俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)漁業(yè)法律制度評析及對我國漁業(yè)發(fā)展的啟示

劉洋,白燕云,王悅

(大連海洋大學(xué)法學(xué)院 大連 116023)

0 引言

俄羅斯于2004 年頒布《漁業(yè)法》以來,又于2007年和2008年等多次對其進(jìn)行修改和完善,主要內(nèi)容包括增加捕撈配額、提高漁業(yè)產(chǎn)量、調(diào)整漁業(yè)政策、提高水產(chǎn)品自給率、完善漁業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展海水養(yǎng)殖業(yè)、明確沿岸漁業(yè)義務(wù)、調(diào)整漁業(yè)管理體制、完善基本管理制度、加大違法懲罰力度和保障魚類生存繁衍。此外,俄羅斯積極加入公海漁業(yè)與生態(tài)保護(hù)多邊條約,積極主導(dǎo)雙邊協(xié)定構(gòu)筑的合作體制,力圖與各國通力合作,不斷鞏固其海洋大國地位。俄羅斯?jié)O業(yè)法律制度的制定和完善使其基本實(shí)現(xiàn)海洋漁業(yè)資源保護(hù)的法制化,法律對漁業(yè)資源的保護(hù)取得很大成效?；诖?本研究以俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)漁業(yè)為切入點(diǎn),具體探究其漁業(yè)法律制度,從而對我國漁業(yè)及其法律制度的發(fā)展提供啟示。

1 俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)漁業(yè)法律制度及其實(shí)施

1.1 法律制度

為進(jìn)一步開發(fā)利用遠(yuǎn)東地區(qū)漁業(yè)資源,俄羅斯于2010年制訂《2010—2012年勘察加長期漁業(yè)開發(fā)計劃》。2013年《遠(yuǎn)東漁業(yè)盆地漁業(yè)規(guī)則》采取一系列措施管制遠(yuǎn)東地區(qū)漁業(yè)資源[1]。2016 年衛(wèi)星定位支持服務(wù)開始在遠(yuǎn)東地區(qū)漁業(yè)盆地發(fā)展,滿足漁民的特殊需求。2017年《漁船裝備TSC 新程序》正式實(shí)施,漁業(yè)監(jiān)測技術(shù)的革新以及生產(chǎn)者和服務(wù)供應(yīng)商的參與提高了系統(tǒng)的可靠性和無故障運(yùn)作能力。2013年《防止、遏制和消除IUU 捕魚的國家行動計劃》通過許多法律行動避免漁業(yè)法律制度的不確定性,包括對IUU 船只采取更嚴(yán)格的管制措施如增加刑事制裁[2]。

目前俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)漁業(yè)法律制度主要包括漁業(yè)資源基本管理制度、總可捕量制度(TAC)、個人捕撈配額制度(IQ)、非法捕撈制度(IUU)、個人不可轉(zhuǎn)讓捕撈額制度(INTQ)、投資配額分配制度[3]、漁業(yè)捕撈招標(biāo)制度、捕撈限額制度、船網(wǎng)工具指標(biāo)控制制度、捕撈許可制度、配額拍賣制度、漁業(yè)資源增值和保護(hù)制度以及漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度。上述法律制度集投入、產(chǎn)出、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)等多角度于一體,既符合俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)漁業(yè)管理的實(shí)際情況,又適應(yīng)國際漁業(yè)管理的變化形勢。

1.2 漁業(yè)管理的特點(diǎn)

俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)的漁業(yè)法律制度在實(shí)踐中已取得一定的成效,其漁業(yè)管理主要包括2 個特點(diǎn)。①建立權(quán)力相對集中和領(lǐng)域廣泛的綜合管理機(jī)構(gòu)。俄羅斯下設(shè)漁業(yè)管理局,其主要職能是負(fù)責(zé)全國的海洋捕撈、水產(chǎn)養(yǎng)殖、漁業(yè)資源保護(hù)、海岸帶安全、海洋科研、魚品質(zhì)量、出口貿(mào)易、漁業(yè)立法和漁業(yè)資金的具體管理;2008年俄羅斯將“國家漁業(yè)委員會”更名為“俄羅斯聯(lián)邦漁業(yè)署”,其在俄羅斯中央政府的領(lǐng)導(dǎo)下制定并出臺一系列促進(jìn)俄羅斯?jié)O業(yè)發(fā)展的新漁業(yè)法規(guī),包括提高漁業(yè)管理效率、調(diào)整漁業(yè)稅收政策、增加政府對漁業(yè)的財政支持、加強(qiáng)漁業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、興建水產(chǎn)品加工廠和提高水產(chǎn)品自給率等。②制定并有效實(shí)施先進(jìn)管理制度。俄羅斯是漁業(yè)大國,通過積累管理經(jīng)驗(yàn)和引入先進(jìn)管理理念等方式建立和完善漁業(yè)管理制度并嚴(yán)格實(shí)施,保障漁業(yè)管理的主體和客體相輔相成并取得顯著效果,從而實(shí)現(xiàn)俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)漁業(yè)資源的恢復(fù)和發(fā)展。

1.3 存在的問題

俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)漁業(yè)法律制度建設(shè)雖取得進(jìn)展,但仍存在立法不完善和現(xiàn)有制度未能全面執(zhí)行等突出問題,導(dǎo)致非法捕撈現(xiàn)象仍十分嚴(yán)重,同時水產(chǎn)品捕撈和加工業(yè)仍不能有力吸引國內(nèi)投資。

(1)漁業(yè)法律制度體系處在轉(zhuǎn)型時期,亟須進(jìn)一步完善。目前俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)漁業(yè)領(lǐng)域的法律較多,在漁業(yè)管理、監(jiān)督和資源保護(hù)等方面都有強(qiáng)制性規(guī)定,但仍存在“重實(shí)體而輕程序”的問題,主要表現(xiàn)在缺乏規(guī)范性操作程序。同時仍存在較多的法律空白,導(dǎo)致政府部門之間的工作不夠協(xié)調(diào),降低行政效率。

(2)缺乏現(xiàn)代化的漁業(yè)設(shè)備和技術(shù),影響漁業(yè)產(chǎn)量。俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)的漁業(yè)生產(chǎn)和加工較為落后,主要原因是沒有先進(jìn)的漁業(yè)設(shè)備和技術(shù),加之漁業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善和資金匱乏,漁業(yè)設(shè)備和技術(shù)不能及時得到現(xiàn)代化的改進(jìn),導(dǎo)致遠(yuǎn)東地區(qū)漁業(yè)失去投資吸引力,從而降低漁業(yè)發(fā)展的競爭力。

(3)現(xiàn)有的漁民組織較為分散,與政府的協(xié)調(diào)不到位。遠(yuǎn)東地區(qū)漁業(yè)市場缺少行業(yè)化的組織程序,漁民和各類漁業(yè)組織之間的聯(lián)系不夠緊密,大大降低漁業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)量和效率。加之政府與漁業(yè)企業(yè)之間的互動微乎其微,政府、企業(yè)和漁民之間的協(xié)調(diào)程度低,影響遠(yuǎn)東地區(qū)漁業(yè)的發(fā)展。

(4)漁業(yè)主管部門的行政管理職能弱化。俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)漁業(yè)法律制度的制定和實(shí)施之間仍有差距,內(nèi)部法制建設(shè)尚不能適應(yīng)客觀實(shí)際的發(fā)展需求。

(5)貪污腐敗未能根除。在俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)漁業(yè)發(fā)展態(tài)勢良好的情況下,仍有政府貪污腐敗的現(xiàn)象發(fā)生,導(dǎo)致漁業(yè)發(fā)展受到阻礙。

1.4 優(yōu)勢和劣勢

作為漁業(yè)大國,俄羅斯通過建立和完善遠(yuǎn)東地區(qū)漁業(yè)法律制度,漁業(yè)發(fā)展取得明顯成效。例如:在立法上,通過數(shù)次修訂法律,細(xì)化和量化管理范圍和管理對象,不斷加大處罰力度,有力保護(hù)漁業(yè)資源和維護(hù)漁業(yè)秩序;在執(zhí)法上,嚴(yán)格實(shí)行捕撈限額制度和收繳分離制度,不斷規(guī)范執(zhí)法行為;在管理體制上,多次改組漁業(yè)管理部門,頒布并修訂《俄聯(lián)邦漁業(yè)署管理條例》,明確并完善管理職能。

與此同時,俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)漁業(yè)法律制度也面臨一些實(shí)踐困境。例如:國內(nèi)漁業(yè)組織發(fā)展不足且具有局限性,嚴(yán)重制約政府與漁業(yè)組織之間形成良性的互動關(guān)系;漁業(yè)立法仍不完善,與漁業(yè)資源保護(hù)法治化之間還有相當(dāng)長的距離;漁業(yè)多頭管理的協(xié)調(diào)程度和效率均不高。

2 對我國漁業(yè)發(fā)展的啟示

俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)漁業(yè)發(fā)展的優(yōu)勢為我國漁業(yè)發(fā)展提供寶貴經(jīng)驗(yàn),其漁業(yè)法律制度的實(shí)踐困境也對我國漁業(yè)發(fā)展有所警示。為促進(jìn)我國漁業(yè)的專業(yè)化、社會化和法治化發(fā)展,亟須借鑒經(jīng)驗(yàn)和吸取教訓(xùn)。

2.1 發(fā)展國內(nèi)漁業(yè)組織

漁業(yè)組織形式是漁業(yè)生產(chǎn)關(guān)系的直接體現(xiàn),合理的漁業(yè)組織形式是提高漁業(yè)生產(chǎn)效率的重中之重[4]。因此,我國漁業(yè)的迅速發(fā)展離不開專業(yè)漁業(yè)組織的保駕護(hù)航。

2.1.1 加強(qiáng)政府領(lǐng)導(dǎo),積極推進(jìn)漁業(yè)組織建設(shè)

政府設(shè)立專門機(jī)構(gòu),對漁業(yè)組織進(jìn)行統(tǒng)一的安排和調(diào)度;除專項財政資金支持外,發(fā)揮政策導(dǎo)向作用,加大對漁業(yè)組織的支持力度,激發(fā)漁業(yè)組織的積極性。

2.1.2 完善漁業(yè)組織職能,增強(qiáng)其參與度

培育功能完備的漁業(yè)組織,提高服務(wù)效率,構(gòu)建多元化和集體化的漁業(yè)組織服務(wù)體系;充分發(fā)揮資源整合職能,將邊緣漁業(yè)組織的力量納入漁業(yè)組織服務(wù)體系,促進(jìn)漁業(yè)組織之間的高效交流與合作,形成漁業(yè)組織相互協(xié)作的良好氛圍。

2.1.3 優(yōu)化漁業(yè)組織內(nèi)部管理

加強(qiáng)漁業(yè)組織制度建設(shè),及時修訂管理制度以保證其適用性和靈活性,保障漁業(yè)組織的正常運(yùn)作;加強(qiáng)漁業(yè)組織能力建設(shè),增強(qiáng)其在資金、人才和專業(yè)技能等方面的獨(dú)立性;完善漁業(yè)組織長效管理機(jī)制,尤其加強(qiáng)過錯調(diào)查、考核和獎懲等內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制建設(shè)。

2.2 完善漁業(yè)立法

隨著我國漁業(yè)的快速發(fā)展,漁業(yè)立法的缺陷不可避免。法律制度的缺失導(dǎo)致我國漁業(yè)資源受到水體污染的威脅、近岸海域捕撈強(qiáng)度過大以及水產(chǎn)養(yǎng)殖缺乏規(guī)劃和管理。因此,應(yīng)不斷填補(bǔ)漁業(yè)法律空白,加快制定配套法律法規(guī);建立健全漁業(yè)環(huán)境評價和環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理制度,完善水污染事故調(diào)查處理制度;完善我國漁業(yè)貿(mào)易體系,加大進(jìn)出口力度,借鑒先進(jìn)的價格機(jī)制、競爭機(jī)制和供求機(jī)制,提高我國水產(chǎn)品的國際競爭力。

2.3 加強(qiáng)與俄羅斯的漁業(yè)合作

2.3.1 投資與勞務(wù)合作

俄羅斯的東部發(fā)展戰(zhàn)略和相關(guān)優(yōu)惠政策對外國在遠(yuǎn)東地區(qū)的投資給予極大鼓勵,我國應(yīng)抓住這一機(jī)遇,積極開發(fā)利用俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)漁業(yè)資源。在勞務(wù)合作方面,可對漁業(yè)產(chǎn)業(yè)工人進(jìn)行更有針對性的技能培訓(xùn),為中俄漁業(yè)合作和兩國漁業(yè)的發(fā)展提供支持。

2.3.2 漁業(yè)技術(shù)合作

2000年俄羅斯《關(guān)于科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域國際合作發(fā)展方向的政策文件》提出將與中國在海洋學(xué)和生物制藥研究領(lǐng)域開展合作。2015年在“兩江流域”合作機(jī)制的推動下,四川省內(nèi)江市漁業(yè)局、湖南省新絲綢之路中俄投資促進(jìn)有限公司與俄羅斯淡水漁業(yè)科學(xué)研究院簽署《四川省內(nèi)江市現(xiàn)代漁業(yè)科技開發(fā)產(chǎn)業(yè)化項目》,并成功合作完成多個項目。

2.3.3 水產(chǎn)養(yǎng)殖與資源保護(hù)合作

我國可發(fā)揮自然地理優(yōu)勢,與俄羅斯在水產(chǎn)養(yǎng)殖與資源保護(hù)領(lǐng)域開展合作,保護(hù)漁業(yè)生態(tài)環(huán)境,促進(jìn)兩國漁業(yè)再生產(chǎn)。1994年中俄簽署《黑龍江、烏蘇里江邊境水域水生生物資源保護(hù)、調(diào)整和擴(kuò)散合作議定書》,此后雙方在漁業(yè)生產(chǎn)、資源節(jié)約、漁業(yè)管理和打擊邊境水域非法捕撈等領(lǐng)域開展合作,并取得積極成果。

2.3.4 水產(chǎn)品貿(mào)易合作

俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)與我國東北地區(qū)接壤,可在邊境地區(qū)設(shè)立水產(chǎn)品貿(mào)易區(qū)。目前吉林省東部的琿春市已成立中俄交流商品展示交易中心,主要展示和銷售俄羅斯進(jìn)口商品,極大地促進(jìn)兩國的水產(chǎn)品貿(mào)易。

2.3.5 旅游漁業(yè)合作

大連市是我國東北地區(qū)重要的經(jīng)濟(jì)、港口、工業(yè)和旅游城市,環(huán)境優(yōu)美,氣候宜人,空氣質(zhì)量優(yōu)良,榮獲“國際花園城市”和“中國最佳旅游城市”等美譽(yù),每年吸引大量俄羅斯游客前來旅游度假。大連市不斷加強(qiáng)對俄羅斯的旅游宣傳,多家旅行社參加在俄羅斯舉行的旅游交流會議,有力促進(jìn)大連市與俄羅斯開展旅游漁業(yè)合作。

2.4 完善漁業(yè)管理體制機(jī)制

2.4.1 加強(qiáng)漁業(yè)集中管理

我國各地方政府對漁業(yè)法律法規(guī)和政策的解讀以及漁業(yè)管理行為存在差異,因此完善漁業(yè)管理體系迫在眉睫。應(yīng)加強(qiáng)中央垂直管理,同時積極拓展?jié)O業(yè)管理的外延,將模塊化管理轉(zhuǎn)化為網(wǎng)絡(luò)化管理,通過整合投入維護(hù)、開發(fā)利用、生產(chǎn)加工和流通銷售等資源,建立全方位的漁業(yè)網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)[5]。

2.4.2 優(yōu)化漁業(yè)資源開發(fā)布局

落實(shí)國家海洋主體功能區(qū)規(guī)劃,科學(xué)統(tǒng)籌自然資源配置,根據(jù)開發(fā)狀況采取不同的開發(fā)強(qiáng)度和措施;加強(qiáng)對專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架和深海海底漁業(yè)資源的勘探開發(fā),優(yōu)化漁業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),提高漁業(yè)資源的綜合利用效率。

2.4.3 堅持開發(fā)與保護(hù)并重

加強(qiáng)漁業(yè)資源調(diào)查和規(guī)劃,持續(xù)推進(jìn)海洋環(huán)境保護(hù)[6],加強(qiáng)對漁業(yè)資源的有序、集約和循環(huán)利用;做好漁業(yè)項目對生態(tài)環(huán)境影響的評估工作,強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)法;加大生態(tài)修復(fù)力度,科學(xué)合理開發(fā)利用漁業(yè)資源。

3 結(jié)語

對于沿海國家來說,漁業(yè)法律制度不僅與國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源開發(fā)密切相關(guān),而且與國家綜合實(shí)力甚至戰(zhàn)略安全密切相關(guān)。俄羅斯充分認(rèn)識到這一點(diǎn),不斷完善遠(yuǎn)東地區(qū)漁業(yè)法律制度。我國是海洋大國,漁業(yè)資源豐富且經(jīng)濟(jì)價值巨大,應(yīng)借鑒俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)漁業(yè)法律制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)并吸取教訓(xùn),充分發(fā)揮漁業(yè)資源的價值,實(shí)現(xiàn)我國漁業(yè)的快速可持續(xù)發(fā)展。