我國(guó)興奮劑治理法治化進(jìn)程與完善
—— 人民網(wǎng)“中國(guó)反興奮劑法治的歷史與現(xiàn)狀”訪談述評(píng)

喬一涓 ，黃 進(jìn) ，李 智 ，韓 勇

2020年5月，人民網(wǎng)體育部與中國(guó)政法大學(xué)體育法研究所攜手，共同打造了“為體育強(qiáng)國(guó)夯實(shí)法治之基”系列圓桌論壇。該論壇積極響應(yīng)《體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》中“推進(jìn)體育領(lǐng)域法治和行業(yè)作風(fēng)建設(shè)”的要求，通過體育與法律界人士對(duì)話的方式，對(duì)體育法治熱點(diǎn)話題展開討論，以加強(qiáng)普法宣傳的效果，進(jìn)一步推進(jìn)體育法治建設(shè)。2020年6月12日，圓桌論壇第三期邀請(qǐng)了中國(guó)國(guó)際法學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)反興奮劑中心聽證委員會(huì)主任委員、中國(guó)政法大學(xué)教授黃進(jìn)，福州大學(xué)法學(xué)院教授、國(guó)際體育仲裁院（CAS）反興奮劑仲裁庭仲裁員李智，首都體育學(xué)院教授、CAS反興奮劑仲裁庭仲裁員韓勇，圍繞“中國(guó)反興奮劑法治的歷史與現(xiàn)狀”主題進(jìn)行了深入探討。

一、中國(guó)反興奮劑法治的現(xiàn)狀

如今，中國(guó)已成為體育大國(guó)，許多世界大型運(yùn)動(dòng)會(huì)、體育活動(dòng)都離不開中國(guó)的參與。中國(guó)反興奮劑工作自20世紀(jì)90年代開展，一直嚴(yán)格按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，得到國(guó)際體育界的普遍認(rèn)可。專家學(xué)者一致認(rèn)為，應(yīng)從立法、機(jī)構(gòu)設(shè)置、法律服務(wù)等多層面看待中國(guó)反興奮劑工作法治化的進(jìn)程。

（一）立法層面

在國(guó)際立法方面，我國(guó)是首批簽署和加入聯(lián)合國(guó)教科文組織《反對(duì)在體育運(yùn)動(dòng)中使用興奮劑國(guó)際公約》的國(guó)家。在國(guó)內(nèi)立法方面，1989年，我國(guó)正式頒布第一個(gè)反興奮劑規(guī)范性文件《全國(guó)性體育競(jìng)賽檢查禁用藥物的暫行規(guī)定》。1995年頒布實(shí)施的《體育法》，則第一次將反對(duì)使用興奮劑納入國(guó)家法律范疇。2003年國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施《反興奮劑條例》，使我國(guó)成為全球范圍內(nèi)第三個(gè)頒布實(shí)施反興奮劑條例的國(guó)家。此外，國(guó)家體育總局《反興奮劑管理辦法》《體育運(yùn)動(dòng)中興奮劑管制通則》等一批相應(yīng)的配套行政規(guī)章陸續(xù)實(shí)施，構(gòu)筑起中國(guó)的反興奮劑法律制度框架。

值得關(guān)注的是，“興奮劑入刑”是近些年來我國(guó)體育法治發(fā)展的里程碑式事件。我國(guó)最高人民法院于2019年11月18日發(fā)布《關(guān)于審理走私、非法經(jīng)營(yíng)、非法使用興奮劑刑事案件適用法律若干問題的解釋》，將生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、弱勢(shì)群體保護(hù)、社會(huì)公共秩序管理等領(lǐng)域中的興奮劑違法行為納入刑法管轄，對(duì)興奮劑犯罪的罪名、罪狀和法定刑做出明確規(guī)定。在此之前，《體育法》中有關(guān)興奮劑的規(guī)定內(nèi)容甚少, 具體條文中并不涉及具體的懲罰措施, 可以說只表達(dá)了禁止興奮劑的意愿, 卻沒有規(guī)定有效限制興奮劑的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。①參見徐京生：《“濫用興奮劑”入刑的理論探索》，載《法學(xué)雜志》2018第5期，第104～111頁。

我國(guó)《反興奮劑條例》雖多次規(guī)定嚴(yán)重興奮劑違規(guī)行為需承擔(dān)刑事責(zé)任，但我國(guó)《刑法》缺乏相應(yīng)規(guī)定，使刑法規(guī)范難以實(shí)現(xiàn)。②參見陳書睿：《反興奮劑法律制度研究》，載《西安體育學(xué)院學(xué)報(bào)》2017第2期，第147～157頁。此次“興奮劑入刑”，增強(qiáng)了打擊興奮劑行為的力度。同時(shí)，嚴(yán)厲打擊體育輔助人員，強(qiáng)化興奮劑源頭的從嚴(yán)治理，將達(dá)到真正的震懾和懲戒效果。

（二）機(jī)構(gòu)設(shè)置層面

在反興奮劑的機(jī)構(gòu)設(shè)置上，中國(guó)走在了世界前列。1989年，我國(guó)設(shè)立首個(gè)興奮劑檢測(cè)實(shí)驗(yàn)室，并通過了國(guó)際奧委會(huì)興奮劑檢測(cè)資格考試，取得了認(rèn)可資格。2007年11月，中國(guó)反興奮劑中心正式成立，主要負(fù)責(zé)國(guó)內(nèi)、國(guó)際體育組織以及反興奮劑組織委托的樣品檢測(cè)工作，對(duì)涉嫌興奮劑違規(guī)的行為進(jìn)行調(diào)查、聽證、機(jī)構(gòu)管理和監(jiān)督，配合國(guó)際反興奮劑機(jī)構(gòu)以及眾多國(guó)際單項(xiàng)體育聯(lián)合會(huì)進(jìn)行興奮劑檢測(cè)工作，并提供便利，在主體對(duì)接上更加明確。

2020年4月，中國(guó)反興奮劑中心第三屆聽證委員會(huì)成立（以下簡(jiǎn)稱為“聽證委”），黃進(jìn)教授現(xiàn)任聽證委主任委員，他強(qiáng)調(diào)聽證委是在中國(guó)反興奮劑中心領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)下開展工作，主要負(fù)責(zé)依當(dāng)事人和利害關(guān)系人的申請(qǐng)或依職權(quán)組織聽證活動(dòng)。一般來說，反興奮劑中心對(duì)涉興奮劑案做調(diào)查，作出初步判斷后，根據(jù)當(dāng)事人、運(yùn)動(dòng)員的申請(qǐng)，由聽證小組來查明事實(shí)，它對(duì)是否構(gòu)成興奮劑違規(guī)以及平衡處罰的適當(dāng)性提出專業(yè)的意見和建議，以保證程序上的公平、公正、公開和專業(yè)。自2012年聽證委成立以來，為保證客觀公正地進(jìn)行興奮劑違規(guī)處理，發(fā)揮了很大作用。越來越多的運(yùn)動(dòng)員通過申請(qǐng)召開聽證會(huì)的方式，維護(hù)自身的權(quán)益，對(duì)中國(guó)體育法治產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

同為聽證委委員的韓勇教授表示，經(jīng)過多年發(fā)展，聽證委委員構(gòu)成發(fā)生了很大變化。第一屆聽證委成員有一部分是來自體育行政部門的人員，現(xiàn)任第三屆聽證委委員都是身份獨(dú)立的專家，與體育行政部門和中國(guó)反興奮劑中心沒有任何行政隸屬關(guān)系，保證了成員身份的公正性和獨(dú)立性，能夠從更中立的角度做出公正裁決。尤其是，聽證委引進(jìn)了專業(yè)的外部法律專家，他們帶來高度法治化的理念，聽證后給出的建議會(huì)更加注重平衡各方當(dāng)事人的利益。此外，聽證委還能為今后興奮劑違規(guī)案件的處理以及中國(guó)體育仲裁的發(fā)展起到探路作用。

（三）法律服務(wù)層面

近年來，中國(guó)反興奮劑的法律服務(wù)工作也取得積極進(jìn)展。目前，國(guó)內(nèi)很多律師事務(wù)所和律師非常關(guān)注反興奮劑案例，并參與其中，包括參與聽證、仲裁、為當(dāng)事人提供服務(wù)等等。他們除了在國(guó)內(nèi)參與反興奮劑法律工作外，還積極參加到國(guó)際興奮劑糾紛解決程序中。另外，在國(guó)際體育仲裁院的中國(guó)籍仲裁員逐漸增多，2019年1月1日新成立的國(guó)際體育仲裁院反興奮劑庭中，就有三名中國(guó)籍仲裁員。同時(shí)，在體育法學(xué)者的不斷努力下，中國(guó)關(guān)于《體育法》的研究，特別是關(guān)于反興奮劑的研究取得很多成果，出版了大量的學(xué)術(shù)專著、論文等，對(duì)世界反興奮劑運(yùn)動(dòng)和中國(guó)反興奮劑的情況做了系統(tǒng)的總結(jié)和梳理，成績(jī)有目共睹。

（四）現(xiàn)狀的評(píng)價(jià)

整體看來，我國(guó)反興奮劑工作已步入法制化、制度化和規(guī)范化的軌道，興奮劑違規(guī)行為日趨減少，興奮劑陽性率逐年降低。統(tǒng)計(jì)顯示，1990年我國(guó)運(yùn)動(dòng)員興奮劑檢測(cè)陽性率為1.8%，2018年中國(guó)反興奮劑中心檢測(cè)了將近兩萬例試劑，最后被認(rèn)定違規(guī)的僅有66例，檢測(cè)陽性率降至0.03%左右。檢測(cè)量大大增加，但違規(guī)率卻不斷降低，并遠(yuǎn)低于1%的國(guó)際平均陽性率。近些年，世界反興奮劑機(jī)構(gòu)對(duì)中國(guó)的反興奮劑工作給予了高度的肯定，并十分樂于聽到中國(guó)的聲音，在出臺(tái)新規(guī)則之前，對(duì)中國(guó)方面提出的意見、建議均比較重視，對(duì)于中國(guó)反興奮劑工作所表現(xiàn)出的高成效，也是贊賞有加。

與此同時(shí)，中國(guó)反興奮劑中心、國(guó)家體育總局等機(jī)構(gòu)同世界反興奮劑機(jī)構(gòu)建立了良好的合作機(jī)制，溝通渠道暢通。2019年，中國(guó)的楊楊女士當(dāng)選世界反興奮劑機(jī)構(gòu)副主席，既反映了中國(guó)在世界反興奮劑領(lǐng)域話語權(quán)的提升，也體現(xiàn)出世界反興奮劑機(jī)構(gòu)對(duì)中國(guó)反興奮劑工作的肯定。如今，在國(guó)際體育仲裁院、各國(guó)際單項(xiàng)體育聯(lián)合會(huì)中任職的中國(guó)籍代表越來越多，這都將不斷提升我國(guó)在國(guó)際體育治理中的話語權(quán)。越來越多的世界級(jí)運(yùn)動(dòng)會(huì)在中國(guó)舉行，賽事期間，均委托中國(guó)反興奮劑機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢測(cè)。對(duì)一些世界級(jí)的中國(guó)籍運(yùn)動(dòng)員，中國(guó)相關(guān)機(jī)構(gòu)按照反興奮劑規(guī)則的要求，對(duì)他們進(jìn)行跟蹤和檢測(cè)。概言之，因應(yīng)世界反興奮劑運(yùn)動(dòng)法治化的進(jìn)程，以及中國(guó)體育事業(yè)的長(zhǎng)足發(fā)展，相較國(guó)內(nèi)其他體育組織，中國(guó)反興奮劑機(jī)構(gòu)開展工作的法治化水平相對(duì)較高，某種意義上已成為國(guó)內(nèi)其他體育組織學(xué)習(xí)的標(biāo)桿。

二、中國(guó)反興奮劑法治建設(shè)面臨的主要挑戰(zhàn)

中國(guó)反興奮劑法治建設(shè)盡管取得了有目共睹的成績(jī)，但離體育參與者的期待仍有差距；反興奮劑法律體系雖已形成，但還需進(jìn)一步完善；反興奮劑立法盡管成就斐然，但執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督尚有待加強(qiáng)；反興奮劑法治工作隊(duì)伍已逐步建立，但各地區(qū)和各體育項(xiàng)目之間發(fā)展仍不平衡；反興奮劑法制宣傳教育盡管成績(jī)巨大，但體育法治大環(huán)境并未根本改善。具體來講，中國(guó)反興奮劑法治建設(shè)還面臨以下主要問題和挑戰(zhàn)。

（一）反興奮劑工作的輿情引導(dǎo)不足

我國(guó)作為一個(gè)人口大國(guó)和體育大國(guó)，出現(xiàn)涉興奮劑案件在所難免，而知名運(yùn)動(dòng)員一旦涉興奮劑違規(guī)，很容易成為媒體爭(zhēng)先報(bào)道的焦點(diǎn)。由于興奮劑調(diào)查和處罰信息公開不充分，又不斷有新的典型案子被人借題發(fā)揮，往往給公眾造成中國(guó)反興奮劑不力的錯(cuò)覺。雖然一些外國(guó)學(xué)者在研究中表明對(duì)中國(guó)反興奮劑工作取得的成效感到驚訝，但這僅僅在學(xué)術(shù)研究中呈現(xiàn)出來，外國(guó)媒體和大眾對(duì)此鮮少知悉，他們?nèi)匀灰罁?jù)過往陳舊刻板的印象進(jìn)行報(bào)道，從而誤導(dǎo)國(guó)際輿論。事實(shí)上，世界反興奮劑機(jī)構(gòu)每年都會(huì)在其官網(wǎng)上公布各國(guó)興奮劑違規(guī)的數(shù)量，其中，一些經(jīng)常以興奮劑問題質(zhì)疑中國(guó)的國(guó)家，反而時(shí)常出現(xiàn)在名單中的前十名。

之所以會(huì)出現(xiàn)上述反差，究其原因：一方面是歷史遺留問題，國(guó)外輿論存在固有的認(rèn)識(shí)偏差。我國(guó)體育運(yùn)動(dòng)早期是在舉國(guó)體制背景下逐步發(fā)展起來，借力政府，有較濃厚的國(guó)家背景。因此，一旦被查出興奮劑事件，國(guó)外輿論往往把個(gè)人興奮劑違規(guī)行為同國(guó)家行為、國(guó)家意志混為一談；另一方面，在冷戰(zhàn)思維延續(xù)和政治利益博弈的共同作用下，現(xiàn)代奧林匹克運(yùn)動(dòng)被打上鮮明的政治烙印。①參見邢婉瑩、王大鵬、張世杰、張紅兵：《政治博弈下世界反興奮劑機(jī)構(gòu)公信力的流失與重塑》，載《北京體育大學(xué)學(xué)報(bào)》2019第3期，第80～87頁。直至今天，體育界仍難逃政治裹挾。一些不太友好的外媒總是揪住中國(guó)的興奮劑問題，含沙射影，對(duì)國(guó)家制度進(jìn)行批判。而對(duì)中國(guó)政府長(zhǎng)期以來秉承的堅(jiān)定的反興奮劑立場(chǎng)和決心，以及取得的成績(jī)，報(bào)道卻不全面，未能讓國(guó)內(nèi)外公眾充分了解。

（二）反興奮劑管理體制不完善

現(xiàn)階段，我國(guó)反興奮劑管理體制為：國(guó)家體育主管部門負(fù)責(zé)組織全國(guó)反興奮劑工作，中國(guó)反興奮劑中心具體實(shí)施，全國(guó)性體育社團(tuán)、地方政府及各相關(guān)單位各負(fù)其責(zé)，采取綜合治理措施，推動(dòng)反興奮劑工作。其中，在反興奮劑的機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)限劃分等制度上，形成對(duì)內(nèi)和對(duì)外兩個(gè)相輔相成的關(guān)系：其一是各反興奮劑機(jī)構(gòu)之間的分工與合作；其二是反興奮劑機(jī)構(gòu)與外部機(jī)構(gòu)的分工與合作。①參見鄒新嫻：《 我國(guó)反興奮劑管理體制演變與發(fā)展研究》，北京體育大學(xué)2013年博士學(xué)位畢業(yè)論文，第42～43頁。

在對(duì)內(nèi)關(guān)系上，反興奮劑管理體制存在問題有：1. 中國(guó)反興奮劑中心獨(dú)立性不足，其運(yùn)營(yíng)依賴于財(cái)政撥款，人事則受到國(guó)家體育主管部門的管理。它有權(quán)制定檢查計(jì)劃、進(jìn)行樣本檢測(cè)并開展聽證，集規(guī)則制定權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)于一身，盡管上述權(quán)力歸屬不同部門來完成，但很難形成有效制約。2. 反興奮劑組織機(jī)構(gòu)之間權(quán)責(zé)劃分不明，依《反興奮劑條例》及其他配套規(guī)范性文件的規(guī)定，常會(huì)出現(xiàn)多個(gè)體育機(jī)構(gòu)同時(shí)對(duì)運(yùn)動(dòng)員開展興奮劑調(diào)查或?qū)嵤┡d奮劑處罰的情形，不但損害了運(yùn)動(dòng)員的權(quán)利，也降低了反興奮劑的工作效率。3. 地方反興奮劑管理力量薄弱、對(duì)國(guó)家反興奮劑工作配合力度不夠。目前除了江蘇省體育局設(shè)有反興奮劑中心，其他省級(jí)體育管理部門均將反興奮劑工作歸入競(jìng)技體育處的管理職責(zé)中，往往很難充分落實(shí)國(guó)家反興奮劑的工作要求和安排。在實(shí)際工作中，由于各省級(jí)體育管理部門仍以追求全運(yùn)會(huì)金牌數(shù)量為目標(biāo)，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)忽視甚至規(guī)避反興奮劑工作的情況。

在對(duì)外關(guān)系上，2008年籌辦和舉辦北京奧運(yùn)會(huì)的過程中，國(guó)務(wù)院聯(lián)合體育、衛(wèi)生、海關(guān)、食品藥品監(jiān)督管理部門，成立了反興奮劑綜合治理工作小組，在奧運(yùn)會(huì)期間充分發(fā)揮了職能。②參見呂羿畏：《我國(guó)反興奮劑管理體制的沿革》，載《中國(guó)體育科技》2010年第1期，第54～57頁。目前，這種綜合治理機(jī)制已名存實(shí)亡，反興奮劑機(jī)構(gòu)與其他各職能部門之間的協(xié)調(diào)難以維系。實(shí)際上，反興奮劑斗爭(zhēng)極其復(fù)雜且長(zhǎng)期存在，需要多部門綜合治理，才能達(dá)到理想效果。尤其是興奮劑入刑以后，打擊和預(yù)防興奮劑犯罪對(duì)職能部門的協(xié)調(diào)與合作提出了更高要求。

（三）國(guó)內(nèi)體育仲裁機(jī)制的缺失

按照國(guó)際反興奮劑體系“三權(quán)分立”的框架，制定反興奮劑規(guī)則、成立國(guó)家反興奮劑組織、設(shè)立國(guó)內(nèi)體育仲裁機(jī)構(gòu)解決爭(zhēng)議成為評(píng)價(jià)各國(guó)反興奮劑法治化水平的三個(gè)重要指標(biāo)。③李智、劉水平：《從孫楊案看世界反興奮劑治理架構(gòu)的完善》，載《北京體育大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第4期，第66頁?！霸诋?dāng)前的世界反興奮劑體系中，由世界反興奮劑機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定《世界反興奮劑條例》并監(jiān)督規(guī)則的統(tǒng)一適用，國(guó)際奧委會(huì)和單項(xiàng)體育組織負(fù)責(zé)根據(jù)《世界反興奮劑條例》進(jìn)行興奮劑檢測(cè)和違規(guī)處罰，國(guó)際體育仲裁院實(shí)施對(duì)興奮劑處理的“司法”審查，形成了一定程度的“三權(quán)分立”?！比缟纤觯覈?guó)反興奮劑體系的法治建設(shè)已經(jīng)完成“立法”和“執(zhí)法”兩個(gè)層面，但在“司法”層面尚未設(shè)立國(guó)內(nèi)體育仲裁機(jī)構(gòu)，解決興奮劑糾紛。

興奮劑處罰是最嚴(yán)厲的體育紀(jì)律處罰，處罰權(quán)的行使觸及運(yùn)動(dòng)員基本權(quán)利、體育社團(tuán)自治權(quán)力和國(guó)家治理體育權(quán)力的邊界。并且，興奮劑爭(zhēng)議構(gòu)成體育爭(zhēng)議解決的基本形態(tài)，對(duì)體育糾紛解決和體育法治具有重大意義。④參見盧揚(yáng)遜、薛童：《我國(guó)興奮劑爭(zhēng)議解決機(jī)制的構(gòu)建》，載《天津體育學(xué)院學(xué)報(bào)》2018第4期，第341～348頁。雖然中國(guó)反興奮劑中心聽證委員會(huì)的設(shè)立在一定程度上保障了運(yùn)動(dòng)員的程序權(quán)利，但聽證程序只是做出興奮劑處罰決定的一個(gè)環(huán)節(jié)，并非獨(dú)立的糾紛解決機(jī)制，不符合《世界反興奮劑條例》第13.2.2條國(guó)內(nèi)上訴機(jī)構(gòu)的要求。⑤參見《世界反興奮劑條例》第13.2.2條：國(guó)家反興奮劑組織應(yīng)該制定獨(dú)立、公正的上訴機(jī)構(gòu)，關(guān)系國(guó)內(nèi)賽事和國(guó)內(nèi)運(yùn)動(dòng)員興奮劑爭(zhēng)議上訴案件?！妒澜绶磁d奮劑條例》規(guī)定了興奮劑糾紛的二級(jí)仲裁機(jī)制，即在興奮劑處罰決定作出后，被處罰的運(yùn)動(dòng)員和體育組織有權(quán)針對(duì)處罰決定，向國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)提出上訴申請(qǐng)。很明顯，我國(guó)國(guó)內(nèi)體育糾紛解決機(jī)構(gòu)的缺位，不僅與《條例》義務(wù)相悖，還可能存在導(dǎo)致我國(guó)國(guó)內(nèi)興奮劑治理脫離世界反興奮劑機(jī)構(gòu)監(jiān)督的風(fēng)險(xiǎn)。

興奮劑糾紛多由興奮劑處罰決定引起，興奮劑處罰是體育組織內(nèi)部的紀(jì)律處罰，是一種行業(yè)的自治手段。體育組織治理主要靠行業(yè)自治手段進(jìn)行，這既是體育行業(yè)的傳統(tǒng)，也是避免司法資源浪費(fèi)的方式。但近年來，人們逐漸發(fā)現(xiàn)針對(duì)體育行業(yè)的不當(dāng)行為，僅靠體育行業(yè)自治有時(shí)力有不逮，是否借助外部司法力量解決體育爭(zhēng)端，成為各國(guó)體育組織需面臨和解決的重要問題。依《世界反興奮劑條例》的規(guī)定，締約各方只能在各自國(guó)內(nèi)法的框架內(nèi)構(gòu)建本國(guó)體育糾紛解決機(jī)制。以我國(guó)為例，法院對(duì)興奮劑爭(zhēng)議無管轄權(quán)，普通商事仲裁機(jī)構(gòu)的仲裁范圍不包含興奮劑爭(zhēng)議，所以，就國(guó)內(nèi)的反興奮劑工作而言，建立專門的體育仲裁制度是大勢(shì)所趨。

通過仲裁解決體育糾紛已是全世界通行的一個(gè)做法，且并不限于美國(guó)、澳大利亞、英國(guó)這些傳統(tǒng)的體育強(qiáng)國(guó)，蒙古、埃及等非體育強(qiáng)國(guó)也已建立起自己的體育仲裁制度。雖然體育仲裁可能只涉及和影響一兩萬名高水平運(yùn)動(dòng)員，但對(duì)體育行業(yè)來說，糾紛如果不能快速、有效、公平的解決，會(huì)對(duì)全行業(yè)產(chǎn)生巨大的影響。我國(guó)現(xiàn)行《體育法》已經(jīng)對(duì)體育仲裁作出了規(guī)定，但囿于其配套立法的缺位，現(xiàn)行法缺少建立體育仲裁的實(shí)在法基礎(chǔ)。近期，《體育法》修訂再次列入人大常委會(huì)立法工作安排，為建立體育糾紛仲裁機(jī)制提供了契機(jī)。

三、中國(guó)反興奮劑法治建設(shè)的未來發(fā)展

（一）完善中國(guó)反興奮劑法律的細(xì)則規(guī)定

以現(xiàn)有的中國(guó)反興奮劑法律框架為基礎(chǔ)，可以從兩方面進(jìn)一步完善，一是從規(guī)則上確保國(guó)內(nèi)規(guī)則之間、國(guó)內(nèi)和國(guó)際規(guī)則之間更好地協(xié)調(diào)、匹配和平衡；二是針對(duì)中國(guó)反興奮劑管理的實(shí)際情況，通過規(guī)則調(diào)適，厘清責(zé)任，明確目標(biāo)，以構(gòu)建權(quán)責(zé)更加明晰的反興奮劑組織體系。

分析近年來爭(zhēng)議較大的涉及我國(guó)運(yùn)動(dòng)員的興奮劑案件，問題多集中在反興奮劑具體規(guī)定模糊、規(guī)則不全、可操作性欠缺等方面。這些問題的產(chǎn)生，既源于立法不足，也源于對(duì)國(guó)際反興奮劑規(guī)則了解、掌握和運(yùn)用不利。因此，應(yīng)通過以下兩個(gè)舉措進(jìn)行調(diào)整：其一，“統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”，密切關(guān)注、研究世界反興奮劑條例和國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的修訂，及時(shí)跟進(jìn)并修改相關(guān)國(guó)內(nèi)規(guī)則。例如，2021年再次修訂生效的《世界反興奮劑條例》擴(kuò)大了立功情形、確定因禁用清單變更的例外可酌情減輕處罰情形，基于此，我國(guó)反興奮劑機(jī)構(gòu)也應(yīng)同步完善相關(guān)規(guī)定，實(shí)現(xiàn)與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。其二，“細(xì)化規(guī)則”，這一舉措重點(diǎn)在于細(xì)化興奮劑處罰規(guī)則和程序規(guī)定。比如，當(dāng)興奮劑檢測(cè)結(jié)果為陽性且當(dāng)事人能證明自己無重大過錯(cuò)或重大疏忽的情形下，可予以減免處罰，但具體期限需進(jìn)行細(xì)化：根據(jù)過錯(cuò)程度減少禁賽期的，減少后的禁賽期不得少于基準(zhǔn)禁賽期的一半；終身禁賽的，減少后的禁賽期不得少于8年。①參見張明秀：《反興奮劑規(guī)則中的“無重大過錯(cuò)”條款探討》，蘇州大學(xué)2018年碩士學(xué)位論文，第36～38頁。又如，運(yùn)動(dòng)員治療用藥豁免的申報(bào)程序中存在采集信息不完整、信息公開不足等細(xì)節(jié)問題，還涉及到多個(gè)體育組織之間銜接問題，都應(yīng)進(jìn)行補(bǔ)充規(guī)定，通過細(xì)化規(guī)則，使程序更具操作性，切實(shí)保障運(yùn)動(dòng)員的權(quán)利。②參見張曉龍：《我國(guó)運(yùn)動(dòng)員“治療用藥豁免”（TUE）相關(guān)案例分析與啟示》，載中國(guó)體育科學(xué)學(xué)會(huì)（China Sport Science Society）《2015第十屆全國(guó)體育科學(xué)大會(huì)論文摘要匯編（三）》，第34～35頁。

（二）明確設(shè)立國(guó)內(nèi)體育仲裁機(jī)構(gòu)的路徑安排

目前，學(xué)界對(duì)于設(shè)立國(guó)內(nèi)體育仲裁機(jī)構(gòu)基本已形成共識(shí)，但就設(shè)立方式和仲裁范圍的確定仍有爭(zhēng)議。隨著對(duì)國(guó)際體育仲裁制度研究的不斷深入，建立體育仲裁機(jī)構(gòu)的構(gòu)想也不斷跟進(jìn)，學(xué)界在充分討論的基礎(chǔ)上，提出了許多建設(shè)性意見，總結(jié)各方觀點(diǎn)，對(duì)于我國(guó)體育仲裁的設(shè)立，大致有以下三種思路：

第一種是修改現(xiàn)行立法，通過對(duì)《體育法》《仲裁法》的修訂，在原有的制度框架下對(duì)體育仲裁作出專門安排。這一設(shè)計(jì)主要借鑒了美國(guó)仲裁協(xié)會(huì)（AAA）通過仲裁解決業(yè)余體育糾紛的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)：美國(guó)《業(yè)余體育法》直接規(guī)定由美國(guó)仲裁協(xié)會(huì)來解決體育爭(zhēng)端，處理案件時(shí)要求運(yùn)動(dòng)員用盡體育組織內(nèi)部救濟(jì)，方可上訴至美國(guó)仲裁協(xié)會(huì)；同時(shí)，美國(guó)仲裁協(xié)會(huì)專門成立體育仲裁小組，把與體育有關(guān)的商業(yè)爭(zhēng)議、奧運(yùn)會(huì)運(yùn)動(dòng)員參賽資格爭(zhēng)議、興奮劑爭(zhēng)議、對(duì)國(guó)內(nèi)體育管理機(jī)構(gòu)決定不服的爭(zhēng)議統(tǒng)統(tǒng)納入到仲裁機(jī)構(gòu)的受案范圍。①參見夏興宇：《論我國(guó)體育仲裁制度之建立》，載《人民論壇》2013年第5期，第102～103頁。值得注意的是，美國(guó)仲裁協(xié)會(huì)不僅接納興奮劑爭(zhēng)議，還專門制定興奮劑爭(zhēng)議仲裁的補(bǔ)充程序，美國(guó)反興奮劑機(jī)構(gòu)則通過授權(quán)，將《世界反興奮劑條例》納入仲裁適用的法律范疇。

據(jù)此，有學(xué)者提出，可在《體育法》中直接規(guī)定體育爭(zhēng)議提請(qǐng)仲裁機(jī)構(gòu)解決，并完善《仲裁法》的受案范圍，增加體育糾紛仲裁。在普通仲裁機(jī)構(gòu)增設(shè)體育仲裁的服務(wù)，同時(shí)突出體育仲裁的特點(diǎn)，比如，聘請(qǐng)對(duì)體育領(lǐng)域精通的法律專家來處理案件；仲裁程序的安排在不違反《仲裁法》基本原則的基礎(chǔ)上可更加靈活。二者相互匹配，達(dá)到公正、高效、專業(yè)解決糾紛的效果。具體模式可參照已有的特殊仲裁，如勞動(dòng)仲裁和農(nóng)業(yè)承包合同仲裁。②參見孫麗巖：《仲裁法框架內(nèi)體育仲裁模式的構(gòu)建》，載《北京體育大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第3期，第23～27頁。

第二種是另行立法，即制定單行的體育仲裁法。根據(jù)《立法法》規(guī)定，只能通過制定法律的形式規(guī)范仲裁制度，出臺(tái)單獨(dú)的體育仲裁法前景一度不樂觀。但近年來中國(guó)足球行業(yè)的改革著重強(qiáng)調(diào)完善相關(guān)法律法規(guī)和行業(yè)規(guī)范，《體育法》修訂完善工作也在不斷推進(jìn)，從而使制定體育仲裁法這一設(shè)想變得更為可行。并且，這一設(shè)想借鑒了CAS的豐富實(shí)踐，在體育仲裁管轄權(quán)、仲裁程序規(guī)則、仲裁員的選任、體育仲裁裁決司法審查等具體規(guī)定上都能獲取重要參考，具有較好的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。③參見董金鑫：《論我國(guó)單獨(dú)的體育仲裁法的制定》，載《北京體育大學(xué)學(xué)報(bào)》2016第3期，第28～33頁。

依據(jù)體育仲裁法設(shè)立專門的體育仲裁機(jī)構(gòu)，有兩個(gè)優(yōu)勢(shì)：一方面，符合體育協(xié)會(huì)解決特殊體育糾紛的內(nèi)在需求，如內(nèi)部紀(jì)律處罰、參賽資格、興奮劑處罰糾紛等等，從而劃清與法院司法審查權(quán)的界限；另一方面，兼顧我國(guó)體育仲裁與國(guó)際體育仲裁的銜接，體育活動(dòng)具有國(guó)際化和商業(yè)化的特點(diǎn)，大量的體育糾紛自帶涉外性，因此，我國(guó)體育仲裁制度也不可能脫離國(guó)際體育法治的大環(huán)境獨(dú)自運(yùn)行，而應(yīng)遵循國(guó)際體育法的基本原則，與國(guó)際體育仲裁機(jī)構(gòu)仲裁實(shí)踐保持一致，以保證我國(guó)體育仲裁機(jī)構(gòu)裁決在國(guó)際上的承認(rèn)與執(zhí)行，防止國(guó)內(nèi)和國(guó)際體育仲裁制度差異過大。

基于上，一個(gè)細(xì)節(jié)問題隨之出現(xiàn)：依法設(shè)立的體育仲裁機(jī)構(gòu)與體育協(xié)會(huì)現(xiàn)有的內(nèi)部仲裁機(jī)構(gòu)該如何劃界。一種安排是：吸收加拿大體育糾紛解決中心的作法，保留各個(gè)體育協(xié)會(huì)內(nèi)部仲裁機(jī)構(gòu)，如果申請(qǐng)人對(duì)體育協(xié)會(huì)內(nèi)部仲裁機(jī)構(gòu)的決定不服，該中心僅就內(nèi)部仲裁決定的程序不正當(dāng)和法律適用錯(cuò)誤兩種情形進(jìn)行審查。④參見喬一涓：《運(yùn)動(dòng)員參賽資格的法律保護(hù)研究》，武漢大學(xué)2014年博士學(xué)位論文，第145頁。另一種安排是：由于我國(guó)體育協(xié)會(huì)的內(nèi)部仲裁機(jī)構(gòu)并不多見，有學(xué)者大膽設(shè)想能否把各個(gè)體育協(xié)會(huì)內(nèi)部的仲裁統(tǒng)一起來，即對(duì)體育協(xié)會(huì)內(nèi)部處罰決定不服，可直接向體育仲裁機(jī)構(gòu)提出仲裁申請(qǐng)，且一裁終局。

第三種是單獨(dú)設(shè)立反興奮劑仲裁機(jī)構(gòu)。CAS反興奮劑仲裁庭設(shè)立后，我國(guó)學(xué)界和實(shí)務(wù)界也出現(xiàn)了建立反興奮劑仲裁機(jī)構(gòu)的呼聲。而且，我國(guó)現(xiàn)行法規(guī)明確規(guī)定對(duì)興奮劑違規(guī)爭(zhēng)議處罰不服的，可向體育仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁，因此，可以嘗試以興奮劑爭(zhēng)議仲裁為突破口，先行先試，參照CAS反興奮劑庭的模式，設(shè)立國(guó)內(nèi)反興奮劑仲裁機(jī)構(gòu)。

2019年CAS設(shè)立反興奮劑庭是世界反興奮劑機(jī)制改革的重要舉措。一直以來，涉興奮劑案件是爭(zhēng)議最大、數(shù)量最多的體育爭(zhēng)端。統(tǒng)計(jì)顯示，2018年CAS大概處理600多個(gè)案件，其中約25%的案件屬于興奮劑糾紛。而且，此類糾紛業(yè)經(jīng)體育組織處分后，基本都會(huì)上訴至CAS。原因在于：興奮劑處罰對(duì)于運(yùn)動(dòng)員來說，相當(dāng)于法律上被認(rèn)定為“有罪”，換言之，興奮劑處罰具有一定的“準(zhǔn)刑罰性”。在反興奮劑庭設(shè)立之前，興奮劑處罰決定由單項(xiàng)體育聯(lián)合會(huì)自己作出，類似于行政處罰，由CAS進(jìn)行司法審查。但是，興奮劑處罰的準(zhǔn)刑罰性決定了其應(yīng)由“司法機(jī)關(guān)”（CAS）裁決，而不應(yīng)該由“行政機(jī)關(guān)”（單項(xiàng)體育聯(lián)合會(huì)）判斷。此外，各單項(xiàng)體育聯(lián)合會(huì)的執(zhí)法水平不一，做出的裁決五花八門，合法性和合規(guī)性難以保證，它們有向CAS“購買”法律服務(wù)的需求。于是，CAS反興奮劑庭應(yīng)運(yùn)而生。

CAS反興奮劑庭成立后，原先自己做處罰決定的單項(xiàng)體育聯(lián)合會(huì)，化身“原告”或“檢察官”，向國(guó)際體育仲裁院就興奮劑爭(zhēng)議提起“一審”，申請(qǐng)其做出處罰裁決。如是，形成更為穩(wěn)定的國(guó)際反興奮劑“三權(quán)分立”結(jié)構(gòu)：世界反興奮劑機(jī)構(gòu)“立法”，制定《世界反興奮劑條例》及各項(xiàng)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一反興奮劑實(shí)體規(guī)則；國(guó)際奧委會(huì)及各單項(xiàng)體育聯(lián)合會(huì)行使“行政權(quán)”，進(jìn)行興奮劑檢測(cè)及有關(guān)事項(xiàng)；國(guó)際體育仲裁院專注“司法”，對(duì)興奮劑案件審理并做出制裁。根據(jù)CAS反興奮劑庭仲裁規(guī)則規(guī)定，反興奮劑仲裁庭行使管轄權(quán)以獲得國(guó)際單項(xiàng)體育聯(lián)合會(huì)授權(quán)為準(zhǔn)，即只有在國(guó)際單項(xiàng)體育聯(lián)合會(huì)修改章程，授權(quán)CAS解決興奮劑爭(zhēng)議后，CAS反興奮劑庭方能行使管轄權(quán)①參見李智、喬一涓、劉水平：《國(guó)際體育仲裁院反興奮劑仲裁規(guī)則》，載《國(guó)際法與比較法論叢》2021年第26輯，第379頁。。目前，CAS和各單項(xiàng)體育聯(lián)合會(huì)持續(xù)進(jìn)行談判，截至去年底，已經(jīng)有10家聯(lián)合會(huì)進(jìn)行了授權(quán)。但是，幾個(gè)重要的聯(lián)合會(huì)如國(guó)際泳聯(lián)、國(guó)際田聯(lián)、國(guó)際足聯(lián)等，尚沒有授權(quán)。不過，誠(chéng)如當(dāng)年CAS剛成立的時(shí)候，許多國(guó)際單項(xiàng)體育聯(lián)合會(huì)也持觀望態(tài)度，只要反興奮劑庭在實(shí)踐中逐步展現(xiàn)出公平、效率，得到普遍認(rèn)可指日可待。

（三）加強(qiáng)我國(guó)與國(guó)際反興奮劑組織的對(duì)接協(xié)作

在國(guó)際反興奮劑工作中，國(guó)際和國(guó)內(nèi)體系相互配合推動(dòng)，一方面，形成了相對(duì)完整的反興奮劑法律體系。比如，作為各國(guó)政府開展反興奮劑工作的國(guó)際法依據(jù)，聯(lián)合國(guó)《反對(duì)在體育運(yùn)動(dòng)中使用興奮劑國(guó)際公約》（以下簡(jiǎn)稱為《公約》）確立了國(guó)際反興奮劑規(guī)則的法律地位，使之成為各國(guó)反興奮劑立法的基礎(chǔ)。其中，《公約》將《禁用清單——國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)》《治療用藥豁免的標(biāo)準(zhǔn)》列為附件，具有國(guó)際法約束力。將《世界反興奮劑條例》《國(guó)際實(shí)驗(yàn)室標(biāo)準(zhǔn)》《檢測(cè)與調(diào)查國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)》列為附錄，雖不具有國(guó)際法約束力，但《公約》強(qiáng)調(diào)締約國(guó)應(yīng)遵守《世界反興奮劑條例》的原則，并將其作為制定自身規(guī)則的基礎(chǔ)。依托這一體系，各國(guó)逐漸形成了自身完善的國(guó)內(nèi)反興奮劑法律體系。另一方面， 除了在規(guī)則和機(jī)構(gòu)上互相認(rèn)可，世界反興奮劑機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)家反興奮劑機(jī)構(gòu)在規(guī)則和管理上也會(huì)給予一定的指導(dǎo)和監(jiān)督。比如，2015年，中國(guó)反興奮劑中心檢測(cè)實(shí)驗(yàn)室因未通過世界反興奮劑機(jī)構(gòu)的雙盲測(cè)試，被暫停實(shí)驗(yàn)室認(rèn)證資格4個(gè)月，究其原因，主要在于我國(guó)反興奮實(shí)驗(yàn)室與國(guó)際反興奮劑機(jī)構(gòu)之間的銜接溝通不足，檢測(cè)方法未及時(shí)跟上世界反興奮劑機(jī)構(gòu)的最新技術(shù)要求。后經(jīng)過技術(shù)整改，重新達(dá)到世界反興奮劑機(jī)構(gòu)的評(píng)審要求，于2016年8月15日即恢復(fù)了認(rèn)可資格。

近些年，世界反興奮劑機(jī)構(gòu)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不斷更新，制度安排不斷完善，一些新動(dòng)向值得關(guān)注。比如，2018年國(guó)際奧委會(huì)成立新的國(guó)際檢測(cè)機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱為ITA），這是一家獨(dú)立的非營(yíng)利檢測(cè)機(jī)構(gòu)，有權(quán)自主決定何時(shí)何地對(duì)何人實(shí)施藥檢，各國(guó)際單項(xiàng)體育聯(lián)合會(huì)將逐漸委托ITA進(jìn)行興奮劑檢測(cè)，ITA進(jìn)行的采集工作也可交由各個(gè)國(guó)家反興奮劑機(jī)構(gòu)協(xié)作完成，無疑，未來興奮劑檢測(cè)在國(guó)際和國(guó)內(nèi)層面會(huì)更加統(tǒng)一，進(jìn)而也對(duì)國(guó)家反興奮劑機(jī)構(gòu)的檢測(cè)水平提出更高的要求。又如，2018年世界反興奮劑機(jī)構(gòu)發(fā)布簽約方的“合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)”，實(shí)質(zhì)是要求各國(guó)家反興奮劑組織明確將《世界反興奮劑條例》內(nèi)容直接采納或轉(zhuǎn)化到各自管轄范圍的反興奮劑領(lǐng)域中，各國(guó)反興奮劑組織和國(guó)家奧委會(huì)將成為合規(guī)審查的重點(diǎn)對(duì)象。我國(guó)相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)積極按照標(biāo)準(zhǔn)，充分履行反興奮劑義務(wù)，實(shí)時(shí)更新反興奮劑規(guī)則和政策，相關(guān)重要信息應(yīng)當(dāng)及時(shí)發(fā)布，并與國(guó)際機(jī)構(gòu)同步。此外，2021年新修訂的《檢查與調(diào)查國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)》，強(qiáng)調(diào)運(yùn)動(dòng)員行蹤信息數(shù)據(jù)庫構(gòu)建、制定政策鼓勵(lì)告密者的規(guī)定、細(xì)化對(duì)尿樣和血樣采集專員的要求等。這意味著我國(guó)也應(yīng)構(gòu)建反興奮劑查處體系，協(xié)助國(guó)際重大體育賽事的反興奮劑工作，包括積極參與興奮劑檢測(cè)實(shí)驗(yàn)室國(guó)際交流和合作項(xiàng)目，建立基于大數(shù)據(jù)和人工智能的反興奮劑智慧管理平臺(tái)，推進(jìn)反興奮劑領(lǐng)域的新技術(shù)、新手段的應(yīng)用，等等。

（四）加大反興奮劑信息公開和宣傳教育的力度

體育運(yùn)動(dòng)群眾參與性強(qiáng)，社會(huì)關(guān)注度高，一旦出現(xiàn)知名運(yùn)動(dòng)員興奮劑違規(guī)的案件，幾乎全民關(guān)注。在具體案件中，由于信息披露不足以及對(duì)反興奮劑工作認(rèn)知不足，國(guó)內(nèi)公眾輿論容易走向民粹化，國(guó)際輿論則仍保持歷史遺留的否定觀點(diǎn)。對(duì)此，國(guó)家體育總局將制定《反興奮劑信息公開管理辦法》和《反興奮劑教育工作實(shí)施細(xì)則》，并已納入到2018-2020年反興奮劑工作發(fā)展規(guī)劃中。除了規(guī)范指引外，還可采取一系列具體措施，包括：積極利用各類媒體平臺(tái)，擴(kuò)大反興奮劑信息公開的范圍、方式和路徑，使處罰更加公開透明。比如，及時(shí)發(fā)布興奮劑違規(guī)信息、處罰結(jié)果，加大處罰的公開曝光力度；推進(jìn)反興奮劑教育的新常態(tài)，把反興奮劑教育深入到運(yùn)動(dòng)員和輔助人員的生活、訓(xùn)練和比賽之中；充分利用中國(guó)反興奮劑的網(wǎng)上平臺(tái)，豐富不同體育參與人群對(duì)反興奮劑知識(shí)的儲(chǔ)備；擴(kuò)大民眾對(duì)反興奮劑問題的認(rèn)知范圍，使他們認(rèn)識(shí)到：反興奮劑問題不僅存在于體育行業(yè)，在食品安全領(lǐng)域、教育領(lǐng)域也都有涉及。比如，食品里有許多添加劑，有些可能就是興奮劑，對(duì)大眾的身體健康會(huì)產(chǎn)生影響。又如，學(xué)生運(yùn)動(dòng)員入學(xué)要進(jìn)行體育測(cè)試，有人為實(shí)現(xiàn)入學(xué)愿望，心存僥幸，挺而走險(xiǎn)，擅自服用興奮劑，這不僅會(huì)影響公平競(jìng)爭(zhēng)，還可能會(huì)面臨刑事指控。同時(shí)，還可以將體育精神宣傳教育、反興奮劑工作與社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)相結(jié)合。總之，通過各類信息引導(dǎo)和知識(shí)普及，增強(qiáng)案例的示范效應(yīng)，提升社會(huì)對(duì)反興奮劑工作的正確認(rèn)知，并進(jìn)而促進(jìn)國(guó)民素質(zhì)和社會(huì)誠(chéng)信的提升。

四、結(jié)語

改革開放40余年，我國(guó)體育法治水平不斷提升，已成為實(shí)現(xiàn)體育大國(guó)到體育強(qiáng)國(guó)轉(zhuǎn)變的重要保障，其中，反興奮劑法治化起到了引領(lǐng)作用。通過舉辦北京奧運(yùn)會(huì)的契機(jī)，我國(guó)已形成了一套完整規(guī)范的反興奮劑管理機(jī)制，被國(guó)際社會(huì)稱為綜合性運(yùn)動(dòng)會(huì)反興奮劑工作的中國(guó)模式，廣受盛贊。但在規(guī)則制定、機(jī)構(gòu)設(shè)置、國(guó)內(nèi)外合作方面仍需繼續(xù)加強(qiáng)。因此，對(duì)中國(guó)反興奮劑法治工作應(yīng)有全面和準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)，以此為基礎(chǔ)梳理與國(guó)際反興奮劑組織間的關(guān)系，通過具體的人才資源和渠道，深度參與世界反興奮劑運(yùn)動(dòng)和國(guó)際體育的治理，參與制定規(guī)則，更好地運(yùn)用規(guī)則。同時(shí)，完善國(guó)內(nèi)相關(guān)規(guī)定，有效協(xié)調(diào)體育自治與政府監(jiān)督的關(guān)系，更好地與國(guó)際體育治理結(jié)構(gòu)銜接協(xié)調(diào)，不僅要實(shí)現(xiàn)對(duì)興奮劑的長(zhǎng)效治理，還要在反興奮劑全球治理體系中發(fā)揮出中國(guó)優(yōu)勢(shì)。