內(nèi)部控制視角下對行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理分析

淄博市人民防空辦公室

引言

自2014年1月1日起，財政部頒發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》正式開始施行。該文件的主要內(nèi)容是希望通過構(gòu)建內(nèi)控制度，確保行政事業(yè)單位所有經(jīng)濟活動都符合法律法規(guī)，實現(xiàn)風(fēng)險可控且單位資產(chǎn)安全的目的。其中預(yù)算績效管理作為預(yù)算管理改革中的關(guān)鍵內(nèi)容，同樣需要結(jié)合行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范要求，作出進一步地完善?；诖?，本文將站在內(nèi)部控制的視角，對行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理工作展開全面分析。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理概述

行政事業(yè)單位開展預(yù)算績效管理工作的目的在于提高內(nèi)部資金利用率，其與財政部門同屬于公共資金使用的主要責(zé)任人，更是績效評價的主體，所以公共資金利用率的高低直接受到主體工作執(zhí)行情況的影響[1]?？冃гu價的對象是公共資金，維持行政事業(yè)單位運轉(zhuǎn)的資金來源是人民稅收，也即屬于公共資金。預(yù)算績效考核有著健全的管理系統(tǒng)，為了避免出錯需要嚴格按照既定程序予以執(zhí)行。而對于實施內(nèi)部控制制度的行政事業(yè)單位而言，一定要將內(nèi)控系統(tǒng)與預(yù)算績效管理系統(tǒng)有機結(jié)合，才能保證資金利用率的最大化。

二、內(nèi)部控制視角下行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理存在的不足

（一）對預(yù)算績效管理存在認識偏差

行政事業(yè)單位的內(nèi)控工作主要針對的是單位經(jīng)濟活動項目中暗存的風(fēng)險，所以預(yù)算績效管理自然也屬于內(nèi)控管理范圍。然而，目前仍然有部分單位完全將內(nèi)控與預(yù)算績效管理分開而論，不少人員抱怨預(yù)算與財務(wù)管理工作量太大，每年預(yù)算執(zhí)行完之后還要做績效評價，如今又提出內(nèi)部控制規(guī)范，在這種情緒下開展的預(yù)算績效管理與內(nèi)部控制工作自然也就應(yīng)付了事，很多工作流于表面。此外，還有部分單位對預(yù)算績效管理工作的價值性認識不清，覺得行政事業(yè)單位的資金應(yīng)用更應(yīng)看重社會效益，不能與社會企業(yè)一樣追求經(jīng)濟效益，所以認為預(yù)算績效管理與內(nèi)部控制不重要。正是因為這些認知誤區(qū)的存在，導(dǎo)致預(yù)算績效管理難以全面推進。

（二）績效評價指標(biāo)體系與內(nèi)部控制規(guī)范要求不符

內(nèi)部控制規(guī)范的施行，對行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)開展中可能面臨的風(fēng)險提供了具體可行的防控措施，所以在預(yù)算績效管理工作中，也需要從細節(jié)之處凸顯出內(nèi)控的要求。歷經(jīng)多年來的探究，目前財政支出績效評價指標(biāo)體系已然建立，且詳細具體地劃分了績效評價指標(biāo)，一定程度上反映出了績效管理滲透預(yù)算管理全過程的要求，但是問題在于很多指標(biāo)的解釋太過寬泛。并未全面凸顯出內(nèi)控對于行政事業(yè)單位財政資金的要求。比如在現(xiàn)有的績效評價指標(biāo)當(dāng)中，對于“項目決策—決策過程—決策程序”的規(guī)定解釋為“項目決策、申報與批復(fù)的程序應(yīng)當(dāng)符合相關(guān)管理辦法，進行充分的可行性研究，同時項目調(diào)整需要履行相關(guān)手續(xù)”，在這一內(nèi)容中并沒有看到“內(nèi)部控制”的身影，特別是在重大項目決策方面[2]。從這一規(guī)定能夠看出，即便是行政單位的項目申報、批復(fù)制度存在不合理之處，難以將風(fēng)險有效降低，但只要按照有關(guān)辦法予以履行，便能符合績效評價中有關(guān)于項目決策方面的要求，所以會對績效評價結(jié)果形成負面影響。

（三）預(yù)算績效管理與風(fēng)險評估控制銜接不夠

根據(jù)內(nèi)控規(guī)范的要求，行政單位必須針對自身經(jīng)濟活動構(gòu)建相應(yīng)的風(fēng)險評估機制，對所有經(jīng)濟項目暗藏的風(fēng)險展開科學(xué)評估[3]。在預(yù)算績效管理工作中，基于對績效目標(biāo)的動態(tài)化管理，能夠?qū)冃?shù)據(jù)進行統(tǒng)計，并且對預(yù)算執(zhí)行進展進行分析，第一時間找到行政事業(yè)單位相關(guān)項目中的風(fēng)險所在，如此一來定期開展的風(fēng)險評估便能成為完善內(nèi)控的有力依據(jù)。當(dāng)前，行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理工作開展更多是為了響應(yīng)財政部門的要求，而在財政資金項目的事后績效評價方面積極性、主動性都不高，而且也沒有開展全過程的預(yù)算績效管理，自然談不上風(fēng)險控制的落實，內(nèi)控規(guī)范執(zhí)行效果也就無法達到預(yù)期。

（四）預(yù)算績效管理中信息技術(shù)應(yīng)用有待加強

積極推進信息化建設(shè)是內(nèi)部控制規(guī)范對行政事業(yè)單位提出的明確要求，并且倡導(dǎo)將單位經(jīng)濟活動與內(nèi)部控制流程融入自有信息系統(tǒng)中，盡量減少人為操控可能，確保信息安全無疏漏。但現(xiàn)實中行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理手段依舊較為低效，信息化技術(shù)的應(yīng)用有待重視，尤其是在項目決策、管理以及績效資料當(dāng)中，還能看到大部分人員手寫填資料以及復(fù)印紙質(zhì)資料，即便是在財政專網(wǎng)已有項目申報書、績效目標(biāo)申報表、可行性報告等資料，也難以實時對接，導(dǎo)致預(yù)算績效管理工作效率低下。

三、內(nèi)部控制視角下行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的相關(guān)對策

在內(nèi)部控制規(guī)范全面施行的環(huán)境下，行政事業(yè)單位需要對預(yù)算績效管理工作理念與方式予以創(chuàng)新，針對上述提到的各項問題找準(zhǔn)完善對策，進而提高公共資金利用率。

（一）加強內(nèi)部控制與預(yù)算績效管理的宣傳教育工作

通過加強宣傳教育工作，改變部分行政事業(yè)單位在預(yù)算績效管理工作中存在認知偏差的現(xiàn)象。首先，要提高對預(yù)算績效管理與內(nèi)控的重視度，要求所有內(nèi)部人員提高思想認識，意識到財政資金的使用與經(jīng)濟活動的密切關(guān)系，所以一定要嚴格執(zhí)行內(nèi)控與預(yù)算績效管理的規(guī)范要求；其次，通過定期開展培訓(xùn)活動去提高行政事業(yè)單位決策層素質(zhì)與能力，確保預(yù)算績效管理與內(nèi)部控制得到更好執(zhí)行，同時培訓(xùn)也要保證全員覆蓋，不僅要針對財務(wù)部門、內(nèi)控部門，還需要其他部門領(lǐng)導(dǎo)干部對預(yù)算績效管理與內(nèi)控基本知識有相應(yīng)了解；最后，要對內(nèi)部資源統(tǒng)籌規(guī)劃，合理執(zhí)行方案，認識到內(nèi)部控制并非獨立存在，而需要各方力量積極配合，同時將內(nèi)控理念與預(yù)算績效管理融合，實現(xiàn)兩者同步推進。

（二）結(jié)合內(nèi)控要求完善績效評價指標(biāo)體系

績效評價作為預(yù)算績效管理工作中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對涉及的績效評價指標(biāo)的規(guī)范性與科學(xué)性進行判斷，能夠直接影響預(yù)算績效管理工作的最終成效，而隨著行政事業(yè)單位內(nèi)控的逐漸規(guī)范，對于其預(yù)算績效管理也提出了更新、更高的要求[4]。具體來講，在預(yù)算績效管理實施過程中需要對暗存的內(nèi)外部風(fēng)險精準(zhǔn)識別，對績效評價體系作出完善修改。一方面，在項目決策過程中，目標(biāo)設(shè)定的增加是相關(guān)部門職責(zé)所在，所以要建立且落實決策議事機制，通過集體研究與專家論證的方式進行集體決策；另一方面，在項目管理過程中，還要完善采購執(zhí)行制度，保證與采購標(biāo)準(zhǔn)相符，同時要健全合同管理制度，定期對預(yù)算執(zhí)行情況展開分析。此外，在項目績效當(dāng)中，為了實現(xiàn)對預(yù)算的動態(tài)化監(jiān)控，建議增設(shè)全預(yù)算執(zhí)行考核制度。

（三）做好預(yù)算執(zhí)行管理與預(yù)算業(yè)務(wù)風(fēng)險控制工作

在行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理工作中，需要自始至終貫穿預(yù)算管理，針對這一要求則要改變以往“重分配、輕過程、輕產(chǎn)出”的理念與做法，意味著預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的管控工作需要提高重視，嚴格把關(guān)。首先，要構(gòu)建預(yù)算執(zhí)行跟蹤制度。對于具體項目實施單位的預(yù)算執(zhí)行狀況，要求財務(wù)管理部門展開跟蹤，定期匯總并分析預(yù)算信息；其次，構(gòu)建預(yù)算執(zhí)行通報制度。通過匯總預(yù)算執(zhí)行進度信息與項目績效現(xiàn)狀，及時向上通報，實現(xiàn)內(nèi)部信息的及時共享[5]；最后，及時采取有效措施。如果察覺預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)與績效目標(biāo)有明顯偏差的情況，要及時發(fā)出通知糾正偏差，至于預(yù)算執(zhí)行過程中可能發(fā)生的預(yù)算調(diào)整問題，一定要嚴格按照相應(yīng)流程辦事。

（四）推進預(yù)算績效管理的信息化建設(shè)

行政事業(yè)單位的內(nèi)控對信息技術(shù)的依賴度較高，通過信息化建設(shè)能夠明顯提高工作效率。鑒于預(yù)算績效管理工作涉及大量復(fù)雜的財務(wù)管理數(shù)據(jù)，在信息技術(shù)的加持下能夠?qū)崿F(xiàn)數(shù)據(jù)的快速匯總與分享，既能保證工作效率與精準(zhǔn)性，也能讓各部門工作人員工作第一時間得到銜接。具體來講，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)設(shè)計開發(fā)出與預(yù)算績效管理工作需求相符的子系統(tǒng)，同時發(fā)揮出信息技術(shù)在信息收集、分析、比較等方面的優(yōu)勢，全面提高行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理工作效率。

結(jié)語

綜上所述，行政事業(yè)單位在經(jīng)濟活動中獲取效益的關(guān)鍵基礎(chǔ)在于預(yù)算績效管理，尤其是從內(nèi)部控制的視角來看，行政事業(yè)單位要想實現(xiàn)經(jīng)濟效益與社會效益的同步提升，則需要將預(yù)算績效管理工作擺置首位，既要加強對內(nèi)控與預(yù)算績效管理的宣傳教育培訓(xùn)，同時也要結(jié)合內(nèi)部控制要求完善績效評價體系，做好預(yù)算業(yè)務(wù)的風(fēng)險管控以及積極推進信息化建設(shè)，才能實現(xiàn)績效管理與預(yù)算管理的有機融合，實現(xiàn)行政事業(yè)單位內(nèi)部預(yù)算管理水平的提高。