。盡管貨幣政策、財(cái)政政策等調(diào)控手段已經(jīng)進(jìn)入常態(tài)化階段，但這并不代表著宏觀調(diào)控行為已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了規(guī)范化的目標(biāo)。首先，具體調(diào)控手段的選擇應(yīng)當(dāng)盡量減少對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不良影響，例如，在選擇貨幣政策工具時(shí)，若可以通過(guò)公開(kāi)市場(chǎng)操作等手段調(diào)控經(jīng)濟(jì)，則不能直接印發(fā)貨幣。其次，規(guī)制政府經(jīng)濟(jì)行為應(yīng)當(dāng)確保決策者的獨(dú)立性，比如，中國(guó)人民銀行依法獨(dú)立地制定貨幣政策。最后，加強(qiáng)事前基準(zhǔn)的制定，基于宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)理論對(duì)一定時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展或經(jīng)濟(jì)波動(dòng)規(guī)律的認(rèn)識(shí)，在貨幣、稅收、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、房地產(chǎn)調(diào)控等政策制定環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)盡快形成相對(duì)細(xì)致的公式化的決策基準(zhǔn)并予以公布，并依據(jù)相應(yīng)的基準(zhǔn)做決策，從而展現(xiàn)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論在行為決策中的關(guān)鍵作用。

經(jīng)濟(jì)學(xué)理論在規(guī)制參與型政府經(jīng)濟(jì)行為上亦發(fā)揮重要作用。以政府補(bǔ)貼為例，政府主體應(yīng)當(dāng)結(jié)合經(jīng)濟(jì)學(xué)理論綜合考量政府補(bǔ)貼對(duì)有關(guān)企業(yè)及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序造成的利弊影響，繼而出臺(tái)事前補(bǔ)貼基準(zhǔn)，并嚴(yán)格按照基準(zhǔn)發(fā)放補(bǔ)貼。同時(shí)，政府部門應(yīng)在制定補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上反思現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)政策的利弊。對(duì)特許經(jīng)營(yíng)而言，亦應(yīng)當(dāng)在招投標(biāo)、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)等環(huán)節(jié)制定翔實(shí)的裁量基準(zhǔn)，從而制約政府權(quán)力的運(yùn)用。綜上所述，盡管政府經(jīng)濟(jì)行為裁量標(biāo)準(zhǔn)的制定需要經(jīng)濟(jì)學(xué)與法學(xué)的深度融合，而且是一個(gè)漫長(zhǎng)而富有挑戰(zhàn)的過(guò)程，但其展現(xiàn)了政府經(jīng)濟(jì)行為規(guī)制的可行出路。

（四）產(chǎn)業(yè)政策向競(jìng)爭(zhēng)政策的過(guò)渡。

政府經(jīng)濟(jì)行為往往以其背后的產(chǎn)業(yè)政策作為直接依據(jù)。①產(chǎn)業(yè)政策是政府為了實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)而制定和實(shí)施的規(guī)劃、引導(dǎo)、促進(jìn)、保護(hù)、扶持、調(diào)整和限制等各種政策措施的總稱，其由產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、產(chǎn)業(yè)布局政策、產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策組成。參見(jiàn)薛克鵬主編：《經(jīng)濟(jì)法學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2018年版，第371頁(yè)。有效的市場(chǎng)和有為的政府并存，是產(chǎn)業(yè)政策的理論前提。作為國(guó)家干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主要手段，產(chǎn)業(yè)政策往往以對(duì)不同市場(chǎng)主體的差別待遇作為核心特征。而這種差異性需要進(jìn)行充分論證，否則很可能破壞市場(chǎng)機(jī)制。

目前，我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策依舊存在諸多直接干預(yù)、限制企業(yè)自由競(jìng)爭(zhēng)的因素。在財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等行為方面，繼續(xù)強(qiáng)調(diào)行政因素的影響，以經(jīng)濟(jì)行為的名義掩蓋了行政權(quán)力直接干預(yù)的本質(zhì)。特別是國(guó)有企業(yè)在目標(biāo)激勵(lì)和人事任免等方面的缺陷，導(dǎo)致長(zhǎng)期重復(fù)投資以尋求政治威望、在職利益等非貨幣性利益的行為長(zhǎng)期存在。在許多行業(yè)依舊存在著大量的準(zhǔn)入管制，這些準(zhǔn)入管制以不當(dāng)?shù)漠a(chǎn)業(yè)政策為目標(biāo)，致使民營(yíng)企業(yè)難以進(jìn)入相關(guān)行業(yè)。目前我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策分為鼓勵(lì)、限制和禁止三大門類，每一分類的下設(shè)目錄都規(guī)定了詳細(xì)的準(zhǔn)入條件。②參見(jiàn)江飛濤：《中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策“十三五”回顧與“十四五”展望——兼論產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策的協(xié)調(diào)》，載《財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究》2021年第2期。但這些準(zhǔn)入條件是否經(jīng)過(guò)合理的論證值得懷疑。對(duì)國(guó)有企業(yè)而言，產(chǎn)業(yè)政策難以脫離政治生態(tài)和路徑依賴；對(duì)民營(yíng)企業(yè)而言，企業(yè)在產(chǎn)業(yè)政策放寬投資的領(lǐng)域往往蜂擁而上，在擴(kuò)大投資規(guī)模的同時(shí)降低了投資利潤(rùn)率。[20](p130)

不難發(fā)現(xiàn)，依照產(chǎn)業(yè)政策做出政府經(jīng)濟(jì)行為的本質(zhì)，是對(duì)不特定市場(chǎng)主體實(shí)施的差異性干預(yù)，而這種干預(yù)已然產(chǎn)生了不少弊端。有觀點(diǎn)認(rèn)為，政府職能應(yīng)當(dāng)由制定和實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策向加強(qiáng)服務(wù)轉(zhuǎn)移。一方面是為微觀經(jīng)濟(jì)主體的企業(yè)創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境，以提供經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的軟件和硬件基礎(chǔ)設(shè)施；另一方面則需要強(qiáng)化社會(huì)公共服務(wù)，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付等財(cái)政手段支持教育、科技、社會(huì)保障、公共醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等社會(huì)發(fā)展項(xiàng)目，為全體公民參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造公平的起點(diǎn)。[21](p63)此外功能性產(chǎn)業(yè)政策的主張認(rèn)為，政府產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)當(dāng)向以下方面轉(zhuǎn)移：政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的職能，對(duì)自然壟斷、外部性、信息偏在等問(wèn)題的克服。[22](p83)服務(wù)性產(chǎn)業(yè)政策與功能性產(chǎn)業(yè)政策的主張已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出產(chǎn)業(yè)政策的范疇，其主張政府干預(yù)的有限性、間接性，以修正以主動(dòng)性、直接性、選擇性為主要特點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)政策，進(jìn)而發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的決定性作用。[23](p65-68)這一觀點(diǎn)與產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)當(dāng)向競(jìng)爭(zhēng)政策轉(zhuǎn)變的觀點(diǎn)不謀而合。③競(jìng)爭(zhēng)政策可在狹義與廣義兩個(gè)層面進(jìn)行界定。狹義的競(jìng)爭(zhēng)政策專指那些鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)、限制壟斷的反壟斷政策；廣義的競(jìng)爭(zhēng)政策則涵蓋了為維持和發(fā)展市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制所采取的各種公共措施。參見(jiàn)徐士英：《競(jìng)爭(zhēng)政策視野下行政性壟斷行為規(guī)制路徑新探》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第4期。產(chǎn)業(yè)政策向競(jìng)爭(zhēng)政策的轉(zhuǎn)變已經(jīng)成為學(xué)界的主流共識(shí)。參見(jiàn)王先林：《強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位背景下的〈反壟斷法〉修訂》，載《競(jìng)爭(zhēng)法律與政策評(píng)論》2020年第6期。

不論是強(qiáng)調(diào)政府職能的轉(zhuǎn)變，還是向克服市場(chǎng)失靈的功能性產(chǎn)業(yè)政策的演進(jìn)，都應(yīng)以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)作為最終的落腳點(diǎn)。反壟斷政策、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)政策、市場(chǎng)準(zhǔn)入政策都是競(jìng)爭(zhēng)政策的代表，這些政策以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律為基礎(chǔ)，理應(yīng)成為深化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革中公共政策的主體部分。政府經(jīng)濟(jì)行為的做出，應(yīng)以整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和體現(xiàn)該秩序的競(jìng)爭(zhēng)政策為準(zhǔn)繩。這為政府經(jīng)濟(jì)行為的規(guī)制掃除了障礙，為經(jīng)濟(jì)學(xué)理論在規(guī)制政府經(jīng)濟(jì)行為中的運(yùn)用營(yíng)造了良好的政策環(huán)境。

結(jié)語(yǔ)

實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的構(gòu)建需要更加完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善則需要規(guī)范政府經(jīng)濟(jì)行為。政府經(jīng)濟(jì)行為的規(guī)制與構(gòu)建更加安全有效的宏觀調(diào)控體系等目標(biāo)不謀而合，對(duì)全面深化改革具有非常重要的意義。盡管現(xiàn)代行政法已經(jīng)為政府經(jīng)濟(jì)行為的規(guī)制提供了形式手段，但歸根結(jié)底還需要依托經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的適用。規(guī)制政府經(jīng)濟(jì)行為，一方面需要將政府干預(yù)拆解為規(guī)制行為和政府經(jīng)濟(jì)行為，并將后者納入統(tǒng)一的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序；另一方面必須借助經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和經(jīng)濟(jì)規(guī)律的作用，促使決策者遵守秩序、敬畏規(guī)律。