重新認識“中心城市”

李鐵

什么是中心城市？雖然現(xiàn)在這個概念在社會上用得很多，但是如何科學地作出界定，還是有必要認真的研究和分析。

中心城市在國際上普遍存在。關于中心城市的提法，已經(jīng)不是什么新問題了。無論從歷史到現(xiàn)在、國內到國際，自打有了城市以來，特別是進入近現(xiàn)代社會以來，所謂的中心城市一直存在。例如，18世紀的法國巴黎和英國倫敦，20世紀的美國紐約和日本東京，都是當時世界上最著名的中心城市。

在中國，雖然城市化起步較晚，但過去歷史上的都城，可以說是國家的政治中心，稱其為中心城市并不為過。而在經(jīng)濟發(fā)達的江南地區(qū)，揚州、蘇州、杭州等城市，同樣可被稱為中心城市。而從民國時期一直到1949年新中國成立以后的一段時間，中國由于人口眾多，各類中心城市也比較多，僅直轄市就有十幾個，省會城市也都是當時各省的政治經(jīng)濟中心。

從這個意義上來說，中心城市無非就是通過人口規(guī)模、政治和經(jīng)濟以及文化地位，在一定的區(qū)域范圍內甚至是全國范圍內，發(fā)揮要素聚集的功能，并對周邊的經(jīng)濟和社會發(fā)展起到一定帶動作用的城市。

但是，近些年關于中心城市的概念又被一些地方城市政府和學者熱炒，提出不僅要發(fā)展中心城市，甚至要發(fā)展世界中心城市、環(huán)球中心城市、國家中心城市等等。

中心城市的概念被無限放大，這其中潛藏著對中心城市或有意或無意的誤讀。

中心城市概念為何被熱炒？

中心城市并不一定都是大城市。中心城市既然通過要素的聚集功能，對周邊起到輻射和帶動的作用，那么多大人口規(guī)模的城市算是中心城市呢？這其實并沒有明確的界定。

我記得在上世紀90年代，一批全國政協(xié)委員和中科院院士就提出過建議，認為京九鐵路沿線發(fā)展相對落后，建議通過發(fā)展中心城市帶動周邊農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。他們當時提出的所謂中心城市，人口規(guī)模也就在50萬到100萬人?？梢?，那個時候除了省會城市和一部分大城市，人口能夠達到如此規(guī)模的城市并不多。即使是不到百萬人口的城市，如果能對周邊的農(nóng)村發(fā)展起到輻射和帶動作用，也是不容忽視的。

中國人口眾多，發(fā)展不同類型和不同人口規(guī)模的中心城市是符合城市發(fā)展規(guī)律的。無論是在人口密度高的地方，還是在幅員廣闊、人口稀少的地區(qū)，都要有相應的中心城市，帶動非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的聚集和人口的轉移，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。至于中心城市人口的規(guī)模，也要因地制宜，遵循市場規(guī)律，以當?shù)厝丝诳偭孔鳛榕袛嗟闹匾A。

大城市都是中心城市，但空間分布并不均衡。中心城市是不是等同于大城市或者特大或者超大城市？顯然按照中國的人口規(guī)模來看，大城市理所應當就是中心城市，但是在人口密度較低的地區(qū)，顯然僅僅按照人口規(guī)模的標準來確定中心城市，可能并不十分科學。其實如果按照100萬人口的標準，中國的大城市已經(jīng)是世界上最多的。140個百萬人口的城市，40多個300萬以上人口的城市，6個千萬級人口的城市，可以說中國的大型中心城市并不少。即使50萬-100萬人口的城市也有200多個，當年學者們提出的發(fā)展中心城市的想法和預期，早就已經(jīng)實現(xiàn)了。不僅是京九鐵路沿線地區(qū)，而且在其他經(jīng)濟和社會發(fā)展相對落后的地區(qū)，規(guī)模較小的城市或者縣城在吸引人口和要素聚集過程中也發(fā)生了一定的輻射和帶動作用。

但是，從目前的人口分布和空間格局來看，中國的中心城市集中在人口流入和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，而在人口流出和經(jīng)濟相對落后的地區(qū)，真正能夠帶動地方發(fā)展的、具有輻射作用的中心城市數(shù)量還是偏少。在這個意義上，中國中心城市的空間分布是不均衡的。

中心城市的發(fā)展與城市等級化管理體制有著密切的關系。中心城市的發(fā)展，與中國等級化的城市設置體系也有直接的關系。自從上世紀80年代中期以來，中國開始通過地縣改市等措施，把原來的地區(qū)管理和城市管理分治轉為合治之后，城市要素流動的規(guī)則就發(fā)生了變化。

在等級化管理體系下，無論是干部管理還是財政管理，以及后來的土地指標管理，顯然都是按照行政等級自下而上地分配。本來需要通過市場導向而發(fā)展起來的中心城市，實際上被行政導向所替代。在行政力量強大的動員下，中心城市的發(fā)展與高速城市化幾乎同步，推動中國擁有了世界上數(shù)量最多的百萬人口的城市。而另一個值得注意的現(xiàn)象是，原來的政治上或者行政管理上的中心城市，現(xiàn)在基本變成了政經(jīng)合一的中心，而且由于行政化地調配資源，造成省會以及一些地級中心城市越來越大。這使得中國的中心城市發(fā)展路徑變成了以人口規(guī)模為依托的特大城市和超大城市發(fā)展路徑。

中心城市的等級化形成了利益固化。按照國際規(guī)律，中心城市的發(fā)展應由市場來配置要素。但是由于行政導向，使得優(yōu)質資源和要素過度集中在高等級的中心城市，進而使得它們的公共服務和基礎設施水平遠遠優(yōu)于其他等級較低的城市。當享受著這種優(yōu)質資源的戶籍人口形成所謂精英人士的話語權，可能直接影響到未來的要素分配導向。一個典型的例子是，一些城市對戶籍的嚴格管控和通過輿論影響力，要求上級政府加大對自己城市發(fā)展的支持，其實質是要繼續(xù)享受優(yōu)質資源的供給。這種利益的固化在一定程度上影響到對城市發(fā)展進程和道路的政策選擇。

其實，關于中心城市的認定，應該是學者和專家在理論研究中的探討，但是在現(xiàn)實中卻遠遠超出了這個范疇。一些部門和地方政府都熱衷于打造“中心城市”的理念，實際上是強化了行政干預。在國際上特別是發(fā)達國家從來沒有哪個城市會因為自己中心城市的地位，去炒作自己的人口規(guī)模，政治、經(jīng)濟和文化的功能和作用。中心城市之所以形成“中心”，應該是要素聚集過程中的市場選擇。所謂“環(huán)球中心城市”，亦或是“世界中心城市”，其地位也不是人為的認定，而是客觀發(fā)展的現(xiàn)實成果。

一些地方提出種種高大上的“中心城市”概念，究其實質，無非是希望進一步提高行政等級和地位，或者以發(fā)展中心城市的名義，試圖獲得上級政府的更多支持。而對于當?shù)鼐用窈蜕鐣㈦A層，則看到地位、名聲等實實在在的好處，甚至還可以提高自己的房產(chǎn)價值。

對于中心城市的再認識

判斷一個城市是否是中心城市，當然要有人口規(guī)模，要有要素聚集的密度，但關鍵還是看其是否具備相應的功能。一是是否能夠繼續(xù)按照市場規(guī)律推動人口和其他要素的聚集;二是是否能夠輻射周邊的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，帶動非農(nóng)就業(yè);三是沒有過度通過行政手段集中優(yōu)質資源;四是不能排斥對外來人口的各項公共服務供給。所謂中心城市，可以根據(jù)其輻射和影響力以及人口規(guī)模，來判定這個城市在國家和不同區(qū)域中的作用。

我認為，中心城市的界定應該以城市的主城區(qū)為準而不是涵蓋其所有的行政轄區(qū)。這個問題涉及到中國的城市概念的重新界定。中國的城市實際上屬于行政轄區(qū)范疇，而不是真正空間相對獨立的城市，這是中國城市與國際上的根本差別。

可是一些城市在已經(jīng)具備了一定的人口規(guī)模之后，還是不滿足于現(xiàn)狀，為了成為所謂的更高級別的中心城市，通過增設市轄區(qū)等方式人為擴大區(qū)劃面積，以便達到所謂國家級中心城市的標準。這種中心城市的實現(xiàn)路徑已經(jīng)嚴重地偏離了城市發(fā)展規(guī)律。按照這樣的做法，通過發(fā)展中心城市帶動周邊地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，或者是促進要素集聚的意義何在呢？

中心城市標準的確定應該作為中國行政區(qū)劃調整的依據(jù)。由于對中心城市存在的各種認識誤區(qū)，由于等級化城市管理體制形成的行政分配要素的導向，由于已經(jīng)固化的城市利益結構，也由于中國的城市管理和區(qū)域管理的合治，導致提出中心城市發(fā)展理念時的初始愿望被嚴重扭曲。

因此，在當前推進城市化高質量發(fā)展的同時，有必要解決城市概念不清的問題，把空間上的主體城市和區(qū)域管理上的名義城市實現(xiàn)概念上的分離。對于中心城市的認定，還是應該以城市的主城區(qū)空間作為主體。按照這個思路，就可以根據(jù)主城區(qū)的人口規(guī)模，以及城市在不同區(qū)域空間內發(fā)揮的不同作用來確定中心城市的地位。同時為未來行政區(qū)劃調整過程中城市的設置提供必要的科學依據(jù)。只有這樣，中心城市才能引領不同規(guī)模城市協(xié)調發(fā)展，也才能充分發(fā)揮中心城市對周邊地區(qū)的帶動和輻射作用。

中心城市標準的確定有利于按照市場規(guī)律來配置資源和要素。如果確定了以主城區(qū)為中心城市的實際主體，并根據(jù)人口規(guī)模和政治、經(jīng)濟以及文化的功能特點，來形成區(qū)域發(fā)展的獨特的引導作用，那么就要減少通過盲目擴大面積和管轄區(qū)域，人為提高產(chǎn)值規(guī)模和人口規(guī)模的行為，減少行政干預，從而有利于按市場方式在區(qū)域空間內合理配置資源和要素。這既可以促進其他中小城市的發(fā)展，同時還有利于形成以市場為導向的新中心城市，進而可以在一定區(qū)域范圍內形成多個中心城市發(fā)展態(tài)勢，也有利于大中小城市的協(xié)調發(fā)展。

在現(xiàn)實中，許多直轄市和省會城市等中心城市周邊還有許多中小城市。它們無論在功能疏解和產(chǎn)業(yè)外遷過程中，還是在降低居住成本和就業(yè)成本方面，都有中心城市無法替代的作用。當中心城市發(fā)展到一定規(guī)模，工業(yè)出現(xiàn)郊區(qū)化趨勢，服務業(yè)開始向周邊城鄉(xiāng)的外溢，中低收入人口和外來人口尋求較低生活成本的居住空間的情況下，都會使得中心城市主城區(qū)周邊中小城市的潛力得到發(fā)揮。

其實在發(fā)達國家，幾乎所有的中心城市周邊都有無數(shù)個中小城市承擔著各自的產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、消費以及居住的功能。正因為如此，提出以中心城市帶動周邊不同規(guī)模城市協(xié)調發(fā)展的政策理念，才對未來經(jīng)濟的發(fā)展具有現(xiàn)實意義。需要看到，未來在城市化進程中，改革的重要內容之一，就是在眾多規(guī)模較大的中心城市之外，也要充分發(fā)揮中小城市以及特大鎮(zhèn)未來發(fā)展成本較低的優(yōu)勢，成為中國經(jīng)濟增長的重要載體。這也才是提出中心城市作為發(fā)展重點隱含的重要意義所在。

（作者為獨立經(jīng)濟學家;編輯：朱弢）