論公安行政約束的法律適用

岳光輝，劉 忠

（湖南警察學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410138）

公安行政約束是指公安機(jī)關(guān)為保障社會(huì)和他人的安全，對(duì)本人有危險(xiǎn)或者對(duì)他人的人身、財(cái)產(chǎn)或者公共安全有威脅的醉酒人或精神病患者，采取的短時(shí)間限制其人身自由的行政強(qiáng)制措施。有學(xué)者稱(chēng)其為 “行政管束”“強(qiáng)制約束”等。公安行政約束在實(shí)施過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)與被約束人是命令與服從的關(guān)系，具有單方面性和公權(quán)力性等特點(diǎn)。公安行政約束亦是一種即時(shí)強(qiáng)制行為，因?yàn)槠滹@著特點(diǎn)在于保護(hù)性，不以處罰為前提，直接對(duì)人身自由進(jìn)行強(qiáng)制以達(dá)到行政管理的目的[1]，具有較大的自由裁量權(quán)。作為行政強(qiáng)制措施的公安行政約束措施是一把“雙刃劍”，執(zhí)行得好，有利于社會(huì)秩序的穩(wěn)定；執(zhí)行不好，容易侵害公民合法權(quán)益。因此，有必要認(rèn)真總結(jié)當(dāng)前公安機(jī)關(guān)在實(shí)施行政約束中存在的問(wèn)題，深入分析原因，并尋求解決對(duì)策，以助力公安機(jī)關(guān)依法行使行政約束權(quán)限。

一、當(dāng)前公安機(jī)關(guān)實(shí)施行政約束時(shí)存在的問(wèn)題

雖然《中華人民共和國(guó)人民警察法》《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》等法律對(duì)公安行政約束的實(shí)施進(jìn)行了較為嚴(yán)格的規(guī)定，但目前公安機(jī)關(guān)在實(shí)施行政約束這一措施時(shí)，仍然存在不少問(wèn)題，對(duì)公民權(quán)益的侵犯時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響公安機(jī)關(guān)的聲譽(yù)。

（一）約束主體不適當(dāng)

行政約束權(quán)是法律賦予公安機(jī)關(guān)人民警察的特殊權(quán)利，執(zhí)法主體必須具備行政執(zhí)法資格。依法規(guī)定，公安行政約束的主體應(yīng)當(dāng)是兩名以上具有執(zhí)法權(quán)的人民警察，但現(xiàn)實(shí)工作中，輔警、協(xié)警作為主體實(shí)施行政約束的情形時(shí)有發(fā)生，雖然《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第五十二條規(guī)定警務(wù)輔助人員可以進(jìn)行部分輔助工作，但公安行政約束作為一項(xiàng)限制被約束人人身自由的行政強(qiáng)制措施，輔警、協(xié)警不具備行政約束執(zhí)法資格。因?yàn)閺恼w來(lái)看，輔警、協(xié)警執(zhí)法能力、法律素質(zhì)等方面相比公安民警有較為明顯的差距，如果從事行政約束之類(lèi)的強(qiáng)制措施工作，很可能導(dǎo)致違反法定程序、侵害被約束人合法權(quán)益的情況發(fā)生。

（二）法律規(guī)范的約束對(duì)象不全面

目前，在《人民警察法》和《治安管理處罰法》中，只列舉了醉酒人和精神病人兩種約束對(duì)象，相比于實(shí)際執(zhí)法當(dāng)中，法律所規(guī)定的約束執(zhí)行對(duì)象范圍仍然不夠，常給公安機(jī)關(guān)帶來(lái)困擾。例如，民警在公共場(chǎng)所解救想要輕生自殺的人，強(qiáng)行使其脫離危險(xiǎn)，但其仍有自殺自殘的可能，如果可以運(yùn)用約束措施對(duì)其實(shí)施控制，并適時(shí)加以勸導(dǎo)，能夠有效防止其自殺自殘；又如在2020年全國(guó)防治新冠肺炎戰(zhàn)斗中，公安民警對(duì)逃離封閉區(qū)的人員和在執(zhí)勤過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的疑似新冠肺炎患者，由于缺乏法律規(guī)定的必要的“約束”措施，致使民警難以有效執(zhí)法；再如在創(chuàng)建人民群眾滿(mǎn)意活動(dòng)， 要求警察在發(fā)現(xiàn)或者接到群眾移送的迷失的老年性癡呆患者、離家出走的少年兒童， 要進(jìn)行保護(hù)性管束， 妥善處置， 不能棄之不管，等等情況。

（三）約束方式隨意性強(qiáng)

公安機(jī)關(guān)在對(duì)當(dāng)事人實(shí)施行政約束措施時(shí)，必須在合法、合理的限度范圍內(nèi)，采取與當(dāng)事人實(shí)際情況相符合、相適應(yīng)的約束方式進(jìn)行約束。雖然《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第五十八條規(guī)定了對(duì)行為舉止失控的醉酒人，可以使用約束帶或者警繩等進(jìn)行約束，但相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章對(duì)符合約束條件的精神病患者可以采取何種約束方式?jīng)]有作出任何規(guī)定。加之在基層執(zhí)法過(guò)程中，采取何種約束方式需要由執(zhí)法主體自由裁量，不少民警在執(zhí)法過(guò)程中違反《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的比例原則與教育和強(qiáng)制相結(jié)合的原則，采取過(guò)于嚴(yán)苛的約束方式，甚至有的民警為了較為快速的達(dá)成約束效果，直接使用手銬，或者使用其他更方便直接的方式進(jìn)行約束，容易導(dǎo)致被約束人身體健康產(chǎn)生不可逆的危害，嚴(yán)重?fù)p害當(dāng)事人合法權(quán)益。如2019 年4 月10 日1 時(shí)許，廣西壯族自治區(qū)柳州市公安局拉堡派出所在約束醉酒滋事行為人劉某的過(guò)程中，拉堡派出所輔警劉俊見(jiàn)劉某不時(shí)大喊大叫，不聽(tīng)勸阻，就和同事用黑色電工膠布將劉某嘴巴纏繞封堵，至劉某因急性乙醇中毒和他人用膠布纏繞封堵嘴巴導(dǎo)致嘔吐物吸入性窒息死亡。2020 年4 月，柳州市柳江區(qū)人民法院一審判決，劉俊犯過(guò)失致人死亡罪獲刑3 年。柳州市公安局柳江分局與被害人家屬達(dá)成總額為2190000 元的國(guó)家賠償協(xié)議[2]。另有部分情形即是執(zhí)法主體采取了過(guò)于寬松的約束方式，例如，對(duì)具有攻擊性、暴力性的當(dāng)事人不使用任何警械進(jìn)行約束，或是使用警繩、約束帶進(jìn)行約束時(shí)捆綁不到位，易被掙脫，不利于保障公共安全及其自身安全。

（四）約束程序不規(guī)范

雖然《行政強(qiáng)制法》和《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》等規(guī)范性文件對(duì)約束程序予以了明確規(guī)定，但在基層執(zhí)法實(shí)踐中還存在有違反法定程序的不少問(wèn)題。

1.未經(jīng)批準(zhǔn)

依法規(guī)定，作為行政強(qiáng)制措施的公安行政約束，實(shí)施前必須經(jīng)公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，即使在緊急情況，來(lái)不及事先批準(zhǔn)的，也要在事后馬上向公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人報(bào)告并補(bǔ)辦批準(zhǔn)手續(xù)。但實(shí)際工作中，不少約束行為由民警甚至是輔警自行決定采用，沒(méi)有履行審批手續(xù)。

2.缺乏告知

依據(jù)法律規(guī)定，在對(duì)行為人實(shí)施約束措施前必須告知其作為約束措施的事實(shí)、理由及法律依據(jù)，聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述與申辯，同時(shí)還要當(dāng)場(chǎng)告知或者實(shí)施行政強(qiáng)制措施后立即通知當(dāng)事人家屬實(shí)施行政強(qiáng)制措施的地點(diǎn)和期限；無(wú)法當(dāng)場(chǎng)告知的，應(yīng)當(dāng)在實(shí)施強(qiáng)制措施后立即通過(guò)電話、短信、傳真等方式通知。但在實(shí)際工作中，不少執(zhí)法民警為了圖省事，將當(dāng)事人直接帶至公安機(jī)關(guān)進(jìn)行約束，既不告知當(dāng)事人相關(guān)權(quán)利，也不通知當(dāng)事人家屬。

3.缺乏約束記錄

依法規(guī)定，實(shí)施約束行為，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)制作現(xiàn)場(chǎng)筆錄，并交當(dāng)事人簽名蓋章，有必要的，還可以邀請(qǐng)見(jiàn)證人簽名蓋章。但實(shí)際工作中，制作現(xiàn)場(chǎng)筆錄的少之又少，導(dǎo)致相關(guān)證據(jù)缺失，不利于約束之后的辦案行為。

4.約束地點(diǎn)不明

《人民警察法》《治安管理處罰法》《道路交通安全法》等法律只規(guī)定了公安機(jī)關(guān)對(duì)符合相關(guān)條件的醉酒者和精神病患者進(jìn)行約束，但沒(méi)有規(guī)定具體的約束地點(diǎn)。實(shí)際工作中，基層公安機(jī)關(guān)普遍都在執(zhí)法辦案區(qū)中設(shè)立了醒酒室，對(duì)醉酒者進(jìn)行約束。但在實(shí)際工作中存在較大問(wèn)題影響執(zhí)法工作：一是對(duì)距離執(zhí)法辦案區(qū)較遠(yuǎn)的地方不便將醉酒者帶至執(zhí)法辦案區(qū)；二是執(zhí)法辦案區(qū)基本上沒(méi)有對(duì)精神病患者的約束地方。

5.對(duì)約束對(duì)象看護(hù)不當(dāng)

依據(jù)規(guī)定，在約束期間，應(yīng)當(dāng)對(duì)被約束者指定專(zhuān)人“嚴(yán)加看護(hù)”，但實(shí)際執(zhí)行中，有的民警怕麻煩，圖省事，將約束對(duì)象直接帶入執(zhí)法辦案區(qū)“關(guān)押”后置之不理，致使被約束者出現(xiàn)緊急情況得不到及時(shí)救治與處置，從而導(dǎo)致嚴(yán)重后果的發(fā)生。如2013 年2 月12 日零時(shí)58 分，內(nèi)蒙古自治區(qū)巴彥淖爾市臨河區(qū)西環(huán)路派出所依據(jù)臨河區(qū)公安分局指揮中心指令，在處置嫌疑人金東醉酒滋事事件時(shí)，辦案民警將其傳喚到西環(huán)路派出所，并將其留置于“留置室”內(nèi)。由于無(wú)人監(jiān)管，當(dāng)日1 時(shí)55 分，嫌疑人金東用私自?shī)A帶的火柴點(diǎn)燃屋內(nèi)物品，后窒息身亡，至8 時(shí)許，才被值班民警發(fā)現(xiàn)[3]。在處置此事件中，派出所民警政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)不強(qiáng)，導(dǎo)致執(zhí)法違法的情況主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是應(yīng)當(dāng)采取約束措施，而非“傳喚”；二是在進(jìn)入執(zhí)法辦案區(qū)時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行嚴(yán)格的人身安全檢查，嚴(yán)防帶入火柴等物品入內(nèi)；三是應(yīng)當(dāng)置于“醒酒室”，而非“留置室”；四是要有專(zhuān)人看護(hù)，而不是放任不管。

二、公安機(jī)關(guān)實(shí)行行政約束執(zhí)行不力的原因

隨著政治建警教育活動(dòng)的深化和公安院校對(duì)民警教育培訓(xùn)力度的加大，民警政治素質(zhì)與業(yè)務(wù)素質(zhì)得到普遍提高。但公安機(jī)關(guān)在實(shí)行行政約束的過(guò)程中，仍存在一些較為突出的問(wèn)題，因此，必須認(rèn)真分析原因，以尋求解決對(duì)策。

（一）執(zhí)法主體素質(zhì)不高

近年來(lái)，雖然各地公安院校為公安機(jī)關(guān)培養(yǎng)、輸送了大批人民警察，使公安民警的文化素質(zhì)整體提升較快，但比起新時(shí)代國(guó)家對(duì)人民警察的期待還存在一定距離，主要表現(xiàn)在：一是有的民警政治素質(zhì)跟不上形勢(shì)發(fā)展的需要，在工作中為圖“省事”而違反執(zhí)法程序；為圖“效率”而侵犯公民權(quán)益；為圖“輕松”而不作為、亂作為等等，導(dǎo)致嚴(yán)重侵害被約束對(duì)象權(quán)益事件時(shí)有發(fā)生。二是有的民警業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，忽視在職教育與培訓(xùn)，對(duì)新的法律法規(guī)學(xué)習(xí)不夠，對(duì)《行政強(qiáng)制法》和其他相關(guān)法律的法律精髓理解得不深不透。同時(shí)，程序意識(shí)不強(qiáng)。雖然近些年來(lái)一直要求基層公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法時(shí)堅(jiān)持實(shí)體與程序并重，但不少民警仍存在著重實(shí)體輕程序的情況，不能?chē)?yán)格按照《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的審批——告知——聽(tīng)取意見(jiàn)——實(shí)施——制作筆錄——通知家屬等程序要求進(jìn)行。

（二）法律規(guī)范滯后

雖然不少法律對(duì)約束行為進(jìn)行了規(guī)定，但仍然存在法律規(guī)范滯后、嚴(yán)重影響公安機(jī)關(guān)執(zhí)法的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：一是法律規(guī)定過(guò)于寬乏。如《人民警察法》第十四條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)的人民警察對(duì)嚴(yán)重危害公共安全或者他人人身安全的精神病人，可以采取保護(hù)性約束措施。這里的“嚴(yán)重危害”是指“現(xiàn)實(shí)危害”還是“潛在危害”沒(méi)有加以說(shuō)明，導(dǎo)致實(shí)際工作中往往只對(duì)有嚴(yán)重“現(xiàn)實(shí)危害”的精神病患者予以約束；二是缺乏相關(guān)規(guī)定。如對(duì)符合約束條件的對(duì)象，均沒(méi)有規(guī)定約束的時(shí)限；又比如對(duì)符合條件的精神病人，雖然規(guī)定了公安機(jī)關(guān)可以采取約束措施，但對(duì)約束方式與約束地點(diǎn)均沒(méi)有作出規(guī)定；三是對(duì)象不全。法律規(guī)定只能對(duì)符合相關(guān)條件的醉酒者和精神病患者進(jìn)行約束，對(duì)存在有現(xiàn)實(shí)危害的在公共場(chǎng)所企圖自殺人員和對(duì)公共安全有現(xiàn)實(shí)危害的人員，公安機(jī)關(guān)沒(méi)有法律賦予的強(qiáng)制力予以處理，導(dǎo)致經(jīng)常性的處置效果不佳。

（三）基層警力不足

近些年來(lái)，雖然刑事案件發(fā)案數(shù)在不斷下降，但新時(shí)代人民群眾對(duì)安全、穩(wěn)定的美好生活的向往也在不斷增強(qiáng)，對(duì)人民警察執(zhí)法提出了更高的要求，基層公安機(jī)關(guān)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的壓力仍然巨大。但與此同時(shí)，近些年來(lái)警察的編制并沒(méi)有增加，且基層民警老化的現(xiàn)象也日趨嚴(yán)重。民警的工作負(fù)擔(dān)逐漸加重，我國(guó)公安機(jī)關(guān)警力不足的窘境不斷顯現(xiàn)，這也是公安行政約束執(zhí)行主體不規(guī)范的最主要的原因。在實(shí)踐中，特別是基層派出所，時(shí)常有同時(shí)接到多起報(bào)警的情況，基層民警分身乏術(shù)，所以就出現(xiàn)輔警、協(xié)警協(xié)同執(zhí)法甚至單獨(dú)執(zhí)法的情形。即使執(zhí)行主體是具備執(zhí)法資格的公安民警，由于警力不足，基層民警時(shí)常超負(fù)荷工作，還可能由于身體健康原因影響民警依法辦案。

（四）執(zhí)法監(jiān)督不到位

隨著社會(huì)不斷發(fā)展和進(jìn)步，社會(huì)矛盾不斷增多，公安機(jī)關(guān)具備了更多的社會(huì)性功能，所涉及的管理范圍也逐漸擴(kuò)大，但現(xiàn)行的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制相較落后，尤其對(duì)于行政約束這一類(lèi)行政強(qiáng)制措施行使的監(jiān)督。在公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法的過(guò)程中，主要由督察部門(mén)進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督，如區(qū)、縣公安局設(shè)有督察大隊(duì)，一般采取定期檢查、隨機(jī)抽查等監(jiān)督方式，對(duì)基層公安機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)在合理性、合法性等方面進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督和檢查，但由于公安基層行政執(zhí)法的單位眾多，督察部門(mén)的職責(zé)也較多，加之行政約束是一項(xiàng)即時(shí)行政行為，監(jiān)管難度更大。

同時(shí)，目前不少監(jiān)察部門(mén)仍然注重執(zhí)法結(jié)果，輕視執(zhí)法過(guò)程的監(jiān)督，往往是“不出問(wèn)題不追究”的心態(tài)，甚至有部分執(zhí)法監(jiān)督人員把監(jiān)督工作看作是“得罪人”的工作，采取“保護(hù)主義”。即使事后出了問(wèn)題，對(duì)案件的責(zé)任認(rèn)定和追究也很難到位。另外，執(zhí)法監(jiān)督部門(mén)監(jiān)督方式陳舊，執(zhí)法監(jiān)督人員的工作積極性不高，監(jiān)督工作效率低下，形式主義嚴(yán)重等問(wèn)題也較為突出，這也間接導(dǎo)致監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)公安民警在執(zhí)行行政約束的過(guò)程中不重視行政約束的實(shí)施流程，對(duì)約束方式的適用也顯得較為主觀、隨意，損害被約束人正當(dāng)權(quán)益。

三、完善我國(guó)公安行政約束措施的基本思路

在我國(guó)全面推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程中，必須嚴(yán)格規(guī)范警察執(zhí)法，保障公民合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。為此，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，認(rèn)真反思在執(zhí)行約束這一強(qiáng)制措施中存在的問(wèn)題，尋找有效途徑完善公安行政約束措施。

（一）堅(jiān)持政治建警，全面提升民警素質(zhì)

新時(shí)代，國(guó)家對(duì)人民警察提出了更嚴(yán)格的要求，并給予了相當(dāng)高的期待。隨著人民警察警歌的誕生、人民警察節(jié)的確立，特別是習(xí)近平總書(shū)記親自授予中國(guó)人民警察警旗，并在授旗儀式上發(fā)表重要訓(xùn)詞，人民警察的地位不斷上升，這同時(shí)也對(duì)人民警察的政治與業(yè)務(wù)素質(zhì)提出了更高的要求。

為此，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真牢記習(xí)近平總書(shū)記在中國(guó)人民警察警旗授旗儀式上致的訓(xùn)詞精神①2020 年8 月26 日，習(xí)近平在中國(guó)人民警察警旗授旗儀式上致的訓(xùn)詞：新的歷史條件下，我國(guó)人民警察要對(duì)黨忠誠(chéng)、服務(wù)人民、執(zhí)法公正、紀(jì)律嚴(yán)明，全心全意為增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感、安全感而努力工作，堅(jiān)決完成黨和人民賦予的使命任務(wù)。，深入推進(jìn)目前正在全國(guó)各地公安機(jī)關(guān)開(kāi)展的“堅(jiān)持政治建警全面從嚴(yán)治警”教育整頓，以“延安整風(fēng)”的精神不斷推進(jìn)自我革命，著力解決思想不純、政治不純、組織不純、作風(fēng)不純等突出問(wèn)題，努力鍛造“四個(gè)鐵一般”的高素質(zhì)過(guò)硬公安鐵軍。堅(jiān)持黨對(duì)公安工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持政治建警方針；堅(jiān)持以人民為中心，在執(zhí)法活動(dòng)中真正做到一切為了人民、一切依靠人民；要切實(shí)加強(qiáng)民警的教育培訓(xùn)工作，特別是有針對(duì)性地進(jìn)行崗前培訓(xùn)和崗位輪訓(xùn)，提升民警業(yè)務(wù)素質(zhì)，并嚴(yán)格監(jiān)督管理，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，把嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法落到實(shí)處，不斷提高執(zhí)法司法公信力；要堅(jiān)持嚴(yán)管厚愛(ài)結(jié)合、激勵(lì)約束并重，嚴(yán)格落實(shí)全面從嚴(yán)管黨治警要求，嚴(yán)明警紀(jì)、純潔隊(duì)伍，聚焦實(shí)戰(zhàn)、強(qiáng)化訓(xùn)練，以全面提升民警的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，進(jìn)一步減少直到消除公安民警在執(zhí)法過(guò)程中的不作為、亂作為現(xiàn)象。

（二）嚴(yán)格遵循《行政強(qiáng)制法》相關(guān)原則與程序要求

因?yàn)閺?qiáng)制措施的采取必定對(duì)公民的人身或者財(cái)產(chǎn)權(quán)利造成損害，因此，《行政強(qiáng)制法》明確規(guī)定了行政機(jī)關(guān)在采取行政強(qiáng)制措施時(shí)必須嚴(yán)格遵守比例原則和教育與強(qiáng)制相結(jié)合原則的相關(guān)要求，切實(shí)保障公民合法權(quán)益。

比例原則負(fù)責(zé)解決的是國(guó)家權(quán)力行使的合理性問(wèn)題[4]。在公安機(jī)關(guān)進(jìn)行行政約束過(guò)程中，必須滿(mǎn)足比例原則的“適當(dāng)性”“必要性”“均衡性”三個(gè)子原則基本要求。“適當(dāng)性”屬于目的導(dǎo)向的范疇，要求約束這一強(qiáng)制措施的行使能夠達(dá)到目的需要?！氨匾浴睂儆诤蠊麑徱暤姆懂?，要求在約束過(guò)程中所使用的強(qiáng)制手段對(duì)公民權(quán)利侵害最小?！熬庑浴睂儆诶婧饬康姆懂?，要求約束所產(chǎn)生的后果還必須與目的保持均衡。如果公安機(jī)關(guān)采取的約束措施不利于目的的實(shí)現(xiàn)，或者沒(méi)有實(shí)現(xiàn)對(duì)當(dāng)事人利益的侵害最小化，或者所造成的損失已經(jīng)超出了手段所追求的目的、不合比例，即屬于濫用自由裁量權(quán)。因此，公安機(jī)關(guān)在適用約束措施時(shí)，必須充分考慮比例原則的要求，只有非采取約束措施不可的，才采取約束措施。并且在采取約束措施過(guò)程中，要盡可能減少對(duì)行為人造成的損害，采取低強(qiáng)度強(qiáng)制手段能夠達(dá)到目的時(shí)，就沒(méi)有必要采取高強(qiáng)度手段。

教育與強(qiáng)制相結(jié)合原則要求公安機(jī)關(guān)在考慮是否使用約束措施時(shí)，要事先進(jìn)行教育，凡是通過(guò)教育能夠達(dá)到法律所規(guī)定的目的需要時(shí)，就不得使用約束措施，只有當(dāng)教育達(dá)不到法律目的需要時(shí)，才能使用約束措施。

同時(shí)，要嚴(yán)格遵守《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的相關(guān)程序要求，堅(jiān)持實(shí)體與程序并重，嚴(yán)格規(guī)范公安民警在行使約束權(quán)力時(shí)的審批、告知、聽(tīng)取陳述與申辯、制作筆錄、執(zhí)行約束、看護(hù)、解除約束等相關(guān)程序規(guī)定，嚴(yán)格規(guī)范警察權(quán)的行使，認(rèn)真維護(hù)公民合法權(quán)益。

（三）進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)

完善有關(guān)行政約束的法律法規(guī)，不僅要針對(duì)實(shí)踐中產(chǎn)生的突出問(wèn)題進(jìn)行改進(jìn)，還應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)及時(shí)進(jìn)行完善和更新，使法律法規(guī)能夠與時(shí)俱進(jìn)。

1.擴(kuò)大約束適用的對(duì)象范圍

原法律規(guī)定的約束對(duì)象范圍的不足，束縛了基層公安機(jī)關(guān)的手腳。為此，可以借鑒有些國(guó)家和地區(qū)的相關(guān)規(guī)定，如德國(guó)《聯(lián)邦國(guó)境保護(hù)法》第二十條第一 款規(guī)定：對(duì)將自殺者， 境保局得管束之。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《行政執(zhí)行法》第七條第二項(xiàng)規(guī)定：意圖自殺， 非管束不能救護(hù)其生命者， 得管束之[5]。將意圖自殺的人、迷失的老年癡呆患者、離家出走的少年兒童、非法上訪嚴(yán)重?cái)_亂社會(huì)秩序的人員和其他可能對(duì)公共安全產(chǎn)生嚴(yán)重現(xiàn)實(shí)危害的人員等納入約束的范圍。

2.明確或細(xì)化約束方式

為便于人民警察的依法活動(dòng)，有必要對(duì)一些法律規(guī)定予以明確或細(xì)化。一要明確《人民警察法》第十四條規(guī)定的“嚴(yán)重危害公共安全或者他人人身安全的精神病人”的“嚴(yán)重危害”情形；二要細(xì)化對(duì)精神病人約束的方式，規(guī)范采取徒手強(qiáng)制、警繩強(qiáng)制、手銬強(qiáng)制甚至更加嚴(yán)格的其他強(qiáng)制手段所適用的各類(lèi)情形。

3.規(guī)定約束的時(shí)間和地點(diǎn)

關(guān)于約束時(shí)間， 由于約束的對(duì)象和約束的具體原因不盡相同，無(wú)法作出一個(gè)統(tǒng)一的時(shí)間規(guī)定。原則上，應(yīng)當(dāng)根據(jù)約束的實(shí)際需要，盡量使用最少的時(shí)間。對(duì)此，筆者贊同余凌云教授的觀點(diǎn)， 約束時(shí)間以約束原因消失為限。為防止非法拘禁， 原則上規(guī)定不得超過(guò)24 小時(shí)。但是， 如果超過(guò)24 小時(shí)， 約束原因仍然沒(méi)有消失， 有必要繼續(xù)實(shí)施約束的， 必須報(bào)請(qǐng)上級(jí)公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)[6]。

關(guān)于約束地點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)依約束的對(duì)象不同而不同。按照方便執(zhí)法的原則，筆者認(rèn)為，對(duì)醉酒的人最好辦法是將醉酒之人就近送回，交由其家人或單位看護(hù)，也可以選擇采取在醫(yī)院約束或在公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案區(qū)約束；對(duì)精神病患者，原則上在公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法辦案區(qū)約束，或者經(jīng)縣以上公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，送就近的精神病醫(yī)院約束；對(duì)于意圖自殺的人以及離家出走的未成年人和迷失的老人兒童， 可在公安機(jī)關(guān)的工作區(qū)或者其他適宜的場(chǎng)所約束； 對(duì)有可能?chē)?yán)重危害公共安全的人或者非法越級(jí)上訪情節(jié)嚴(yán)重需要原籍地公安機(jī)關(guān)帶回的人，在留置室內(nèi)約束。對(duì)不同人約束時(shí)，應(yīng)當(dāng)實(shí)行物理隔離，且男女不得在同室內(nèi)約束。

（四）充實(shí)基層警力

解決基層警力不足這個(gè)問(wèn)題不可能一蹴而就，也不能盲目地對(duì)公安隊(duì)伍進(jìn)行擴(kuò)招。由于公安行政約束需要嚴(yán)格規(guī)范其執(zhí)法主體的執(zhí)法資格，目前，精簡(jiǎn)機(jī)關(guān)和科室，做到警力下沉、科學(xué)分配是較為科學(xué)有效的辦法。可以壓縮公安機(jī)關(guān)的管理層級(jí)，組織建立扁平化的組織管理體系，向基層下放警力，規(guī)范公安執(zhí)法的自由裁量權(quán)，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一的行政執(zhí)法體制，確保在基層公安工作中有超過(guò)半數(shù)警力投入基層派出所。這不僅緩解了警力不足的問(wèn)題，還提升了警務(wù)工作的主動(dòng)性、預(yù)防性和及時(shí)性。要在分析研究各基層派出所敵情、社情、民情的基礎(chǔ)上，科學(xué)分配各派出所警力，確保在執(zhí)行約束等行政強(qiáng)制措施時(shí)警力得當(dāng)。

（五）進(jìn)一步加大執(zhí)法監(jiān)督和指導(dǎo)力度

聚焦建設(shè)法治公安目標(biāo)，著眼解決執(zhí)法突出問(wèn)題，要加大執(zhí)法監(jiān)督與指導(dǎo)力度。在對(duì)公安行政約束進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督與指導(dǎo)過(guò)程中，一要發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督作用。建立健全執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，明確執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)職責(zé)權(quán)限，可規(guī)定辦案單位在決定采取約束措施時(shí)，必須在實(shí)施后迅速將有關(guān)情況報(bào)公安督察部門(mén)備案。督察部門(mén)應(yīng)當(dāng)分別情況， 采取明察暗訪、電話警示等多種方式進(jìn)行督察， 發(fā)現(xiàn)辦案單位和民警有違法違紀(jì)行為的， 應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取有效督察措施進(jìn)行處置；二要發(fā)揮外部監(jiān)督作用。接受人大、政協(xié)、社會(huì)團(tuán)體、新聞媒介和公民個(gè)人的監(jiān)督，使公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法活動(dòng)在陽(yáng)光下進(jìn)行。同時(shí)，要充分發(fā)揮法制部門(mén)的指導(dǎo)職能作用，對(duì)基層民警的執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行培訓(xùn)與指導(dǎo)，增強(qiáng)公安機(jī)關(guān)在實(shí)行行政約束時(shí)的客觀性、公正性，有效遏制約束方式適用不當(dāng)問(wèn)題發(fā)生。

結(jié)語(yǔ)

2019 年5 月7 日，習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)公安工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，公平正義是執(zhí)法司法工作的生命線。要抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，完善執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和管理監(jiān)督制約體系，努力讓人民群眾在每一起案件辦理、每一件事情處理中都能感受到公平正義。公安行政約束是公安機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法中的一項(xiàng)重要措施，其能否有效實(shí)施關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定和公民合法權(quán)益。有鑒于此，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)不斷加強(qiáng)教育培訓(xùn)，強(qiáng)化民警的政治意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，提升民警的業(yè)務(wù)素質(zhì)，確實(shí)做到依法行政。同時(shí)，要完善相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督與指導(dǎo)，與時(shí)俱進(jìn)，積極探索執(zhí)法工作新思路，促使公安機(jī)關(guān)能夠高效地實(shí)施約束等公安行政強(qiáng)制措施，以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，確定社會(huì)公平正義。