支付平臺(tái)代發(fā)消費(fèi)券 績效評價(jià)方法

王歡 劉開升

作為促進(jìn)消費(fèi)調(diào)控經(jīng)濟(jì)常用措施，政府?dāng)?shù)字消費(fèi)券是重要財(cái)政政策工具，近年來依托支付平臺(tái)在全國較大范圍被規(guī)?；\(yùn)用，其績效評價(jià)對衡量財(cái)政支出是否取得對價(jià)效果和優(yōu)化政府?dāng)?shù)字消費(fèi)券項(xiàng)目設(shè)計(jì)有著重要現(xiàn)實(shí)意義。

本文闡明研究必要性和厘清研究對象后，綜述學(xué)界對政府?dāng)?shù)字消費(fèi)券績效評價(jià)方法的主要觀點(diǎn)，立足實(shí)踐，從六個(gè)視角總結(jié)剖析相關(guān)利益主體當(dāng)前的績效評價(jià)模式及特點(diǎn)，在設(shè)定績效評價(jià)七項(xiàng)原則的基礎(chǔ)上，提出基于ISM方法對數(shù)字消費(fèi)券進(jìn)行績效評價(jià)的方法，就有效實(shí)施績效評價(jià)提出政策建議。

2000年以來，消費(fèi)券作為政策工具被我國地方政府密集使用，主要集中在兩個(gè)時(shí)期，第一個(gè)時(shí)期是2008年金融危機(jī)發(fā)生后，第二個(gè)時(shí)期是2020年新冠肺炎疫情發(fā)生后。據(jù)2020年5月8日（商務(wù)部副部長在國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制新聞發(fā)布會(huì)上指出）《190多億元消費(fèi)券促消費(fèi)回暖》一文中商務(wù)部披露數(shù)據(jù)顯示，新冠肺炎疫情發(fā)生以來，有28個(gè)省份、170多個(gè)地市統(tǒng)籌地方政府和社會(huì)資金，累計(jì)發(fā)放消費(fèi)券達(dá)190多億元。2021年3月19日，中國銀聯(lián)發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，2020年以來通過“云閃付”App在全國200余城助發(fā)超過8000萬張消費(fèi)券，累計(jì)帶動(dòng)消費(fèi)超過78億元，助力35萬家商戶渡難關(guān)，帶動(dòng)了全國性消費(fèi)熱潮。第二時(shí)期較第一時(shí)期呈現(xiàn)諸多新特點(diǎn)，如地域分布廣、資金規(guī)模大、依托支付平臺(tái)發(fā)放、消費(fèi)券數(shù)字化、消費(fèi)撬動(dòng)屬性強(qiáng)、調(diào)控精準(zhǔn)度高和利益主體多元化等，探索構(gòu)建與之相適應(yīng)的績效評價(jià)方法，既能客觀衡量消費(fèi)券財(cái)政支出的對價(jià)效果，又有利于科學(xué)設(shè)計(jì)后續(xù)政府?dāng)?shù)字消費(fèi)券項(xiàng)目方案，對確保財(cái)政資金使用依法合規(guī)和取得實(shí)效都有著重要現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)于政府?dāng)?shù)字消費(fèi)券。目前學(xué)界對政府?dāng)?shù)字消費(fèi)券的定義并不統(tǒng)一，被模糊統(tǒng)稱為消費(fèi)券的政策工具，其發(fā)放主體、資金來源、發(fā)放對象、投放目的和適用范圍等關(guān)鍵要素往往有著較大差異，因此開展績效評價(jià)方法研究要以厘清政府?dāng)?shù)字消費(fèi)券的內(nèi)涵與外延為前提。財(cái)政部于2009年10月13日發(fā)布《關(guān)于規(guī)范地方政府消費(fèi)券發(fā)放使用管理的指導(dǎo)意見》（財(cái)建〔2009〕649號）（以下簡稱《意見》），該《意見》所稱地方政府消費(fèi)券，是指由地方各級政府在本級預(yù)算（含當(dāng)年預(yù)算收入和以前年度預(yù)算資金結(jié)余）中安排發(fā)放的用于兌換商品（或服務(wù)）的有價(jià)支付憑證。財(cái)政部明確“地方政府消費(fèi)券”內(nèi)涵的同時(shí)，就其外延邊界也作了界定，如消費(fèi)券要地方政府明確主辦部門、注明使用期限和起始日期、公開發(fā)放、禁止直接兌換現(xiàn)金、禁止使用時(shí)找零或者代替現(xiàn)金找零、禁止倒買倒賣、禁止反復(fù)流通等，防范政府消費(fèi)券打白條或被貨幣化使用。

本文所稱政府?dāng)?shù)字消費(fèi)券參照財(cái)政部“地方政府消費(fèi)券”定義，特指由地方政府商務(wù)部門使用地方財(cái)政資金依托支付平臺(tái)向特定群體非定向公開發(fā)放的設(shè)有使用條件的數(shù)字化有價(jià)支付憑證，旨在促進(jìn)轄區(qū)消費(fèi)經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效。

在該定義的范疇下，發(fā)放主體僅限于地方政府明確的主管部門，不含非政府機(jī)構(gòu)的其他事業(yè)單位或商業(yè)主體;資金來源僅限于地方財(cái)政資金，含本級財(cái)政資金和上級財(cái)政劃撥的專項(xiàng)資金;特定群體指消費(fèi)券僅限由方案明確的發(fā)放對象群體領(lǐng)取;非定向公開發(fā)放，指在特定群體內(nèi)的個(gè)體享有均等參與機(jī)會(huì)，消費(fèi)券并不定向發(fā)放給某個(gè)個(gè)體，發(fā)放主體不確保群體內(nèi)的個(gè)體均能領(lǐng)到消費(fèi)券，在券少人多的情況下，領(lǐng)券將通過先到先得搶券或隨機(jī)抽簽配券等方式公開發(fā)放;設(shè)有使用條件，指領(lǐng)券居民須在消費(fèi)券方案設(shè)定的核銷商戶范圍里消費(fèi)達(dá)到觸發(fā)條件方能核券支付，未達(dá)觸發(fā)條件的不能享受政府財(cái)政消費(fèi)補(bǔ)貼。

數(shù)字化有價(jià)支付憑證，指在依托支付平臺(tái)的數(shù)字化支付系統(tǒng)發(fā)放的具體特定用途和功能的防偽電子票券;促進(jìn)轄區(qū)消費(fèi)經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效，指政府?dāng)?shù)字消費(fèi)券設(shè)有一定的消費(fèi)門檻，其發(fā)放目的在于發(fā)揮財(cái)政資金的乘數(shù)效應(yīng)拉動(dòng)消費(fèi)，明顯區(qū)別于救濟(jì)撫恤或福利慰問性質(zhì)的其他政府補(bǔ)貼。

關(guān)于支付平臺(tái)。支付平臺(tái)指具備國家金融主管或監(jiān)管部門許可的銀行卡清算、銀行卡業(yè)務(wù)或支付結(jié)算等經(jīng)營范圍的承接政府?dāng)?shù)字消費(fèi)券業(yè)務(wù)的服務(wù)機(jī)構(gòu)，受托于發(fā)放主體具體開展消費(fèi)券的發(fā)放、核銷、清算、宣傳、風(fēng)控和統(tǒng)計(jì)等業(yè)務(wù)工作，支付平臺(tái)應(yīng)持有《銀行卡清算業(yè)務(wù)許可證》《金融許可證》或《支付業(yè)務(wù)許可證》及相關(guān)業(yè)務(wù)準(zhǔn)入的批準(zhǔn)文件。市場上冠以消費(fèi)券之名，而發(fā)放主體或資金來源或發(fā)放目的等與上述界定不符的，視作福利專用券或商業(yè)優(yōu)惠券，不納入本文政府?dāng)?shù)字消費(fèi)券研究范疇。

在財(cái)政出資與核券成本組成的二維垂直坐標(biāo)系中，政府?dāng)?shù)字消費(fèi)券居于第一象限，明顯有別于第二象限的商業(yè)優(yōu)惠券和第三象限的福利專用券（圖1）。

文獻(xiàn)綜述

政府?dāng)?shù)字消費(fèi)券對社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有廣泛而深刻的影響，其績效評價(jià)也日益受到關(guān)注，相關(guān)研究既包括消費(fèi)券項(xiàng)目績效評價(jià)，也包括消費(fèi)券所歸屬的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付績效評價(jià)。

績效評價(jià)主體方面，薛文艷（2013）認(rèn)為財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金項(xiàng)目績效評價(jià)的實(shí)施，應(yīng)委托政府相關(guān)部門或社會(huì)中介機(jī)構(gòu)等績效評價(jià)活動(dòng)主體，組成績效評價(jià)工作組。

績效評價(jià)目標(biāo)方面，胡斯平、任艷（2009）認(rèn)為實(shí)現(xiàn)消費(fèi)券邊際效用最大化，應(yīng)以社會(huì)保障的公共經(jīng)濟(jì)為先，刺激消費(fèi)的作用次之。成丹（2017）提出政府間轉(zhuǎn)移支付制度目標(biāo)是諸多角度政策目標(biāo)的有機(jī)結(jié)合，既包括終極目標(biāo)，也包括階段性目標(biāo)。

績效評價(jià)原則方面，楊加猛、張智光、劉忠信（2007）認(rèn)為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付績效評價(jià)應(yīng)遵循導(dǎo)向性、科學(xué)型、動(dòng)態(tài)可比性和簡明性等四原則。范雅靜、徐航、潘文泳（2018）研究認(rèn)為合理的一般性轉(zhuǎn)移支付評價(jià)，應(yīng)該從靜態(tài)和動(dòng)態(tài)兩個(gè)方面進(jìn)行綜合考量。

績效評價(jià)方法方面，楊加猛、張智光、劉忠信（2007）基于ISM方法構(gòu)建了能反映區(qū)域財(cái)政轉(zhuǎn)移支付績效的績效指標(biāo)體系。卿放、干悅之（2010）綜述國外常用企業(yè)績效評價(jià)方法時(shí)認(rèn)為平衡記分卡是財(cái)務(wù)指標(biāo)“大雜燴”，其組成指標(biāo)常常自相矛盾，有些指標(biāo)甚至是多余的，為討好利益相關(guān)者渾水摸魚地將指標(biāo)糅合在一起讓人費(fèi)解。汪俠（2012）運(yùn)用模糊綜合評價(jià)法對消費(fèi)券效用進(jìn)行評價(jià)。薛文艷（2013）指出項(xiàng)目績效評價(jià)方法有費(fèi)用效益分析法、費(fèi)用效果分析法、成功度分析法、模糊綜合評估法、DEA評估法、邏輯框架法、比較分析法、因素分析法、公眾評判法等九種，并認(rèn)為財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金項(xiàng)目績效評價(jià)的兩種常用方法應(yīng)為比較分析法和公眾評價(jià)法。蘇孜、何延平（2015）指出現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付績效評價(jià)，沒有系統(tǒng)的評價(jià)指標(biāo)且評價(jià)內(nèi)容很不完整，基于平衡理念將平衡積分卡引入財(cái)政轉(zhuǎn)移支付績效評價(jià)中，并認(rèn)同陳希暉、陳玲（2005）觀點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)盡管平衡記分卡是企業(yè)績效評估方法，但對于改善政府機(jī)構(gòu)和非盈利組織的績效管理上效果更好。

財(cái)政部2020年出臺(tái)的《項(xiàng)目支出績效評價(jià)管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2020〕10號）指出，項(xiàng)目支出績效評價(jià)方法主要包括成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法、標(biāo)桿管理法等，可根據(jù)情況采用一種或多種方法。

績效評價(jià)數(shù)據(jù)方面，姜竹、周昊佳（2017）強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)績效分析需要借助行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、績效目標(biāo)和績效實(shí)施的歷史經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，定時(shí)跟蹤方式較為常見。

從以上文獻(xiàn)綜述可以看出，盡管這些文獻(xiàn)就消費(fèi)券績效評價(jià)的主體、目標(biāo)、原則、方法和數(shù)據(jù)等方面均有相關(guān)研究，但研究對象主要針對2008年金融危機(jī)發(fā)生后的第一期消費(fèi)券，尚未結(jié)合2020年新冠疫情發(fā)生后的第二期消費(fèi)券新特點(diǎn)開展績效評價(jià)研究，特別是鮮有研究依托消費(fèi)券數(shù)字化發(fā)放后沉淀于支付平臺(tái)的大數(shù)據(jù)資源，專門針對政府?dāng)?shù)字消費(fèi)券的“旨在促進(jìn)轄區(qū)消費(fèi)經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效”目標(biāo)開展績效評價(jià)，本文將在此基礎(chǔ)上作進(jìn)一步探索研究。

當(dāng)前政府?dāng)?shù)字消費(fèi)券的

績效評價(jià)實(shí)踐

財(cái)政部門視角。財(cái)政部門是政府消費(fèi)券資金管理部門，其設(shè)置的績效評價(jià)體系屬于政策最終目標(biāo)。財(cái)政部于2009年10月13日發(fā)布《關(guān)于規(guī)范地方政府消費(fèi)券發(fā)放使用管理的指導(dǎo)意見》（財(cái)建〔2009〕649號），要求“充分發(fā)揮政府消費(fèi)券刺激消費(fèi)、擴(kuò)大內(nèi)需、保障民生、促進(jìn)發(fā)展等政策目標(biāo)作用”。按照上級決策單位的意見，地方政府財(cái)政部門應(yīng)政府消費(fèi)券主辦部門申請?jiān)谙逻_(dá)資金預(yù)算時(shí)，除要求加強(qiáng)對專項(xiàng)資金的監(jiān)督管理外，就切實(shí)提高財(cái)政資金使用效益也會(huì)提出明確要求，常采用定量與定性相結(jié)合的績效評價(jià)方法，設(shè)置三級指標(biāo)（表1）。

財(cái)政部門視角的消費(fèi)券績效指標(biāo)具有幾個(gè)特點(diǎn)：

一是主要從政府和商家的立場進(jìn)行績效評價(jià)。政府和商家的績效評價(jià)立場一致，是績效成果重疊和補(bǔ)貼資金來源兩方面原因共同決定的。政府產(chǎn)出的數(shù)量指標(biāo)社會(huì)消費(fèi)品零售額，是微觀層面商家銷售額累加后在宏觀層面的集中體現(xiàn)，宏觀產(chǎn)出和微觀產(chǎn)出的基礎(chǔ)完全一致。補(bǔ)貼資金來源方面，政府消費(fèi)券資金事涉財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，一般在“其他商業(yè)流通事務(wù)支出”“其他對企業(yè)補(bǔ)助”等科目列支，滿意度指標(biāo)定位為商家滿意度與支出科目保持一致。

二是不設(shè)置各績效指標(biāo)的權(quán)重，同時(shí)強(qiáng)調(diào)各指標(biāo)的重要性，要求政府消費(fèi)券資金運(yùn)用中同時(shí)兼顧達(dá)成各類指標(biāo)目標(biāo)。

三是統(tǒng)籌考慮短期和長期績效，兼顧內(nèi)部和外部訴求。財(cái)政部門設(shè)置的政府消費(fèi)券績效指標(biāo)，既有用于外部評價(jià)的“滿意度指標(biāo)”，也有用于內(nèi)部評價(jià)的“產(chǎn)出指標(biāo)”和“效益指標(biāo)”，其中，“產(chǎn)出指標(biāo)”著重反映短期績效，“效益指標(biāo)”著重反映中長期績效。

商務(wù)部門視角。商務(wù)部門視角的消費(fèi)券績效指標(biāo)，上承提供資金的財(cái)政部門意見，下接受益群體需求，屬于政策中間目標(biāo)。商務(wù)部門是政府消費(fèi)券主辦部門，負(fù)有申請財(cái)政資金、制定工作方案、設(shè)定券面結(jié)構(gòu)、遴選發(fā)放機(jī)構(gòu)、厘定受益行業(yè)、明確發(fā)券對象、統(tǒng)計(jì)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)、發(fā)動(dòng)輿論宣傳和防范違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)等重要職責(zé)，是政府消費(fèi)券事權(quán)歸屬部門和提升政策績效的關(guān)鍵單位。商務(wù)部門制定政府消費(fèi)券工作方案，在資金使用效率的同時(shí)，主要強(qiáng)調(diào)消費(fèi)券的杠桿撬動(dòng)作用和疊加放大作用（表2）。

商務(wù)部門視角的消費(fèi)券績效指標(biāo)具有的特點(diǎn)：第一，中觀指標(biāo)與微觀指標(biāo)相結(jié)合，既反映行業(yè)維度的整體情況，也反映商戶和用戶維度的具體情況。第二，絕對值指標(biāo)與相對值指標(biāo)相結(jié)合，績效評價(jià)既關(guān)注“直接帶動(dòng)消費(fèi)總額”等絕對值指標(biāo)，也關(guān)注杠桿撬動(dòng)“帶動(dòng)比”等相對值指標(biāo)。第三，績效指標(biāo)以定量為主，對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的客觀性和可獲得性要求較高，需要消費(fèi)券發(fā)放平臺(tái)有較強(qiáng)的大數(shù)據(jù)分析能力。

領(lǐng)券用戶視角。領(lǐng)券用戶視角的消費(fèi)券績效指標(biāo)，體現(xiàn)最終消費(fèi)者感受到消費(fèi)券優(yōu)惠大小和獲取便捷性。最終消費(fèi)者對政府消費(fèi)券的充分認(rèn)可與積極參與，是政府消費(fèi)券項(xiàng)目所有經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出得以實(shí)現(xiàn)的前提。實(shí)踐中，領(lǐng)券用戶視角的績效評價(jià)較少程序化規(guī)范評價(jià)，常通過分散零星的信訪咨詢、網(wǎng)絡(luò)評論等方式表達(dá)意見，主要采用“用腳投票”行動(dòng)方式表明態(tài)度（表3）。

領(lǐng)券用戶視角的消費(fèi)券績效指標(biāo)特點(diǎn)，一方面，領(lǐng)券用戶同時(shí)關(guān)注效用指標(biāo)和成本指標(biāo)，如果成本類指標(biāo)大于效用指標(biāo)，政府消費(fèi)券將失去消費(fèi)者吸引力。另一方面，領(lǐng)券用戶最在意的“消費(fèi)券優(yōu)惠折扣率”，與商務(wù)部門最關(guān)心的“方案帶動(dòng)比”互為倒數(shù)，兩個(gè)指標(biāo)為反比例關(guān)系，不可調(diào)和。例如：10倍“方案帶動(dòng)比”對應(yīng)為消費(fèi)者打九折，4倍“方案帶動(dòng)比”對應(yīng)為消費(fèi)者打七五折，商務(wù)部門眼中政策效果好的消費(fèi)券，在消費(fèi)者看來恰恰相反。

核券商戶視角。核券商戶對政府消費(fèi)券的廣泛支持與優(yōu)質(zhì)受理，是政府消費(fèi)券項(xiàng)目得以落地實(shí)施的基礎(chǔ)。核券商戶視角的消費(fèi)券績效指標(biāo)，體現(xiàn)核券商戶對受理政府消費(fèi)券所帶來商業(yè)利益的評估（表4）。

總體而言，核券商戶與消費(fèi)券發(fā)放主體政府部門的利益一致，但微觀結(jié)構(gòu)上看核券商戶的績效評估側(cè)重點(diǎn)與政府部門仍有差異。首先，商戶更愿意引導(dǎo)消費(fèi)者在銷售利潤率高的商品核銷政府?dāng)?shù)字消費(fèi)券。政府財(cái)政補(bǔ)貼對象為消費(fèi)者，財(cái)政補(bǔ)貼能100%轉(zhuǎn)化為商戶銷售收入，但轉(zhuǎn)化為商戶利潤的多寡同時(shí)還取決于商戶特定商品的銷售利潤率，商戶更愿意向消費(fèi)者推薦購買銷售利潤率高的商品，而非政府部門希望的杠桿撬動(dòng)作用大的商品。其次，商戶對待黃牛套利的立場，并不能與政府部門保持高度一致，商戶對黃牛的容忍度較政府更高，政府部門向商戶追償產(chǎn)生商戶違規(guī)成本。

支付平臺(tái)視角。隨著政府消費(fèi)券數(shù)字化發(fā)放，支付平臺(tái)發(fā)揮著承上啟下的樞紐作用，對發(fā)放主體政府部門提供參謀助手服務(wù)，深度參與方案籌劃、資源調(diào)度和項(xiàng)目執(zhí)行等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實(shí)踐中往往還承諾向政府免費(fèi)提供平臺(tái)服務(wù);對發(fā)放客體消費(fèi)者及商戶提供系統(tǒng)支持和產(chǎn)品服務(wù)，幫助消費(fèi)者安全便捷兌現(xiàn)政府補(bǔ)貼，協(xié)助商戶以核券為契機(jī)開展事件性營銷提升銷售規(guī)模。支付平臺(tái)視角的消費(fèi)券績效指標(biāo)，面向用戶（To C）、面向商戶（To B）、面向政府（To G）和面向社會(huì)（To S）等四個(gè)維度均有體現(xiàn)（表5）。

支付平臺(tái)視角的消費(fèi)券績效指標(biāo)中，一是較發(fā)放主體政府部門和發(fā)放客體消費(fèi)者及商戶而言，支付平臺(tái)對銷售收入不敏感，往往出于履行社會(huì)責(zé)任原因承接消費(fèi)券服務(wù)項(xiàng)目，且免收政府的相關(guān)費(fèi)用，其績效評價(jià)主要從自身業(yè)務(wù)發(fā)展著眼。二是支付平臺(tái)的績效評價(jià)指標(biāo)更加細(xì)膩化，不僅考量交易金額指標(biāo)，而且對于交易筆數(shù)、用戶新增及促活、商戶份額變動(dòng)等都比較關(guān)注。三是由于消費(fèi)券項(xiàng)目無直接匹配的收入，難以開展投入產(chǎn)出分析，因此績效評價(jià)需著重考量成本控制因素。

社會(huì)媒體視角。社會(huì)媒體是推動(dòng)政府?dāng)?shù)字消費(fèi)券廣為人知、動(dòng)員參與的重要力量，通過政府?dāng)?shù)字消費(fèi)券新聞發(fā)布會(huì)、活動(dòng)啟動(dòng)儀式等方式獲取一手信息后，社會(huì)媒體會(huì)按照主辦方口徑開展初期傳播，隨著受眾的信息獲取與廣泛參與，社會(huì)評價(jià)會(huì)隨著二次傳播逐步形成媒體渠道觀點(diǎn)，社會(huì)媒體在不違反活動(dòng)客觀性的前提下會(huì)結(jié)合自身訴求安排宣傳（表6）。

社會(huì)媒體視角的消費(fèi)券績效指標(biāo)，不僅較之消費(fèi)券活動(dòng)內(nèi)容本身，社會(huì)媒體更關(guān)注政府?dāng)?shù)字消費(fèi)券衍生的宣傳流量價(jià)值。而且較之其他利益相關(guān)方，社會(huì)媒體既關(guān)注消費(fèi)券項(xiàng)目的正面信息，對于有炒作價(jià)值的負(fù)面信息同樣關(guān)注。

政府?dāng)?shù)字消費(fèi)券的

績效評價(jià)原則及方法

數(shù)字消費(fèi)券的績效評價(jià)原則。上述六個(gè)視角述評當(dāng)前政府?dāng)?shù)字消費(fèi)券的績效評價(jià)實(shí)踐，折射出政府?dāng)?shù)字消費(fèi)券項(xiàng)目投入大、社會(huì)關(guān)注度高、相關(guān)利益主體多元、評價(jià)指標(biāo)相互補(bǔ)充和相互矛盾的現(xiàn)象并存等特征。因此，探索政府?dāng)?shù)字消費(fèi)券的績效評價(jià)方法，需先設(shè)定績效評價(jià)原則，以評價(jià)目標(biāo)符合政策導(dǎo)向要求為牽引，以評價(jià)立場具有多元包容特征為出發(fā)點(diǎn)，以績效跟蹤與后續(xù)評價(jià)并重為導(dǎo)向，以評價(jià)機(jī)制嚴(yán)謹(jǐn)有序且保持可比性為保障，將評價(jià)指標(biāo)定量為主、定性為輔作為重點(diǎn)，以評價(jià)數(shù)據(jù)的客觀性和可獲得性為支撐，以評價(jià)結(jié)果應(yīng)具備運(yùn)用價(jià)值為主要目的。

評價(jià)目標(biāo)符合政策導(dǎo)向要求?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》要求“加強(qiáng)財(cái)政資源統(tǒng)籌，推進(jìn)財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)化，強(qiáng)化預(yù)算約束和績效管理”。政府?dāng)?shù)字消費(fèi)券作為財(cái)政支出項(xiàng)目，應(yīng)按照政策導(dǎo)向著重強(qiáng)化對“促進(jìn)轄區(qū)消費(fèi)經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效”目標(biāo)的考察評價(jià)。

評價(jià)立場具有多元包容特征。盡管政府?dāng)?shù)字消費(fèi)券屬于財(cái)政單一出資項(xiàng)目，但使用財(cái)政公共資源且負(fù)有“取之于民，用之于民”的支出義務(wù)，評價(jià)立場應(yīng)獨(dú)立于出資主體，兼顧相關(guān)方利益綜合考察項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。

績效跟蹤與后續(xù)評價(jià)并重?？冃гu價(jià)不應(yīng)僅在項(xiàng)目結(jié)束后單次評價(jià)，相關(guān)工作宜于政府?dāng)?shù)字消費(fèi)券項(xiàng)目立項(xiàng)之時(shí)同時(shí)啟動(dòng)，全程監(jiān)控項(xiàng)目執(zhí)行情況，分階段跟蹤運(yùn)行績效，在項(xiàng)目結(jié)束時(shí)進(jìn)行初步評價(jià)后，應(yīng)繼續(xù)開展后續(xù)評價(jià)，將項(xiàng)目產(chǎn)生緩釋效果納入總體評價(jià)中。

評價(jià)機(jī)制嚴(yán)謹(jǐn)有序且保持可比性。評價(jià)工作組通過采用適宜政府?dāng)?shù)字消費(fèi)券項(xiàng)目的績效方法，將決策、執(zhí)行、產(chǎn)出、效益等維度納入績效評價(jià)進(jìn)行考量，保持績效評價(jià)結(jié)果的縱向和橫向的可比性。

評價(jià)指標(biāo)應(yīng)定量為主、定性為輔。評價(jià)指標(biāo)設(shè)置應(yīng)盡量減少評價(jià)人員主觀判斷，產(chǎn)出效益類維度應(yīng)全部采用定量指標(biāo)，違規(guī)扣分類在事前明確標(biāo)準(zhǔn)的前提下可部分采取定性指標(biāo)。

評價(jià)數(shù)據(jù)的客觀性和可獲得性。政府消費(fèi)券數(shù)字化發(fā)放后，產(chǎn)出效益類基礎(chǔ)數(shù)據(jù)可通過支付平臺(tái)數(shù)據(jù)庫抽取，發(fā)放主體與支付平臺(tái)簽約合作時(shí)應(yīng)約定數(shù)據(jù)使用權(quán)限，拒絕提供數(shù)據(jù)的平臺(tái)應(yīng)在遴選時(shí)剔除。評價(jià)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)應(yīng)減少通過問卷調(diào)查等抽樣統(tǒng)計(jì)法獲取，確保評價(jià)數(shù)據(jù)客觀性。

評價(jià)結(jié)果應(yīng)具備運(yùn)用價(jià)值。績效評價(jià)應(yīng)立足評價(jià)結(jié)果運(yùn)用于當(dāng)期獎(jiǎng)懲和后續(xù)指導(dǎo)而開展，避免“走過場式”的流程性評價(jià)?！吨腥A人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》規(guī)定“績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定作為改進(jìn)管理和編制以后年度預(yù)算的依據(jù)”。評價(jià)結(jié)果應(yīng)作為核定類似項(xiàng)目財(cái)政支出預(yù)算重要參考依據(jù)，并指導(dǎo)制定后續(xù)消費(fèi)券項(xiàng)目方案。

數(shù)字消費(fèi)券的績效評價(jià)方法。按照《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》規(guī)定，績效評價(jià)是指根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，依據(jù)規(guī)范的程序，對預(yù)算資金的投入、使用過程、產(chǎn)出與效果進(jìn)行系統(tǒng)和客觀的評價(jià)。政府?dāng)?shù)字消費(fèi)券使用的是公共財(cái)政資源，其績效評價(jià)方法應(yīng)是客觀體現(xiàn)諸多相關(guān)主體利益的集合，既均衡考量項(xiàng)目出資方、受益方和執(zhí)行方的訴求，也兼顧反映評價(jià)當(dāng)期與后期的績效效果。

按照政府?dāng)?shù)字消費(fèi)券的七項(xiàng)績效評價(jià)原則，本文采用解釋結(jié)構(gòu)模型法（Interpretative Structural Modeling Method，簡稱ISM方法）建立評價(jià)政府?dāng)?shù)字消費(fèi)券的指標(biāo)系統(tǒng)。篩選確定政府?dāng)?shù)字消費(fèi)券績效的影響因素。立足實(shí)踐中相關(guān)利益主體的六個(gè)視角績效觀點(diǎn)，由ISM評價(jià)組篩選確定影響政府?dāng)?shù)字消費(fèi)券績效的核心因素：撬動(dòng)社會(huì)消費(fèi)品零售增長額、間接帶動(dòng)比、商戶覆蓋率、商戶參與率、常住居民參與率、支付平臺(tái)消費(fèi)券功能訪問量、消費(fèi)券項(xiàng)目配套宣傳費(fèi)用、核銷商戶集中度、居民用券投訴率、預(yù)算資金機(jī)會(huì)成本、流動(dòng)居民參與率、惡意套取補(bǔ)貼金額。上述系統(tǒng)各要素經(jīng)ISM評價(jià)組研究確定各要素間的有向連接關(guān)系后，建立該模型的可達(dá)矩陣和解釋結(jié)構(gòu)模型。

建立消費(fèi)券績效的解釋結(jié)構(gòu)模型（圖2）。該模型是一個(gè)三級遞階系統(tǒng)，政府?dāng)?shù)字消費(fèi)券績效歸因于效益和成本兩個(gè)直接影響因子，在指標(biāo)層分別遴選6個(gè)正向績效指標(biāo)和6個(gè)負(fù)向績效指標(biāo)。

績效評價(jià)指標(biāo)釋義。效益準(zhǔn)則P1i項(xiàng)下的指標(biāo)層中，包括6項(xiàng)績效積極因素指標(biāo)：撬動(dòng)社會(huì)消費(fèi)品零售增長額（P11）、間接帶動(dòng)比（P12）、商戶覆蓋率（P13）、商戶參與率（P14）、常住居民參與率（P15）、支付平臺(tái)消費(fèi)券功能訪問量（P16）。

其中，一是撬動(dòng)社會(huì)消費(fèi)品零售增長額（P11）=項(xiàng)目當(dāng)期帶動(dòng)額+項(xiàng)目緩釋帶動(dòng)額=Σ[項(xiàng)目持續(xù)期消費(fèi)券核銷訂單金額+MAX（項(xiàng)目結(jié)束后3個(gè)月消費(fèi)券核銷商家銷售金額同比正向增長量，0）]。

二是間接帶動(dòng)比（P12）=（消費(fèi)者訂單金額+消費(fèi)者同平臺(tái)同時(shí)期非核券消費(fèi)金額）/消費(fèi)券補(bǔ)貼金額，事后據(jù)實(shí)核算。

三是商戶覆蓋率（P13）=可受理消費(fèi)券的商戶數(shù)量/出資地方政府的方案計(jì)劃惠及商戶數(shù)量。

四是商戶參與率（P14）=可受理消費(fèi)券的商戶數(shù)量/在支付平臺(tái)開通受理業(yè)務(wù)的出資地方政府轄內(nèi)活動(dòng)商戶數(shù)量，活動(dòng)商戶指消費(fèi)券項(xiàng)目啟動(dòng)前當(dāng)年月均交易不少于1筆的商戶。

五是常住居民參與率（P15）=支付平臺(tái)用戶歸屬地模型統(tǒng)計(jì)的去重轄內(nèi)常住用戶數(shù)/項(xiàng)目核券去重用戶數(shù)。

六是支付平臺(tái)消費(fèi)券功能訪問量（P16）=消費(fèi)券新聞發(fā)布會(huì)后至發(fā)放結(jié)束期間支付平臺(tái)消費(fèi)券功能區(qū)累計(jì)訪問量。

成本準(zhǔn)則P2j項(xiàng)下的指標(biāo)層中，包括6項(xiàng)績效消極因素指標(biāo)：消費(fèi)券項(xiàng)目配套宣傳費(fèi)用（P21）、核銷商戶集中度（P22）、居民用券投訴率（P23）、預(yù)算資金機(jī)會(huì)成本（P24）、流動(dòng)居民參與率（P25）、惡意套取補(bǔ)貼金額（P26）。

其中，一是消費(fèi)券項(xiàng)目配套宣傳費(fèi)用（P21）=項(xiàng)目運(yùn)作期間發(fā)放主體部門與支付平臺(tái)累計(jì)支出的宣傳費(fèi)用。二是核銷商戶集中度（P22）=核券金額TOP10商戶核銷金額/項(xiàng)目資金累計(jì)核銷率。三是居民用券投訴率（P23）=通過發(fā)放主體熱線或支付平臺(tái)客服電話受理的投訴去重人次/項(xiàng)目領(lǐng)券去重人次數(shù)量。四是預(yù)算資金機(jī)會(huì)成本（P24）=1-預(yù)算資金累計(jì)執(zhí)行率。五是流動(dòng)居民參與率（P25）=支付平臺(tái)用戶歸屬地模型統(tǒng)計(jì)的去重非轄內(nèi)常住用戶數(shù)/項(xiàng)目核券去重用戶數(shù)。六是惡意套取補(bǔ)貼金額（P26）=經(jīng)發(fā)放主體部門認(rèn)定的黃牛套利損失。

指標(biāo)數(shù)據(jù)作無量綱化處理。納入數(shù)字消費(fèi)券績效體系的各指標(biāo)屬性、單位各異，缺乏綜合性，為避免各績效指標(biāo)以不等權(quán)參加匯總分析，需要對各指標(biāo)數(shù)值作無量綱化處理，可根據(jù)工作條件在Min-Max歸一化、Z-score標(biāo)準(zhǔn)化或Normalization正則化等方法中任選其一處理數(shù)據(jù)，后續(xù)項(xiàng)目處理數(shù)據(jù)時(shí)須采用統(tǒng)一方法，保持結(jié)果可比性。

績效評價(jià)指標(biāo)權(quán)重。在篩選確定政府?dāng)?shù)字消費(fèi)券績效的影響因素后，主要采用德爾菲法確定各績效指標(biāo)的權(quán)重，經(jīng)項(xiàng)目出資政府部門的認(rèn)定程序同意后進(jìn)行設(shè)定，其中P1i效益類績效指標(biāo)的權(quán)重為W1i，P2j成本類績效指標(biāo)的權(quán)重為W2j。一經(jīng)設(shè)定，則保持權(quán)重參數(shù)的穩(wěn)定性，確?？v向可比性。如需調(diào)整指標(biāo)權(quán)重設(shè)定，在進(jìn)行時(shí)間序列分析時(shí)，需要使用新的權(quán)重參數(shù)重新計(jì)算擬作對比分析的歷史績效結(jié)果數(shù)據(jù)。

核算績效整體水平，P1i和P2j均應(yīng)使用無量綱化處理后的指標(biāo)數(shù)據(jù)參與運(yùn)算。

P政府?dāng)?shù)字消費(fèi)券值=Σ（P1i·W1i）-Σ（P2j·W2j）

使用P政府?dāng)?shù)字消費(fèi)券值作出評價(jià)結(jié)論。政府消費(fèi)券依托支付平臺(tái)數(shù)字化發(fā)放，有效使用系統(tǒng)數(shù)據(jù)可核算出該支付平臺(tái)承接的所有政府?dāng)?shù)字消費(fèi)券項(xiàng)目的P政府?dāng)?shù)字消費(fèi)券值，形成績效評價(jià)參照系。單一項(xiàng)目既可以與同一發(fā)放主體的歷史項(xiàng)目P政府?dāng)?shù)字消費(fèi)券值作縱向分析，較歷史最高值更高的評價(jià)為“優(yōu)”、持平的（偏離度≤15%）評價(jià)為“良”、低于歷史最高值30%的評價(jià)為“待改進(jìn)”;也可以與社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景基本相同的其他發(fā)放主體項(xiàng)目作橫向比較，所處的分位數(shù)在前25%的評價(jià)為“優(yōu)”、中間50%的評價(jià)為“良”，后25%的評價(jià)為“待改進(jìn)”的。對于評價(jià)為“待改進(jìn)”的，可對項(xiàng)目的P1i和P2j與參照系指標(biāo)值作多維對比分析，定位績效水平低的原因所在，為優(yōu)化后續(xù)項(xiàng)目積累經(jīng)驗(yàn)。

完善績效評價(jià)方法的建議

績效評價(jià)主體方面。作為正外部性的公共產(chǎn)品，政府?dāng)?shù)字消費(fèi)券項(xiàng)目的政策屬性強(qiáng)且涉及范圍大，在構(gòu)建績效評價(jià)模型時(shí)，應(yīng)克服局部視角的限制，掙脫單一主體利益桎梏，由消費(fèi)券發(fā)放政府的審計(jì)部門選聘非利益相關(guān)的第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)對政府?dāng)?shù)字消費(fèi)券項(xiàng)目開展項(xiàng)目績效評價(jià)。

績效評價(jià)過程方面。評價(jià)數(shù)據(jù)的客觀性和可獲得性是績效評價(jià)客觀有效的支撐和前提，基于保護(hù)用戶隱私數(shù)據(jù)和降低對支付平臺(tái)監(jiān)管成本兩方面考慮，建議只通過政府管控最強(qiáng)的國有支付平臺(tái)發(fā)放。

績效評價(jià)方法方面。ISM方法以一個(gè)三級遞階系統(tǒng)簡明地將政府?dāng)?shù)字消費(fèi)券績效歸因于效益和成本兩大影響因子，分別提取出6個(gè)正向績效指標(biāo)和6個(gè)負(fù)向績效指標(biāo)，綜合反映政府?dāng)?shù)字消費(fèi)券項(xiàng)目的整體績效狀況。

績效評價(jià)管理方面。鑒于地方政府將消費(fèi)券作為財(cái)政政策短期工具常態(tài)化使用，建議財(cái)政部和商務(wù)部等消費(fèi)券財(cái)權(quán)事權(quán)管理部門，加強(qiáng)消費(fèi)券頂層設(shè)計(jì)，結(jié)合實(shí)際開展消費(fèi)券績效評價(jià)制度建設(shè)，會(huì)同中國人民銀行等部門，依托現(xiàn)有的金融支付基礎(chǔ)設(shè)施，籌建全國統(tǒng)一的消費(fèi)券發(fā)放管理平臺(tái)，降低分散管理分散建設(shè)的成本，為消費(fèi)券數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和實(shí)施績效評價(jià)提供支持。

績效評價(jià)運(yùn)用方面?？冃гu價(jià)結(jié)果應(yīng)及時(shí)公開發(fā)布，主動(dòng)接受監(jiān)督管理，既作為消費(fèi)券當(dāng)期項(xiàng)目的評價(jià)結(jié)論和獎(jiǎng)懲依據(jù)，又作為合理調(diào)度財(cái)政資源做好后續(xù)項(xiàng)目的重要參考。

王歡供職于中國華融山西分公司

劉開升供職于中國銀聯(lián)山西分公司

（本文僅代表作者觀點(diǎn)，與供職機(jī)構(gòu)無關(guān)）

責(zé)任編輯：鐘立群

■? ?本文攝影/牛培琴