城市規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)現(xiàn)存問(wèn)題及對(duì)策措施淺析

趙積開，楊美臨

(云南省生態(tài)環(huán)境工程評(píng)估中心，云南 昆明 650000)

0 引言

邁入21世紀(jì)，我國(guó)確立了走新型城市化的發(fā)展道路，不斷統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的發(fā)展[1]。為了有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，城鄉(xiāng)建設(shè)活動(dòng)的開展應(yīng)編制并實(shí)施相關(guān)規(guī)劃?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》中將城市規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃，詳細(xì)規(guī)劃又分為控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃。其中：城市總體規(guī)劃屬于發(fā)展戰(zhàn)略層面，主要是確定城市發(fā)展的目標(biāo)、原則及戰(zhàn)略部署等；而城市控制性詳規(guī)屬于建設(shè)控制引導(dǎo)層面的，主要包括用地屬性劃分、建設(shè)強(qiáng)度控制、建筑高度及綠化率控制等。即城市控制性詳規(guī)是將城市總體規(guī)劃的宏觀布局轉(zhuǎn)化為城市土地空間的現(xiàn)實(shí)管理，最終實(shí)現(xiàn)規(guī)劃與管理相融合、規(guī)劃與開發(fā)相銜接。城市規(guī)劃將改善生態(tài)環(huán)境以及防止污染等作為核心目標(biāo)之一，例如：城市總規(guī)要求設(shè)定專項(xiàng)環(huán)保規(guī)劃，但因受多種因素限制，這種專項(xiàng)環(huán)保規(guī)劃無(wú)法從環(huán)境角度進(jìn)行規(guī)劃預(yù)測(cè)研判，更無(wú)法從綠色發(fā)展角度對(duì)規(guī)劃提出系統(tǒng)調(diào)整建議。而城市規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)作為聯(lián)系城市環(huán)境管理和城市發(fā)展的重要紐帶，從城市功能定位、發(fā)展目標(biāo)、土地利用結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、城市空間布局等方面分析對(duì)環(huán)境的影響，從而對(duì)促進(jìn)城市環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮重要意義[2]。我國(guó)城市規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)起步相對(duì)較晚，下面將從評(píng)價(jià)類型、介入規(guī)劃時(shí)機(jī)、與建設(shè)項(xiàng)目聯(lián)動(dòng)等角度進(jìn)行分析，提出現(xiàn)階段存在的問(wèn)題，并提出解決問(wèn)題的相應(yīng)對(duì)策措施。

1 城市規(guī)劃環(huán)評(píng)現(xiàn)階段存在主要問(wèn)題

1.1 開展環(huán)評(píng)的城市規(guī)劃類型不明確

《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》規(guī)定了國(guó)務(wù)院有關(guān)部門、設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方人民政府及其有關(guān)部門，對(duì)其組織編制的城市建設(shè)有關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃(以下稱專項(xiàng)規(guī)劃)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。原國(guó)家環(huán)保總局印發(fā)了《編制環(huán)境影響報(bào)告書的規(guī)劃的具體范圍(試行)》和《編制環(huán)境影響篇章獲說(shuō)明的規(guī)劃的具體范圍(試行)的通知》，明確了直轄市及設(shè)區(qū)的市級(jí)城市專項(xiàng)規(guī)劃編制環(huán)境影響報(bào)告書，直轄市及設(shè)區(qū)的市級(jí)城市總體規(guī)劃(暫行)、設(shè)區(qū)的市級(jí)以上城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制環(huán)境影響篇章。由此可見，對(duì)于直轄市及設(shè)區(qū)級(jí)別以下的城市規(guī)劃并無(wú)明確的編制環(huán)評(píng)要求。此外，針對(duì)各個(gè)層次的城市規(guī)劃，例如城市控制性詳細(xì)規(guī)劃尚無(wú)明確開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)的要求，事實(shí)也表明城市控制性詳規(guī)等建設(shè)控制引導(dǎo)類規(guī)劃開展環(huán)評(píng)工作不多[3]。

1.2 城市規(guī)劃環(huán)評(píng)未能實(shí)現(xiàn)早期介入

盡管《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》均提出規(guī)劃編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃編制過(guò)程中對(duì)規(guī)劃組織進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，但并未明確規(guī)劃環(huán)評(píng)的啟動(dòng)時(shí)間，實(shí)踐中常出現(xiàn)城市規(guī)劃方案完成之后方開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作。此時(shí)的城市規(guī)劃環(huán)評(píng)只能對(duì)已確定的城市規(guī)劃被動(dòng)開展評(píng)價(jià)，無(wú)法進(jìn)行前瞻性主動(dòng)預(yù)測(cè)，因而能夠?qū)崿F(xiàn)調(diào)整規(guī)劃規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局的作用十分有限，難以發(fā)揮規(guī)劃環(huán)評(píng)從源頭預(yù)防戰(zhàn)略性、長(zhǎng)期性、結(jié)構(gòu)性環(huán)境問(wèn)題的作用。

1.3 城市規(guī)劃環(huán)評(píng)與項(xiàng)目的聯(lián)動(dòng)有限

2015年，原環(huán)境保護(hù)部下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)聯(lián)動(dòng)工作的意見》，提出強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)評(píng)與項(xiàng)目環(huán)評(píng)的聯(lián)動(dòng)。相對(duì)于工業(yè)園區(qū)、流域開發(fā)等規(guī)劃環(huán)評(píng)重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域而言，城市總規(guī)環(huán)評(píng)對(duì)于項(xiàng)目環(huán)評(píng)的指導(dǎo)意義未在實(shí)際工作中得到充分強(qiáng)調(diào)。原因如下：一方面受制于城市總規(guī)的前瞻性不足，另一方面與城市規(guī)劃環(huán)評(píng)體現(xiàn)的末端評(píng)價(jià)特性有關(guān)，即未能有效提出規(guī)劃方案的替代調(diào)整建議。因此，在重大建設(shè)項(xiàng)目、基礎(chǔ)線性工程規(guī)劃布局出現(xiàn)與城市規(guī)劃的用地屬性不一致的情況時(shí)，規(guī)劃環(huán)評(píng)會(huì)因建設(shè)項(xiàng)目而被動(dòng)地進(jìn)行調(diào)整與修改。

2 解決城市規(guī)劃環(huán)評(píng)現(xiàn)存問(wèn)題的途徑

2.1 進(jìn)一步明確開展環(huán)評(píng)的城市規(guī)劃類型

鑒于城市規(guī)劃層次多、體系龐雜，為了避免錯(cuò)漏開展環(huán)評(píng)的城市規(guī)劃類型，同時(shí)也防止因規(guī)劃內(nèi)容交叉而重疊環(huán)評(píng)，應(yīng)盡快理順并明確城市規(guī)劃體系需要開展環(huán)評(píng)的規(guī)劃類型，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃環(huán)評(píng)編制要求與城市體系相對(duì)應(yīng)。例如:城市控制性詳細(xì)規(guī)劃環(huán)評(píng)可解決城市總規(guī)環(huán)評(píng)和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)之間的銜接問(wèn)題，一方面在建設(shè)控制引導(dǎo)層面充分論證城市總規(guī)環(huán)評(píng)中的資源、環(huán)境承載力和總量控制等指標(biāo)，另一方面能夠避免項(xiàng)目環(huán)評(píng)的局限性，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)開發(fā)規(guī)模及強(qiáng)度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及布局等進(jìn)行環(huán)境合理性分析及調(diào)整，由此可明確提出對(duì)城市控制性詳規(guī)開展環(huán)評(píng)的建議要求[3]。

2.2 切實(shí)落實(shí)城市規(guī)劃環(huán)評(píng)早期介入

城市規(guī)劃環(huán)評(píng)的目的是為了從環(huán)境保護(hù)角度優(yōu)化規(guī)劃，充分發(fā)揮環(huán)評(píng)效能，破解城市環(huán)境問(wèn)題和發(fā)展的矛盾，促進(jìn)城市綠色可持續(xù)發(fā)展，因此，城市規(guī)劃環(huán)評(píng)宜主動(dòng)介入城市規(guī)劃程序并與之融合。在規(guī)劃綱要草案討論階段，規(guī)劃編制單位應(yīng)組織環(huán)評(píng)編制單位參與規(guī)劃綱要編制的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，對(duì)于不符合生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)與政策要求、明顯制約與破壞環(huán)境功能區(qū)的規(guī)劃內(nèi)容，環(huán)評(píng)編制單位應(yīng)主動(dòng)及時(shí)與規(guī)劃編制單位進(jìn)行互動(dòng)溝通，從環(huán)境角度提出規(guī)劃的調(diào)整方案。由此環(huán)評(píng)在規(guī)劃草案編制階段介入，有利于實(shí)現(xiàn)在環(huán)評(píng)編制單位在規(guī)劃文本編制階段初期提出環(huán)評(píng)技術(shù)方案，并隨著規(guī)劃編制階段的不斷細(xì)化，與規(guī)劃緊密結(jié)合，而不能在規(guī)劃文本完全形成之后再進(jìn)行融合，因?yàn)榇藭r(shí)的介入只能進(jìn)行補(bǔ)救性評(píng)價(jià)[4]。

2.3 加強(qiáng)城市規(guī)劃環(huán)評(píng)與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的聯(lián)動(dòng)

近年來(lái)，各省區(qū)市開展了強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)評(píng)與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)聯(lián)動(dòng)的探索，例如：河北省對(duì)于符合規(guī)劃環(huán)評(píng)結(jié)論和審查意見的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，提出了簡(jiǎn)化環(huán)評(píng)內(nèi)容和加快審批流程等要求；大連市對(duì)通過(guò)區(qū)域規(guī)劃環(huán)評(píng)范圍內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目，提出適度簡(jiǎn)化現(xiàn)狀監(jiān)測(cè)和公眾參與、實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)動(dòng)等環(huán)評(píng)內(nèi)容[5]。參照目前已有經(jīng)驗(yàn)，推行城市規(guī)劃環(huán)評(píng)與建設(shè)項(xiàng)目的聯(lián)動(dòng)工作，首先可以對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)內(nèi)容和審批流程要結(jié)合規(guī)劃環(huán)評(píng)及審查意見有的放矢進(jìn)行簡(jiǎn)化和優(yōu)化，避免重復(fù)評(píng)價(jià)和隨意簡(jiǎn)化；其次可以通過(guò)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)對(duì)城市規(guī)劃環(huán)評(píng)要求依托的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施和污染防治措施落實(shí)情況進(jìn)行督促落實(shí)。此外，對(duì)于規(guī)劃在實(shí)施過(guò)程中進(jìn)行調(diào)整的要進(jìn)行規(guī)劃環(huán)評(píng)的完善，推動(dòng)從決策源頭預(yù)防環(huán)境污染，在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理中落實(shí)規(guī)劃環(huán)評(píng)成果。

3 結(jié)語(yǔ)

城市規(guī)劃環(huán)評(píng)可以從資源綜合利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)角度論證城市規(guī)劃的合理性，對(duì)城市功能定位、發(fā)展目標(biāo)、結(jié)構(gòu)規(guī)模及重大項(xiàng)目選址進(jìn)行優(yōu)化，有助于從源頭上發(fā)現(xiàn)、減緩或消除區(qū)域性的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題[6]。城市規(guī)劃環(huán)評(píng)推行中出現(xiàn)了開展環(huán)評(píng)的城市規(guī)劃類型不明確、規(guī)劃環(huán)評(píng)未能實(shí)現(xiàn)早期介入以及規(guī)劃環(huán)評(píng)與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)不足等問(wèn)題。通過(guò)理順城市規(guī)劃環(huán)評(píng)體系，環(huán)評(píng)在規(guī)劃草案編制階段及規(guī)劃編制初期予以介入并貫穿整個(gè)規(guī)劃過(guò)程，進(jìn)一步推動(dòng)城市規(guī)劃環(huán)評(píng)與項(xiàng)目環(huán)評(píng)的聯(lián)動(dòng)，才能讓城市環(huán)評(píng)工作回歸本義，發(fā)揮更大的實(shí)際價(jià)值和作用。