生物多樣性保護(hù)專門立法探析

秦天寶，田春雨

(武漢大學(xué)環(huán)境法研究所，武漢 430072)

生物多樣性是人類賴以生存的必要條件，是人類社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。生物多樣性由遺傳多樣性、物種多樣性和生態(tài)系統(tǒng)多樣性三個(gè)層次構(gòu)成。山、水、林、田、湖、草、沙、冰是一個(gè)生命共同體，對(duì)維持全球生態(tài)平衡具有重要意義。1992 年通過的《生物多樣性公約》，將生物資源的保護(hù)和可持續(xù)利用作為該公約的首要目標(biāo)，標(biāo)志著生物多樣性保護(hù)進(jìn)入新的時(shí)期。中國(guó)是世界上最早加入聯(lián)合國(guó)《生物多樣性公約》的締約方之一。加入該公約以來，我國(guó)生物多樣性保護(hù)工作取得了顯著成效。生物多樣性保護(hù)的戰(zhàn)略地位明顯提升，生物多樣性保護(hù)法律體系初步建立，生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)取得重大進(jìn)展，生物多樣性保護(hù)執(zhí)法和監(jiān)管力度不斷加大，生物多樣性保護(hù)國(guó)際交流與合作日益深入，履約得到國(guó)際社會(huì)的廣泛認(rèn)可。

但是，我國(guó)生物多樣性下降的總體趨勢(shì)尚未得到遏制，生物多樣性保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾依然存在。我國(guó)的生物多樣性保護(hù)法律體系尚不夠完善，特別是缺乏一部專門性的《生物多樣性保護(hù)法》，不利于從頂層設(shè)計(jì)上加強(qiáng)對(duì)生物多樣性的保護(hù)。

1 生物多樣性保護(hù)專門立法的現(xiàn)實(shí)背景

1.1 我國(guó)是生物多樣性資源最為豐富的國(guó)家之一

我國(guó)地域廣闊、地形地貌復(fù)雜、氣候類型多樣，孕育著豐富的生物多樣性資源，是地球上生物多樣性最豐富的12 個(gè)國(guó)家之一。我國(guó)擁有森林、草原、湖泊、濕地、荒漠、海洋等多種生態(tài)系統(tǒng)類型，物種資源、遺傳資源也十分豐富。同時(shí)，我國(guó)擁有悠久的歷史和燦爛的文明，多民族共同發(fā)展，有著豐富的傳統(tǒng)文化資源，也是生物多樣性豐富的重要體現(xiàn)。

豐富的生物多樣性資源，既是寶貴的財(cái)富，客觀上也增加了保護(hù)的難度。全球氣候變暖帶來的冰川融化、海平面上升、極端天氣等問題，進(jìn)一步加劇了生態(tài)系統(tǒng)的破壞，也為生物多樣性保護(hù)帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。我國(guó)是生物多樣性受威脅最嚴(yán)重的國(guó)家之一，《中國(guó)生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動(dòng)計(jì)劃》(2011—2030 年)中指出我國(guó)生物多樣性主要面臨著部分生態(tài)系統(tǒng)功能退化、物種瀕危程度加劇、遺傳資源喪失和流失的問題[1]。如何加大生物多樣性保護(hù)，維護(hù)生態(tài)平衡，是擺在我們面前的焦點(diǎn)和熱點(diǎn)問題。如何加強(qiáng)生物多樣性保護(hù)和可持續(xù)利用，更考驗(yàn)著我們的智慧。

1.2 法律在生物多樣性保護(hù)上的作用越來越凸顯

20 世紀(jì)以來，人類開始慢慢關(guān)注環(huán)境污染、生態(tài)破壞等問題，同時(shí)現(xiàn)代生物科技高速發(fā)展對(duì)人類生產(chǎn)、生活產(chǎn)生的影響越來越大，生物多樣性概念日益受到人們的重視。生物學(xué)、生態(tài)學(xué)、動(dòng)物學(xué)、植物學(xué)、氣象學(xué)、地理學(xué)、水文學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)等學(xué)科都在關(guān)注生物多樣性保護(hù)，并提出具有各自學(xué)科特色的對(duì)策、建議。聯(lián)合國(guó)《千年生態(tài)系統(tǒng)評(píng)估報(bào)告》，把影響生物多樣性變化的因素稱作“驅(qū)動(dòng)力”，并且將“驅(qū)動(dòng)力”分為“直接驅(qū)動(dòng)力”和“間接驅(qū)動(dòng)力”兩種類型[2]，法律屬于“間接驅(qū)動(dòng)力”。通過立法，可以直接規(guī)范人類的行為，以減少人類對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞，加強(qiáng)對(duì)生物多樣性的保護(hù)，主要體現(xiàn)在生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、防止外來物種入侵、生物遺傳資源保護(hù)、生物安全、傳統(tǒng)知識(shí)與民族文化保護(hù)這些領(lǐng)域立法，直接規(guī)定生物多樣性保護(hù)和可持續(xù)利用的內(nèi)容。同時(shí)，通過立法，也可以影響人口、科技、經(jīng)濟(jì)、文化等其他影響生物多樣性的“間接驅(qū)動(dòng)力”，來促使其他“間接驅(qū)動(dòng)力”對(duì)生物多樣性保護(hù)和可持續(xù)利用產(chǎn)生正面影響?；诖?，運(yùn)用法律來保障生物多樣性，已然成為人類的共識(shí)。

1.3 現(xiàn)行立法對(duì)生物多樣性保護(hù)的不足

目前我國(guó)立法工作有了長(zhǎng)足進(jìn)展，很多領(lǐng)域立法實(shí)現(xiàn)了從無到有的突破，法律內(nèi)容不斷完善，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)建立。生物多樣性立法發(fā)展迅速，我國(guó)自加入聯(lián)合國(guó)《生物多樣性公約》以來，實(shí)行以內(nèi)促外的履約策略，通過不斷完善國(guó)內(nèi)生物多樣性法制的方式，不斷提高中國(guó)的履約能力，推動(dòng)了中國(guó)履約實(shí)現(xiàn)從“追隨者”到“重要參與者”再到“積極貢獻(xiàn)者”的角色演變，實(shí)現(xiàn)了歷史性跨越。生物多樣性保護(hù)法律體系已經(jīng)初步建立。我國(guó)的生物多樣性保護(hù)法律法規(guī)體系，一部分是《環(huán)境保護(hù)法》等綜合性立法中包含生物多樣性保護(hù)的規(guī)定；另一部分是《生物安全法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》等多部單行法、行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)，以及最高人民法院制定的與生物多樣性保護(hù)相關(guān)的司法解釋?，F(xiàn)行立法在生物多樣性保護(hù)和可持續(xù)利用上發(fā)揮了重要作用，但仍存在以下不足:

(1)立法系統(tǒng)性、整體性不強(qiáng)。山、水、林、田、湖、草，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在林草，它們相互作用、相互聯(lián)系、相互影響。生態(tài)系統(tǒng)的整體性要求對(duì)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的立法規(guī)制必須遵循其整體性的特征[3]。我國(guó)現(xiàn)行有關(guān)生物多樣性保護(hù)的法律規(guī)范，往往只關(guān)注生物多樣性的某個(gè)層次，未能從生態(tài)整體性視角出發(fā)，立法上缺少整體系統(tǒng)觀和生命共同體理念，系統(tǒng)性、整體性不強(qiáng)，致使生物多樣性保護(hù)缺乏合力。

(2)部分領(lǐng)域立法位階較低。有些領(lǐng)域，如生物安全、野生動(dòng)物保護(hù)，都出臺(tái)了專門法律。有些領(lǐng)域，現(xiàn)行立法位階較低，如就地保護(hù)，1994 年出臺(tái)的《自然保護(hù)區(qū)條例》，是我國(guó)第一部對(duì)自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)定的專門性法規(guī)，但是其屬于行政法規(guī)，法律位階低于法律。還有許多領(lǐng)域仍處在部門立法或地方立法階段。部門立法和地方立法具有很大的局限性和地域性，其立法受各部門的職權(quán)、利益和地域劃分等因素的制約，面對(duì)跨領(lǐng)域、跨部門、跨地區(qū)的生物多樣性問題，這些立法層級(jí)較低的法律法規(guī)就會(huì)凸顯無法適用的尷尬局面。

(3)缺乏專門立法，生物多樣性保護(hù)法律體系有待完善。我國(guó)生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域法律法規(guī)適用缺少協(xié)調(diào)性，一方面這些分散化、碎片化的規(guī)定難以在生物多樣性保護(hù)工作中進(jìn)行有效銜接；另一方面，這些法律法規(guī)中部分規(guī)定存在沖突，法律條文關(guān)系不夠清晰，容易導(dǎo)致法律適用困難。生物多樣性保護(hù)法律體系急需一部國(guó)家層面的《生物多樣性保護(hù)法》進(jìn)行統(tǒng)籌。

2 生物多樣性保護(hù)專門立法的可行性分析

2.1 國(guó)家對(duì)生物多樣性保護(hù)工作的重視

我國(guó)歷來高度重視生物多樣性保護(hù)工作，積極踐行《生物多樣性公約》和相關(guān)公約，生物多樣性保護(hù)工作取得很大成就，得到了國(guó)際社會(huì)的普遍認(rèn)可。國(guó)家對(duì)生物多樣性保護(hù)的重視主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

(1)注重生態(tài)文明建設(shè)，貫徹綠色發(fā)展理念。黨的十八大報(bào)告首次將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局，生物多樣性保護(hù)作為生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，得到廣泛的關(guān)注和支持。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步提出加快生態(tài)文明體制改革，加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度。報(bào)告明確指出要優(yōu)化生態(tài)安全屏障體系，構(gòu)建生態(tài)廊道和生物多樣性保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性。報(bào)告同時(shí)提出要建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系。

(2)出臺(tái)相應(yīng)政策。1994 年出臺(tái)的《中國(guó)生物多樣性保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃》，是我國(guó)第一部有關(guān)生物多樣性保護(hù)的綱領(lǐng)文件。此后，又相繼出臺(tái)了《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》《國(guó)際生物多樣性年中國(guó)行動(dòng)方案》《中國(guó)生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動(dòng)計(jì)劃(2011—2030 年)》《全國(guó)重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃(2021—2035 年)》等一系列生物多樣性保護(hù)的指導(dǎo)文件，為生物多樣性保護(hù)提供了政策遵循，推動(dòng)了我國(guó)生物多樣性保護(hù)事業(yè)的發(fā)展。

(3)完善生物多樣性保護(hù)機(jī)構(gòu)。為協(xié)調(diào)各部門生物多樣性保護(hù)工作，加強(qiáng)對(duì)生物多樣性保護(hù)和可持續(xù)利用的頂層設(shè)計(jì)，2011 年成立了“中國(guó)生物多樣性保護(hù)國(guó)家委員會(huì)”。同時(shí)，為加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有機(jī)構(gòu)部門職能的整合，2018 年發(fā)布的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》中提出組建生態(tài)環(huán)境部、自然資源部、國(guó)家林業(yè)和草原局等一系列機(jī)構(gòu)，來適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)新發(fā)展。

(4)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃。我國(guó)還將生物多樣性保護(hù)寫入國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性?！笆奈濉币?guī)劃綱要指出，要堅(jiān)持山、水、林、田、湖、草等生態(tài)要素的系統(tǒng)治理，建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系。同時(shí)實(shí)施生物多樣性保護(hù)重大工程，加強(qiáng)外來物種管控工作。

國(guó)家層面對(duì)生物多樣性問題的關(guān)注與對(duì)生物多樣性保護(hù)的支持，為生物多樣性領(lǐng)域立法工作提供了強(qiáng)有力的支撐。

2.2 生物多樣性單行法立法經(jīng)驗(yàn)積累

我國(guó)先后制定修訂了50 多部與生物多樣性保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)，在生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、防止外來物種入侵、生物遺傳資源保護(hù)、生物安全等領(lǐng)域取得了不少立法成就。

(1)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)領(lǐng)域:我國(guó)擁有森林、草原、海洋、河湖、濕地等多種生態(tài)系統(tǒng)類型，并對(duì)應(yīng)出臺(tái)了相應(yīng)的法律法規(guī)等規(guī)范性文件。針對(duì)森林保護(hù)出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)森林法》，針對(duì)草原保護(hù)出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)草原法》，針對(duì)海洋保護(hù)出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》，針對(duì)濕地保護(hù)出臺(tái)了《濕地保護(hù)管理規(guī)定》等法律法規(guī)。1994 年頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》是我國(guó)第一部對(duì)自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)定的專門性法規(guī)。

(2)防止外來物種入侵領(lǐng)域:我國(guó)還沒有制定一部專門的法律來規(guī)制外來物種入侵，主要散見于其他法律中。如《中華人民共和國(guó)生物安全法》第六十條規(guī)定，國(guó)家加強(qiáng)對(duì)外來物種入侵的防范和應(yīng)對(duì)，保護(hù)生物多樣性；國(guó)務(wù)院有關(guān)部門根據(jù)職責(zé)分工，加強(qiáng)對(duì)外來入侵物種的調(diào)查、監(jiān)測(cè)、預(yù)警、控制、評(píng)估、清除以及生態(tài)修復(fù)等工作?！吨腥A人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》《中華人民共和國(guó)畜牧法》《中華人民共和國(guó)種子法》《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》等法律法規(guī)中也有所規(guī)定。行政法規(guī)和部門規(guī)章有《森林病蟲害防治條例》《林業(yè)外來有害物種入侵災(zāi)害預(yù)案》等；地方立法有《沈陽市外來物種防治管理暫行辦法》等。

(3)生物遺傳資源保護(hù)領(lǐng)域:《中華人民共和國(guó)生物安全法》第五十八條規(guī)定，采集、保藏、利用、運(yùn)輸出境我國(guó)珍貴、瀕危、特有物種及其可用于再生或者繁殖傳代的個(gè)體、器官、組織、細(xì)胞、基因等遺傳資源，應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)法律法規(guī)；境外組織、個(gè)人及其設(shè)立或者實(shí)際控制的機(jī)構(gòu)獲取和利用我國(guó)生物資源，應(yīng)當(dāng)依法取得批準(zhǔn)。關(guān)于遺傳資源與惠益分享的其他法律條款，主要集中在《中華人民共和國(guó)畜牧法》《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)森林法》《中華人民共和國(guó)草原法》《中華人民共和國(guó)種子法》等法律中。行政法規(guī)有《中華人民共和國(guó)野生植物保護(hù)條例》《中華人民共和國(guó)種畜禽管理?xiàng)l例》《中藥品保護(hù)條例》等；部門規(guī)章有《種畜禽管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》《中華人民共和國(guó)畜禽遺傳資源進(jìn)出境和對(duì)外合作研究利用審批辦法》《家畜遺傳材料生產(chǎn)許可辦法》等。地方性法規(guī)有《湖南省野生動(dòng)植物資源保護(hù)條例》等。

(4)生物安全領(lǐng)域:我國(guó)生物安全領(lǐng)域立法以《中華人民共和國(guó)生物安全法》為主。2021 年4 月起實(shí)施的《中華人民共和國(guó)生物安全法》，是我國(guó)生物安全領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性、系統(tǒng)性、統(tǒng)領(lǐng)性法律。此外，有關(guān)生物安全的規(guī)定還散見于《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》《基因工程安全管理辦法》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評(píng)價(jià)管理辦法》等。

以上分析表明，生物多樣性單行立法的發(fā)展，為生物多樣性專門立法奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，也為《生物多樣性保護(hù)法》的制定提供了借鑒。

2.3 生物多樣性專門立法的中外經(jīng)驗(yàn)

生物多樣性保護(hù)國(guó)際法的蓬勃發(fā)展，也促進(jìn)了世界各國(guó)國(guó)內(nèi)立法的進(jìn)步。許多國(guó)家紛紛制定相關(guān)法律，來保障生物多樣性的保護(hù)和可持續(xù)性利用?？v觀各國(guó)生物多樣性立法，一種是以美國(guó)為代表的單行法制定，對(duì)生物多樣性保護(hù)的某個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行單行立法；另一種是以澳大利亞、南非、法國(guó)、印度等為代表的國(guó)家制定一部專門的生物多樣性法，建立以生物多樣性法為核心的生物多樣性保護(hù)法律體系。據(jù)統(tǒng)計(jì)，已經(jīng)有二十多個(gè)國(guó)家制定了專門的生物多樣性法，統(tǒng)籌生物多樣性保護(hù)，這些國(guó)家的立法經(jīng)驗(yàn)可為我國(guó)生物多樣性保護(hù)專門立法提供寶貴的借鑒。比如，澳大利亞以《環(huán)境與生物多樣性保護(hù)法》為環(huán)境和自然生態(tài)領(lǐng)域的基本法。南非的《國(guó)家環(huán)境管理:生物多樣性法》以及印度的《生物多樣性法》都是專門規(guī)范生物多樣性保護(hù)的具體領(lǐng)域。2016 年法國(guó)通過的《生物多樣性法令》(以下簡(jiǎn)稱《法令》)，是生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域的專門立法，它進(jìn)行了一系列立法創(chuàng)新，在法律中納入了生態(tài)損害的概念，擴(kuò)展了生物多樣性概念和外延，主張?jiān)O(shè)置專門的保護(hù)機(jī)構(gòu)即生物多樣性局。此《法令》沒有追求內(nèi)容的完整性和全面性，而是設(shè)立相關(guān)制度關(guān)注《法令》各條款與相關(guān)法律的協(xié)調(diào)問題[4]。

國(guó)內(nèi)生物多樣性保護(hù)專門立法實(shí)踐也并不是一片空白。2018 年云南省通過的《云南省生物多樣性保護(hù)條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)是我國(guó)第一部有關(guān)生物多樣性保護(hù)的專門地方立法，開創(chuàng)了我國(guó)生物多樣性專門立法的先河。《條例》明確了“生物多樣性”的概念，確定了保護(hù)優(yōu)先、持續(xù)利用、公眾參與、惠益分享、保護(hù)受益、損害擔(dān)責(zé)的原則。從物種和基因多樣性保護(hù)、生態(tài)系統(tǒng)多樣性保護(hù)、公眾參與和惠益分享三個(gè)方面著手，確立了一系列具體保護(hù)措施。同時(shí)，《條例》還對(duì)違反條例應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任做了規(guī)定。云南省的地方立法經(jīng)驗(yàn)，為國(guó)家層面制定一部專門的生物多樣性保護(hù)法提供了有益的探索。此外，《湘西土家族苗族自治州生物多樣性保護(hù)條例》是我國(guó)市(自治州)層級(jí)首部生物多樣性保護(hù)專門法規(guī)。

中外生物多樣性專門立法的實(shí)踐，為我國(guó)出臺(tái)一部專門的《生物多樣性保護(hù)法》積累了寶貴的立法經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也驗(yàn)證了其出臺(tái)的可行性。

3 生物多樣性保護(hù)專門立法的困境

3.1 生物多樣性保護(hù)不同領(lǐng)域立法進(jìn)度不一

生物多樣性保護(hù)和可持續(xù)利用，具體可以分為生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、防止外來物種入侵、生物遺傳資源保護(hù)、生物安全、傳統(tǒng)知識(shí)與民族文化保護(hù)五個(gè)領(lǐng)域。

從以上對(duì)我國(guó)生物多樣性保護(hù)單行立法的分析可以看出，我國(guó)只有在生物安全領(lǐng)域出臺(tái)了專門的《中華人民共和國(guó)生物安全法》，在生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、防止外來物種入侵、生物遺傳資源保護(hù)、傳統(tǒng)知識(shí)與民族文化保護(hù)方面都沒有專門的法律，而是散見于其他法律法規(guī)等規(guī)范性文件中。而且不同領(lǐng)域立法的豐富程度是不一樣的，比如生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)領(lǐng)域，國(guó)家關(guān)注早，立法起步早，雖然迄今仍沒有一部專門的法律，但是相關(guān)法律十分豐富，不僅有《中華人民共和國(guó)森林法》等法律，也有關(guān)于自然保護(hù)區(qū)的行政法規(guī)，還有許多部門規(guī)章，地方立法也有很多嘗試，法律保護(hù)較為完善。但是像生物遺傳資源保護(hù)、傳統(tǒng)知識(shí)與民族文化保護(hù)，近幾年才引起人們的關(guān)注，學(xué)者研究少，相關(guān)立法也才剛剛起步，存在立法空白。

不同領(lǐng)域立法進(jìn)度不一，為生物多樣性專門立法帶來許多困難和問題。首先，是否需要等各領(lǐng)域立法都成熟時(shí)，再去制定生物多樣性保護(hù)專門法；其次，不同領(lǐng)域立法豐富程度不一樣，在制定生物多樣性保護(hù)法相關(guān)章節(jié)時(shí)，會(huì)導(dǎo)致工作進(jìn)度不一致；最后，針對(duì)立法較為豐富的領(lǐng)域，如何協(xié)調(diào)該領(lǐng)域法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章的關(guān)系也值得重視。

3.2 生物多樣性保護(hù)多方利益相關(guān)者難以協(xié)調(diào)

生物多樣性是一個(gè)集合概念，涉及生態(tài)環(huán)境的多個(gè)要素，因此生物多樣性的保護(hù)也涉及多個(gè)部門。目前，生物多樣性保護(hù)涉及中共中央宣傳部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、生態(tài)環(huán)境部、自然資源部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、科技部、商務(wù)部、財(cái)政部、公安部、教育部、文化和旅游部、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局、海關(guān)總署等二十多個(gè)部門，這些部門有關(guān)生物多樣性的職責(zé)和業(yè)務(wù)領(lǐng)域存在著交叉重疊的情況。制定《生物多樣性保護(hù)法》時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)由誰主導(dǎo)立法、法律涉及職能和職權(quán)如何分配、法律通過后的執(zhí)法沖突如何解決等問題。

同時(shí)，生物源權(quán)屬問題也容易導(dǎo)致利益沖突，阻礙著我國(guó)生物多樣性保護(hù)立法的推進(jìn)。在生物多樣性保護(hù)中，顯性的是生物資源保護(hù)和開發(fā)利用的矛盾，隱性的是生物多樣性保護(hù)的公共利益與生物資源利用主體個(gè)體利益之間的矛盾[5]。《中華人民共和國(guó)憲法》第9 條規(guī)定自然資源為國(guó)家所有、集體所有。生物多樣性資源屬于自然資源的一部分，所有權(quán)主體也應(yīng)當(dāng)是國(guó)家和集體組織。但是，生物多樣性資源公有和產(chǎn)權(quán)不清，往往會(huì)導(dǎo)致利益沖突，比較突出的如國(guó)家公園建設(shè)過程中的人地矛盾。我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)有著大量的原居住地的居民和集體土地，產(chǎn)權(quán)問題復(fù)雜，涉及村民、集體、國(guó)家等多方面利益，導(dǎo)致利益難以協(xié)調(diào)，推進(jìn)國(guó)家公園建設(shè)困難凸現(xiàn)。

3.3 法律責(zé)任規(guī)定不足

法律責(zé)任是指因損害法律關(guān)系上的法定或者約定義務(wù)所產(chǎn)生的對(duì)于相關(guān)主體所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法定強(qiáng)制的不利后果[6]。法律責(zé)任具有預(yù)防、救濟(jì)、懲罰的功能?，F(xiàn)行有關(guān)生物多樣性保護(hù)的法律等規(guī)范性文件有關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定，呈現(xiàn)缺失和混亂的特點(diǎn)。首先，許多法律規(guī)范中責(zé)任條款缺失，違法行為得不到追究。如《云南省環(huán)境保護(hù)條例》中規(guī)定了嚴(yán)禁獵捕、出售國(guó)家和本省列入保護(hù)對(duì)象的野生動(dòng)物，嚴(yán)禁采挖、出售國(guó)家和本省列入保護(hù)對(duì)象的野生植物，但在法律責(zé)任部分找不到直接的處罰措施。其次，缺少對(duì)行政管理部門的追責(zé)。對(duì)生物多樣性破壞的追責(zé)，許多法律只是規(guī)定了對(duì)相關(guān)行為人的處罰，對(duì)于政府監(jiān)管職能的錯(cuò)位并沒有相關(guān)規(guī)定。最后，法律責(zé)任混亂，沒有形成完整的責(zé)任體系。比如《野生動(dòng)物保護(hù)法》，法律責(zé)任多是援引刑法的相關(guān)規(guī)定，但是《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》的修改和《中華人民共和國(guó)刑法》的修改并不同步，容易導(dǎo)致條文規(guī)定沖突。如何構(gòu)建生物多樣性保護(hù)的法律責(zé)任體系，并確保其與其他法律責(zé)任相協(xié)調(diào)，是生物多樣性保護(hù)專門立法不能繞開的問題。

4 生物多樣性保護(hù)專門立法的立法定位與進(jìn)路選擇

4.1 生物多樣性保護(hù)專門立法的立法定位

立法定位，是制定一部法律首要面對(duì)的問題，是構(gòu)建法律框架、設(shè)計(jì)法律制度的前提。綜合我國(guó)生物多樣性保護(hù)的現(xiàn)實(shí)背景和實(shí)際需要，《生物多樣性保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)是一部以保護(hù)為價(jià)值導(dǎo)向，兼具基礎(chǔ)性、政策性、協(xié)調(diào)性的法律。

《生物多樣性保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)是一部以保護(hù)為價(jià)值導(dǎo)向的法律。已經(jīng)出臺(tái)的生物多樣性保護(hù)相關(guān)的法律，很多都建立在自然資源的法律體系之下。自然資源法立法導(dǎo)向偏重于對(duì)自然資源的開發(fā)和利用。這就使得生物多樣性保護(hù)立法也多偏向于對(duì)生物多樣性的經(jīng)濟(jì)價(jià)值的保護(hù)，忽視了對(duì)生物多樣性資源生態(tài)價(jià)值的關(guān)注和保護(hù)[7]。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“必須堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針”，在處理“保護(hù)”和“發(fā)展”的關(guān)系時(shí)，習(xí)近平總書記也多次強(qiáng)調(diào)“綠水青山就是金山銀山”。生物多樣性保護(hù)作為生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容之一，在生物多樣性保護(hù)專門立法時(shí)，應(yīng)明確保護(hù)的價(jià)值導(dǎo)向，將對(duì)生物多樣性的保護(hù)放在第一位，兼顧生物多樣性的可持續(xù)利用。

《生物多樣性保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)是一部生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律。我國(guó)應(yīng)當(dāng)構(gòu)建以《生物多樣性保護(hù)法》為核心的生物多樣性保護(hù)法律體系，《生物多樣性保護(hù)法》之于生物多樣性保護(hù)其他領(lǐng)域法律，應(yīng)當(dāng)是其上位法，在生物多樣性保護(hù)法律體系中處于統(tǒng)領(lǐng)地位。當(dāng)《生物多樣性保護(hù)法》與生物多樣性領(lǐng)域其他法律發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用《生物多樣性保護(hù)法》。在部分存在立法空白的生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域，在該領(lǐng)域單行法尚未出臺(tái)的情況下，應(yīng)當(dāng)直接適用《生物多樣性保護(hù)法》。

《生物多樣性保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)是一部政策性法律。政策性法律是相對(duì)于管制性法律而言的。管制性立法的特點(diǎn)是針對(duì)具體、特定的環(huán)境管制事項(xiàng)，通過不同的法律手段來維護(hù)或改善環(huán)境。與管制性立法相比較，政策性立法并非針對(duì)具體的環(huán)境管制事項(xiàng)，并非有關(guān)具體的管制工具與執(zhí)行手段，而是從整體上對(duì)制度建立進(jìn)行把握[8]。生物多樣性是一個(gè)內(nèi)涵確定、外延模糊的概念，對(duì)其保護(hù)涉及多個(gè)領(lǐng)域，保護(hù)的客體發(fā)展變化快，所調(diào)整的法律關(guān)系也多樣?；诖?，生物多樣性保護(hù)更適合政策性立法。明確《生物多樣性保護(hù)法》政策性法的定位，此立法僅對(duì)生物多樣性保護(hù)基本原則、基本制度作出規(guī)定，具體管制事項(xiàng)交由單行法去規(guī)制。這樣不僅可以發(fā)揮《生物多樣性保護(hù)法》在生物多樣性保護(hù)法律體系中的統(tǒng)籌作用，整合現(xiàn)有法律，形成保護(hù)合力，還可以使生物多樣性保護(hù)專門立法局限于立法的時(shí)點(diǎn)，為后續(xù)生物多樣性保護(hù)法律出臺(tái)起到引領(lǐng)作用。比如，《生物多樣性保護(hù)法》可以為尚未出臺(tái)的《自然保護(hù)地法》《防止外來物種入侵法》提供基本遵循和原則借鑒。

《生物多樣性保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)是一部協(xié)調(diào)性法律。生物多樣性保護(hù)需要多個(gè)部門參與，由于體制和部門協(xié)調(diào)困難，使得政策和法律很難落到實(shí)處。在長(zhǎng)江保護(hù)領(lǐng)域，同樣也面臨著多部門參與、多方利益需要協(xié)調(diào)的問題。針對(duì)這個(gè)問題，《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》第四條通過建立長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制來統(tǒng)一指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)長(zhǎng)江保護(hù)工作?！渡锒鄻有员Ｗo(hù)法》也應(yīng)當(dāng)建立生物多樣性保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生物多樣性保護(hù)工作。

4.2 生物多樣性保護(hù)專門立法的進(jìn)路選擇

生物多樣性保護(hù)專門立法的進(jìn)路選擇，一種是借鑒《中華人民共和國(guó)民法典》，制定一部?jī)?nèi)容全面、高度綜合的“法典化”法律；一種是以整體系統(tǒng)觀為立法指導(dǎo)，制定一部?jī)H作出原則性規(guī)定，強(qiáng)調(diào)與其他法律相協(xié)調(diào)的“框架式”法律。

筆者認(rèn)為，鑒于我國(guó)生物多樣性保護(hù)各領(lǐng)域單行法立法進(jìn)度不一，部分領(lǐng)域還存在大量法律空白，生物多樣性保護(hù)的法律規(guī)范體系尚不完善，并不存在法典化立法或綜合性立法的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。并且現(xiàn)階段現(xiàn)代生物技術(shù)處于迅速發(fā)展時(shí)期，物種更迭也大大加速，法律條文也不宜制定得過于詳細(xì)，否則容易出現(xiàn)法律滯后于生物多樣性保護(hù)實(shí)際的情況，使得生物多樣性管理和保護(hù)缺乏足夠的法律支撐。在立法條件尚未成熟的情況下制定一部?jī)?nèi)容非常詳盡的法律，也容易導(dǎo)致該法頻繁被修改，則違背法律的穩(wěn)定性原則，降低法律的權(quán)威性，實(shí)施效果也會(huì)大打折扣。

生物多樣性保護(hù)專門立法調(diào)整內(nèi)容的廣泛性，決定其應(yīng)采取“框架式立法”的模式。在立法時(shí)，可以借鑒《中華人民共和國(guó)生物安全法》的立法經(jīng)驗(yàn)?！吨腥A人民共和國(guó)生物安全法》共十章81 條，該法采納了廣義的生物安全觀，從生態(tài)整體主義視角出發(fā)，在總則部分規(guī)定了堅(jiān)持以人為本、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、分類管理、協(xié)同配合的原則。在第二章至第八章，該法從生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控體制等七個(gè)方面著手，完善了生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的基本制度。該法第九章、第十章為法律責(zé)任與附則。該法既有宏觀指導(dǎo)，又對(duì)多個(gè)生物安全領(lǐng)域提出了多項(xiàng)制度建設(shè)的構(gòu)想[9]。

參考《中華人民共和國(guó)生物安全法》制定的立法實(shí)踐，生物多樣性保護(hù)專門立法應(yīng)當(dāng)僅對(duì)有關(guān)生物多樣性保護(hù)的范圍、基本原則、基本制度等作出規(guī)定。對(duì)于生物多樣性的具體問題，由單行法去解決。在總則部分，尊重生態(tài)系統(tǒng)各要素的相互關(guān)系，明確保護(hù)優(yōu)先、持續(xù)利用、公眾參與、惠益分享、保護(hù)受益、損害擔(dān)責(zé)等原則，涵蓋生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、防止外來物種入侵、生物遺傳資源保護(hù)、生物安全、傳統(tǒng)知識(shí)與民族文化保護(hù)五個(gè)領(lǐng)域。同時(shí)，要注重與生物多樣性保護(hù)法律體系內(nèi)其他法律的協(xié)調(diào)。

《生物多樣性保護(hù)法》采取框架性立法的模式，不僅可以使條文簡(jiǎn)潔，適應(yīng)生物多樣性日新月異的變化，保證法律的穩(wěn)定性，同時(shí)，原則性立法不受具體問題的局限，有利于提高立法效率，加快立法速度，促使我國(guó)《生物多樣性保護(hù)法》的快速出臺(tái)。

5 結(jié)語

加強(qiáng)生物多樣性保護(hù)和可持續(xù)利用，加快生物多樣性保護(hù)專門立法，完善生物多樣保護(hù)法律體系，是生態(tài)文明體制改革的重要抓手，是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，是維持生態(tài)平衡、保障人民健康的必然要求，也是我國(guó)履行生物多樣性保護(hù)國(guó)際責(zé)任的重要體現(xiàn)，生物多樣性保護(hù)工作任重道遠(yuǎn)。