要素市場(chǎng)化背景下鄉(xiāng)村治理體制的改革

項(xiàng)繼權(quán) 毛斌菁

(華中師范大學(xué) 政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院， 湖北 武漢 430079)

2020年3月和5月，中共中央國(guó)務(wù)院先后頒發(fā)《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》(2020年3月30日)和《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見(jiàn)》(2020年5月11日)，大力推進(jìn)土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)以及數(shù)據(jù)等要素市場(chǎng)化改革，強(qiáng)調(diào)“以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置為重點(diǎn)，全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革”，加快“構(gòu)建更加系統(tǒng)完備、更加成熟定型的高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”，“促進(jìn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展”①。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度及土地等要素市場(chǎng)化改革一直是我國(guó)農(nóng)村改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)，也是農(nóng)村及整個(gè)國(guó)家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)。迄今為止，“我國(guó)農(nóng)村治理的基本框架由在土地集體所有基礎(chǔ)上建立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度與農(nóng)村自治組織制度共同構(gòu)成”②。農(nóng)村土地集體所有制及由此形成的集體經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、權(quán)利關(guān)系和組織形式是整個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和治理的基礎(chǔ)。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)及土地要素的市場(chǎng)化改革不僅直接影響農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和經(jīng)營(yíng)體制，也直接影響與之緊密相連的農(nóng)村基層治理體制與治理方式。隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的不斷深化以及農(nóng)村土地等要素資源日益市場(chǎng)化，如何進(jìn)一步構(gòu)建與之相適應(yīng)的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和社會(huì)治理體制，是當(dāng)前及未來(lái)農(nóng)村改革及基層治理現(xiàn)代化建設(shè)中的基礎(chǔ)性重大問(wèn)題。為此，本文旨在從宏觀上分析要素市場(chǎng)化背景下農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和社會(huì)治理的組織與管理面臨的改革任務(wù)、挑戰(zhàn)及其對(duì)策，探討如何構(gòu)建與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革、要素市場(chǎng)流動(dòng)及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的鄉(xiāng)村治理新體制，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

一、要素市場(chǎng)化：農(nóng)村改革的新階段

“要素是生產(chǎn)要素的簡(jiǎn)稱，是指用于生產(chǎn)產(chǎn)品(包括商品與服務(wù))的資本、勞動(dòng)力、土地和資源等投入品?！雹凵a(chǎn)要素是人類社會(huì)物質(zhì)生產(chǎn)所必備的基本因素或條件。要素市場(chǎng)化配置是通過(guò)市場(chǎng)交易實(shí)現(xiàn)要素的自由流動(dòng)、合理配置?！敖灰资撬袡?quán)的轉(zhuǎn)移”④。要素的市場(chǎng)交易并不是單純的物品市場(chǎng)交換，其實(shí)質(zhì)是資源要素的產(chǎn)權(quán)權(quán)能的交易或要素產(chǎn)權(quán)及其權(quán)能的市場(chǎng)化，是個(gè)人或組織依據(jù)法律或習(xí)俗通過(guò)市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓取得對(duì)資源要素相關(guān)產(chǎn)權(quán)權(quán)能。要素市場(chǎng)化也是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求。產(chǎn)權(quán)本身是財(cái)產(chǎn)所有權(quán)及其派生的一組權(quán)利的總稱，通常包括所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、受益權(quán)以及轉(zhuǎn)讓權(quán)和處分權(quán)等多項(xiàng)權(quán)能。在現(xiàn)代社會(huì)中，“一個(gè)產(chǎn)權(quán)……的權(quán)能是否完整，主要可以從所有者對(duì)它具有的排他性和可轉(zhuǎn)讓性來(lái)衡量，如果權(quán)利所有者對(duì)他所擁有的權(quán)利有排他的使用權(quán)，收入的獨(dú)享權(quán)，和自由的轉(zhuǎn)讓權(quán)，就稱他所擁有的產(chǎn)權(quán)是完整的。如果這些方面的權(quán)能受到限制或禁止，就稱為產(chǎn)權(quán)的殘缺。”⑤同樣，健康完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不僅要求要素產(chǎn)權(quán)明晰、保護(hù)嚴(yán)格，也要求要素自由流動(dòng)、市場(chǎng)配置，或者說(shuō)不僅要“確權(quán)”還要能“流動(dòng)”。產(chǎn)權(quán)主體權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的基本要求，也是產(chǎn)權(quán)及要素市場(chǎng)流動(dòng)的前提和基礎(chǔ)，而產(chǎn)權(quán)及要素市場(chǎng)化配置則是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成熟的重要標(biāo)志。從改革以來(lái)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的歷史來(lái)看，自1992年10月黨的十四大正式確定建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)開(kāi)始，黨中央就非常清楚完善的產(chǎn)權(quán)制度及要素市場(chǎng)化是建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的核心和關(guān)鍵問(wèn)題。黨的十四大報(bào)告及隨后召開(kāi)的十四屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》就明確強(qiáng)調(diào)，“建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，就是要使市場(chǎng)在國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用”⑥，要求進(jìn)一步“理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，實(shí)行政企分開(kāi)，落實(shí)企業(yè)自主權(quán)，使企業(yè)真正成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的法人實(shí)體和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體”，“通過(guò)價(jià)格杠桿和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的功能，把資源配置到效益較好的環(huán)節(jié)中去”，“建立全國(guó)統(tǒng)一開(kāi)放的市場(chǎng)體系”⑦。從此以后，不斷破除傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期形成的單一、封閉和靜態(tài)的產(chǎn)權(quán)制度及要素管理體制，大力推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革，強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)保護(hù)并擴(kuò)大要素市場(chǎng)化流動(dòng)，也成為我國(guó)農(nóng)村及整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的重點(diǎn)。

從農(nóng)村改革的實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)農(nóng)村改革的過(guò)程也是不斷改革和創(chuàng)新農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，推動(dòng)農(nóng)村土地、勞動(dòng)力、資本和技術(shù)等要素開(kāi)放、流動(dòng)和市場(chǎng)化的過(guò)程。1978-1984年進(jìn)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村集體土地所有權(quán)和使用權(quán)或占有權(quán)的“兩權(quán)分離”，賦予農(nóng)民土地承包、占有、經(jīng)營(yíng)及使用權(quán)，不僅是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的重大創(chuàng)新和變革，也為農(nóng)村土地等要素開(kāi)放流動(dòng)和有效利用奠定了基礎(chǔ)、創(chuàng)造了條件；1985年1月1日，中共中央發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策》，正式啟動(dòng)統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷的改革，進(jìn)一步放活農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的自由并實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)流動(dòng)；20世紀(jì)70年代末在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“異軍突起”的過(guò)程中，中央出臺(tái)一系列政策一方面推動(dòng)鄉(xiāng)村企業(yè)的發(fā)展并為農(nóng)村勞動(dòng)力自由流動(dòng)進(jìn)入非農(nóng)領(lǐng)域提供支持，另一方面推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)股份合作制改革，強(qiáng)調(diào)明晰產(chǎn)權(quán)、股份合作、政企分開(kāi)，為資本、技術(shù)和人才的市場(chǎng)流動(dòng)和合作奠定基礎(chǔ)；20世紀(jì)80年代中期我國(guó)開(kāi)始逐步放松戶籍制度和城鄉(xiāng)人口流動(dòng)限制，為農(nóng)村勞動(dòng)力的城鎮(zhèn)流動(dòng)和市民化提供法律與政策支持及保護(hù)。不僅如此，這一時(shí)期還大力推進(jìn)農(nóng)村金融體制改革，著力構(gòu)建農(nóng)村多元化、市場(chǎng)化金融服務(wù)體系，鼓勵(lì)各類資本進(jìn)入農(nóng)村。這一系列重大改革的核心和實(shí)質(zhì)無(wú)不是改革和完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度并推進(jìn)要素資源的市場(chǎng)化配置，賦予農(nóng)民和集體更大的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，推動(dòng)城鄉(xiāng)產(chǎn)品、勞動(dòng)力、人才、資金和技術(shù)等要素更大范圍地自由流動(dòng)，從而極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，激發(fā)了農(nóng)村社會(huì)的活力，促進(jìn)了農(nóng)村及整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的迅速發(fā)展。

十八大以來(lái)，黨和政府進(jìn)一步全面深化農(nóng)村改革，尤其是大力推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革及城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)和合理配置。十八屆三中全會(huì)明確強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向”，構(gòu)建“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度”，“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”，“賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)……慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓……建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開(kāi)、公正、規(guī)范運(yùn)行”，“推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”，“推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民”⑧。此后，先后實(shí)行農(nóng)村土地和宅基地“三權(quán)分置”改革，放活使用權(quán)。2014年11月開(kāi)始，我國(guó)開(kāi)始以點(diǎn)到面全面推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，進(jìn)一步明晰了農(nóng)村集體土地、宅基地及資源的產(chǎn)權(quán)歸屬，擴(kuò)大了農(nóng)民和集體的產(chǎn)權(quán)權(quán)能及要素市場(chǎng)交易的范圍。

不過(guò)，總的來(lái)看，十八大以來(lái)農(nóng)村改革的首要任務(wù)及改革重點(diǎn)是農(nóng)村集體資產(chǎn)的清產(chǎn)核資、明晰產(chǎn)權(quán)，或者說(shuō)農(nóng)村集體和農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)的“確權(quán)”工作。根據(jù)中央要求，2019年底基本完成農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，2020年基本完成農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)折股量化到本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的工作。到2020年4月，全國(guó)基本完成299.2萬(wàn)個(gè)擁有農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性、非經(jīng)營(yíng)性和資源性資產(chǎn)的清產(chǎn)核資單位的清產(chǎn)核資工作，在清產(chǎn)核資、成員身份確認(rèn)的基礎(chǔ)上，將農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)以股份或者份額形式量化到本集體成員，并賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人資格，超過(guò)27萬(wàn)個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織申領(lǐng)了登記證書⑨。然而，我們也不難看到，迄今農(nóng)村各地集體產(chǎn)權(quán)制度改革不平衡不充分，有的確權(quán)工作仍未完成，尤其是農(nóng)村土地、勞動(dòng)力、資本等的市場(chǎng)流動(dòng)仍有諸多障礙和限制，特別是經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地仍難以自由流轉(zhuǎn)、平等入市；宅基地的流轉(zhuǎn)限于本村范圍，城市市民不得購(gòu)買；集體股份實(shí)行集體內(nèi)部靜態(tài)管理、封閉運(yùn)行；土地的承包權(quán)和使用權(quán)、抵押權(quán)也難以實(shí)現(xiàn)；農(nóng)民進(jìn)城及市民化仍面臨諸多障礙，城市市民下鄉(xiāng)和資本下鄉(xiāng)仍存在諸多阻力，由此造成大量的土地資源閑置，農(nóng)村及城鄉(xiāng)之間土地、勞動(dòng)力、資本等要素難以充分流動(dòng)、合理配置，也難以充分實(shí)現(xiàn)與有效保障農(nóng)民和集體的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，制約農(nóng)村及整個(gè)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。正因如此，中共中央、國(guó)務(wù)院先后頒發(fā)《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》和《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見(jiàn)》，決定進(jìn)一步全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革，尤其是“以要素市場(chǎng)化配置改革為重點(diǎn)，加快建設(shè)統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，推進(jìn)要素市場(chǎng)制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)要素價(jià)格市場(chǎng)決定、流動(dòng)自主有序、配置高效公平”⑩。如果說(shuō)迄今農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的重點(diǎn)是資產(chǎn)要素的確權(quán)的話，那么，在基本完成了資產(chǎn)要素確權(quán)之后，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的重點(diǎn)就轉(zhuǎn)移到進(jìn)一步深化改革，推進(jìn)要素市場(chǎng)化流動(dòng)，構(gòu)建更加完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的新階段。

二、要素市場(chǎng)化對(duì)鄉(xiāng)村治理體制的深刻影響

要素市場(chǎng)化是建設(shè)統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序市場(chǎng)體系的內(nèi)在要求，也是促進(jìn)資源有效利用和合理配置、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要方式。根據(jù)中共中央、國(guó)務(wù)院的要求，要素市場(chǎng)化改革旨在“充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，暢通要素流動(dòng)渠道，保障不同市場(chǎng)主體平等獲取生產(chǎn)要素，推動(dòng)要素配置依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化”。完善的產(chǎn)權(quán)制度是要素市場(chǎng)化交易的前提和基礎(chǔ)，要素市場(chǎng)化程度最終取決于產(chǎn)權(quán)制度完善的程度。正因如此，產(chǎn)權(quán)制度改革與要素市場(chǎng)化改革密切相關(guān)、相輔相成。在現(xiàn)代社會(huì)中，產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基石。“產(chǎn)權(quán)不是指人與物之間的關(guān)系，而是指由物的存在及關(guān)于它們的使用所引起的人們之間相互認(rèn)可的行為關(guān)系……它是一系列用來(lái)確定每個(gè)人相對(duì)于稀缺資源使用時(shí)的地位的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)關(guān)系?！碑a(chǎn)權(quán)制度及要素配置方式不僅規(guī)范和影響人們的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，制約資源要素的配置效能，也從根本上影響和制約人們的社會(huì)關(guān)系、組織結(jié)構(gòu)及行為方式，并對(duì)社會(huì)政治組織和治理體制產(chǎn)生深刻影響。20世紀(jì)70年代末80年代初我國(guó)農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革，實(shí)行集體土地所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)分離”，賦予農(nóng)民對(duì)于土地占有、收益及生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的自主權(quán)，這是對(duì)人民公社時(shí)期的高度集中的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)及資源配置方式的重大調(diào)整，不僅改變了人民公社時(shí)期農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的集中經(jīng)營(yíng)、集中勞動(dòng)、統(tǒng)一分配的組織、經(jīng)營(yíng)和管理方式，從根本上動(dòng)搖了農(nóng)村人民公社體制，也使農(nóng)村政社一體、高度集中的人民公社治理體系迅速崩塌和解體。在新的歷史時(shí)期，我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置改革的全面推進(jìn)與不斷深化，不僅會(huì)推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)組織及生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式的轉(zhuǎn)變，也對(duì)農(nóng)村社會(huì)政治組織及治理體制和治理方式產(chǎn)生深刻影響和重大挑戰(zhàn)。

挑戰(zhàn)之一：隨著集體產(chǎn)權(quán)明晰和要素市場(chǎng)化，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)如何得以存續(xù)和發(fā)展？如何改革和創(chuàng)新集體經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和組織形式？

集體經(jīng)濟(jì)是我國(guó)農(nóng)村基本的經(jīng)濟(jì)組織形式。改革以來(lái)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)及其組織和經(jīng)營(yíng)方式發(fā)生了深刻的變化。特別是在全國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，中央和地方著力推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)和股份合作制改革，新型股份合作經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為新時(shí)代農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)形式和發(fā)展方向。然而，不能不看到，迄今農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)及股份合作經(jīng)濟(jì)依然是基于一定地域的集體土地產(chǎn)權(quán)建立起來(lái)的，本質(zhì)上仍是一種社區(qū)化、封閉性的集體經(jīng)濟(jì)或社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)。集體組織及其土地產(chǎn)權(quán)和人員邊界，在相當(dāng)程度上限定在村社區(qū)或村民小組范圍內(nèi)。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能流動(dòng)主要是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，集體土地的所有權(quán)歸集體所有，不得動(dòng)搖；土地承包權(quán)保護(hù)穩(wěn)定，長(zhǎng)久不變。集體土地的所有權(quán)和農(nóng)民的承包權(quán)固化而穩(wěn)定。即使集體產(chǎn)權(quán)改革不斷明晰集體產(chǎn)權(quán)并量化到人到戶，集體股份經(jīng)濟(jì)合作社的土地和股權(quán)等基本要素和產(chǎn)權(quán)也難以自由流轉(zhuǎn)和交易。全國(guó)性實(shí)地調(diào)查也顯示：“目前，全國(guó)大部分完成產(chǎn)權(quán)制度改革的集體經(jīng)濟(jì)組織都實(shí)行了股權(quán)固化的靜態(tài)管理模式?！背贁?shù)地區(qū)實(shí)行股權(quán)根據(jù)集體人口變化在集體內(nèi)部動(dòng)態(tài)調(diào)整和管理外，多數(shù)地方實(shí)行“生不增、死不減、入不增、出不減”以及農(nóng)民的股份限于集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)的封閉運(yùn)行與管理，不能對(duì)外轉(zhuǎn)讓。即使農(nóng)民股份在集體內(nèi)部封閉流轉(zhuǎn)，為了確保集體的性質(zhì)，各地也通常限制集體成員收購(gòu)股權(quán)的比重。正是依靠土地所有權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以及集體和農(nóng)民股權(quán)的固化、穩(wěn)定和封閉運(yùn)營(yíng)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的集體產(chǎn)權(quán)、成員邊界以及組織形式得以保持相對(duì)穩(wěn)定性。然而，隨著農(nóng)村產(chǎn)權(quán)及要素市場(chǎng)化改革不斷深化，尤其是農(nóng)民和集體獲得更加完整的產(chǎn)權(quán)權(quán)能及產(chǎn)權(quán)權(quán)能的市場(chǎng)自由流動(dòng)，現(xiàn)行相對(duì)固化、封閉的社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)及股份合作經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和人員邊界必然被打破，在此情形下農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)如何得以維系？如何適應(yīng)產(chǎn)權(quán)和要素開(kāi)放和流動(dòng)來(lái)構(gòu)建新型集體組織與運(yùn)行機(jī)制？這無(wú)疑是事關(guān)集體經(jīng)濟(jì)及其組織存在和發(fā)展的重大而現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。

挑戰(zhàn)之二：在集體產(chǎn)權(quán)日趨明晰和要素市場(chǎng)化背景下如何處理村委會(huì)和村集體的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)村民自治組織與功能轉(zhuǎn)型和重建？

迄今為止，“我國(guó)農(nóng)村治理的基本框架由在土地集體所有基礎(chǔ)上建立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度與農(nóng)村自治組織制度共同構(gòu)成”。目前不少地方村民委員會(huì)代行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)，并直接行使集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營(yíng)管理和組織權(quán)，而集體經(jīng)濟(jì)也承擔(dān)部分村民委員會(huì)的干部津貼及組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，以及村社區(qū)公共建設(shè)、公共服務(wù)和一些公共活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)，由此造成村民自治組織與村集體經(jīng)濟(jì)組織的組織和權(quán)能關(guān)系混同，集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)不落實(shí)、不完整，并承擔(dān)了大量的村社區(qū)的社會(huì)負(fù)擔(dān)，嚴(yán)重制約集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)及可持續(xù)發(fā)展的能力，阻礙了集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。隨著農(nóng)村集體特別法人地位及產(chǎn)權(quán)權(quán)能進(jìn)一步落實(shí)，必然要求進(jìn)一步劃分和明晰村民委員會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)權(quán)、組織及功能，改變現(xiàn)行的村委會(huì)代行集體產(chǎn)權(quán)及與村集體“政經(jīng)合一”的狀況。此外，隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)、股權(quán)和農(nóng)民土地使用權(quán)廣泛的甚至跨社區(qū)市場(chǎng)流動(dòng)，不可避免出現(xiàn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)和股權(quán)結(jié)構(gòu)及土地經(jīng)營(yíng)權(quán)更加復(fù)雜化、多樣化，從而打破集體經(jīng)濟(jì)固化和封閉的產(chǎn)權(quán)與股權(quán)結(jié)構(gòu)及集體成員邊界，推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)組織從地域社區(qū)“脫嵌”，成為一個(gè)獨(dú)立的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體，在更廣闊的市場(chǎng)空間中經(jīng)營(yíng)運(yùn)行。由于現(xiàn)行村民自治組織主要依靠村社區(qū)集體土地產(chǎn)權(quán)邊界建立起來(lái)，社區(qū)集體的土地產(chǎn)權(quán)在相當(dāng)程度上決定著村民自治組織的地域邊界、成員邊界、組織邊界以及管理、服務(wù)和權(quán)力邊界，一旦集體土地和產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化跨域流動(dòng)，將不可避免打破村民自治組織的成員邊界，動(dòng)搖現(xiàn)行村民自治組織的組織基礎(chǔ)。在此情形下，如何重建村民自治組織的組織體系并實(shí)現(xiàn)組織與功能的轉(zhuǎn)型，也成為一個(gè)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

挑戰(zhàn)之三：隨著集體產(chǎn)權(quán)和要素市場(chǎng)化改革以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和村民自治組織的雙重變革，如何理順黨支部與村委會(huì)、村集體的關(guān)系，依法實(shí)現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和支部書記“一肩挑”？

2018年修改并實(shí)施的《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》明確規(guī)定“村黨組織全面領(lǐng)導(dǎo)村的各類組織和各項(xiàng)工作”。2019年4月15日《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用，全面推行村黨組織書記通過(guò)法定程序擔(dān)任村委會(huì)主任和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人”。在實(shí)踐中，農(nóng)村各地普遍實(shí)行黨支部書記、村委會(huì)主任和集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”，不少地方還采取在縣市機(jī)關(guān)選派駐村“第一書記”或面向社會(huì)公開(kāi)選聘并跨村任職的村黨支部書記。毫無(wú)疑問(wèn)，黨支部書記“一肩挑”及選聘充實(shí)基層組織干部是新時(shí)代加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的重要舉措。然而，根據(jù)現(xiàn)行的法律和制度，特別是《村民委員會(huì)組織法》(2018年修訂)明確規(guī)定“村民委員會(huì)主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生。任何組織或者個(gè)人不得指定、委派或者撤換村民委員會(huì)成員”(第11條)；《民法總則》也確認(rèn)“集體經(jīng)濟(jì)組織”為“特別法人”的法律地位，集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人也只能是擁有村集體產(chǎn)權(quán)的人員才有資格。那么，如果公開(kāi)選聘、跨村任職的村黨支部書記并非本村村民或不擁有本村集體產(chǎn)權(quán)，如何實(shí)現(xiàn)對(duì)村委會(huì)主任和村集體組織負(fù)責(zé)人的“一肩挑”？現(xiàn)行黨章及《中國(guó)共產(chǎn)黨支部工作條例(試行)》(2018年)都規(guī)定支部書記及委員由黨員大會(huì)選舉產(chǎn)生。全省、全市或全縣統(tǒng)一選聘的村支部書記是否違背村支部書記由村黨員大會(huì)選舉的組織原則？無(wú)論參照國(guó)家《公司法》(2018年修訂)、《農(nóng)民專業(yè)合作社法》(2017年修訂)，還是一些省市制定的地方性“村(股份)經(jīng)濟(jì)合作社組織條例”，村(股份)經(jīng)濟(jì)合作社的重大人事和決策都應(yīng)由股東或社員大會(huì)及代表會(huì)決定。如何實(shí)現(xiàn)村支部領(lǐng)導(dǎo)和決策村(股份)經(jīng)濟(jì)合作社重大事務(wù)的決策與其組織章程規(guī)定的決策程序有效銜接，而不至于損害股份合作經(jīng)濟(jì)組織法定的人事、決策和經(jīng)營(yíng)自主權(quán)？如此等等無(wú)不涉及黨組織書記實(shí)行“一肩挑”并決定村委會(huì)和村集體組織重大事務(wù)與現(xiàn)行法律和制度的銜接，保證黨支部書記“一肩挑”及其領(lǐng)導(dǎo)決策遵循“法定程序”從而具有合法性、正當(dāng)性和有效性，以及如何依法處理農(nóng)村基層黨組織、村委會(huì)和村集體的組織和權(quán)力關(guān)系等重大問(wèn)題。特別是隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的不斷深化及村民自治組織和村集體經(jīng)濟(jì)組織特別是法人地位及權(quán)能的全面落實(shí)，村民自治組織和村集體經(jīng)濟(jì)組織的組織管理、經(jīng)營(yíng)決策的權(quán)力更具獨(dú)立性和自主權(quán)，如何理順黨支部與村委會(huì)、村集體的關(guān)系，依法實(shí)現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和支部書記“一肩挑”也成為亟待處理的政治和法律問(wèn)題。

僅從以上幾個(gè)方面就可以看出，隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革和要素市場(chǎng)化改革的全面推進(jìn)和不斷深化，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民自治組織的組織、功能及相互關(guān)系面臨重大調(diào)整，農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)體制和領(lǐng)導(dǎo)方式也面臨新的挑戰(zhàn)，整個(gè)農(nóng)村基層治理體制和治理結(jié)構(gòu)面臨深刻的變革。如何適應(yīng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化改革的需要，建立與更加完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的農(nóng)村基層治理體制，成為新時(shí)代農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性和全局性的重大問(wèn)題。

三、深化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和基層治理體制改革

農(nóng)村要素市場(chǎng)化改革涉及土地、勞動(dòng)力、資金、技術(shù)和數(shù)據(jù)多個(gè)生產(chǎn)要素，涉及面之廣、力度之大，前所未有，不僅對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、資源配置及其組織形式和活動(dòng)方式有重大而直接的影響，也深刻影響農(nóng)村的社會(huì)關(guān)系、社會(huì)結(jié)構(gòu)以及整個(gè)農(nóng)村基層治理體制與治理方式。正因如此，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見(jiàn)》中就明確要求，在推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化改革的同時(shí)要“正確處理政府與市場(chǎng)關(guān)系”，“推動(dòng)生產(chǎn)關(guān)系同生產(chǎn)力、上層建筑同經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相適應(yīng)”，并“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。在加快推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置改革的過(guò)程中也必須進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和基層治理體制的改革，探索和構(gòu)建適應(yīng)要素市場(chǎng)化和現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)村治理體制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)政治全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

第一，進(jìn)一步解放思想，破除阻礙要素自由流動(dòng)的體制機(jī)制障礙，實(shí)現(xiàn)要素自由流動(dòng)。

要素市場(chǎng)化配置改革是新時(shí)代進(jìn)一步改革和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重大改革，中共中央國(guó)務(wù)院明確要求，“必須進(jìn)一步解放思想，堅(jiān)定不移深化市場(chǎng)化改革，擴(kuò)大高水平開(kāi)放，不斷在經(jīng)濟(jì)體制關(guān)鍵性基礎(chǔ)性重大改革上突破創(chuàng)新”，著力“破除阻礙要素自由流動(dòng)的體制機(jī)制障礙，擴(kuò)大要素市場(chǎng)化配置范圍，健全要素市場(chǎng)體系，推進(jìn)要素市場(chǎng)制度建設(shè)”。諾斯等曾將規(guī)范和影響經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)行為的制度因素區(qū)分為“制度安排”和“制度環(huán)境”。在他們看來(lái)，“一項(xiàng)制度安排，是支配經(jīng)濟(jì)單位之間可能合作與競(jìng)爭(zhēng)的方式的一種安排……安排可能是正規(guī)的，也可能是非正規(guī)的，它可能是暫時(shí)性的，也可能是長(zhǎng)命的”，“制度環(huán)境，是一系列用來(lái)建立生產(chǎn)、交換與分配基礎(chǔ)的基本的政治、社會(huì)和法律基礎(chǔ)規(guī)則。支配選舉、產(chǎn)權(quán)和合約權(quán)利的規(guī)則就是構(gòu)成經(jīng)濟(jì)環(huán)境的基本規(guī)則類的例子”。從實(shí)踐來(lái)看，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度無(wú)疑是規(guī)范農(nóng)村土地要素自由流動(dòng)最基本的制度安排。迄今為止，全國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革仍未完成，一些地區(qū)仍存在產(chǎn)權(quán)改革不平衡、不細(xì)致、不徹底，產(chǎn)權(quán)權(quán)能不清晰、不完整、不落實(shí)、難流轉(zhuǎn)等問(wèn)題。一些法律、政策以及傳統(tǒng)觀念仍然制約著集體和農(nóng)民產(chǎn)權(quán)權(quán)能的完整性和有效性，阻礙農(nóng)村土地資源的自由流動(dòng)。因此，在新階段產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置改革中要進(jìn)一步深化改革，著力構(gòu)建“歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格”的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度。尤其是擴(kuò)大和保障集體和農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能，賦予農(nóng)民和集體對(duì)土地完整的產(chǎn)權(quán)并實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)的平等權(quán)，破除農(nóng)村集體土地要素和股權(quán)占有與流動(dòng)的集體社區(qū)封閉性，實(shí)現(xiàn)集體和農(nóng)民產(chǎn)權(quán)權(quán)能與土地要素的市場(chǎng)流動(dòng)、合理配置。對(duì)于農(nóng)村勞動(dòng)力、資本、技術(shù)和數(shù)據(jù)等要素的市場(chǎng)配置與流動(dòng)來(lái)說(shuō)，最為重要的是改革現(xiàn)行的城鄉(xiāng)戶籍管理制度、完善金融資本流動(dòng)和管理制度以及改進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣制度、公共數(shù)據(jù)共享與農(nóng)村信息技術(shù)服務(wù)等制度規(guī)范，尤其是進(jìn)一步破除城市和鄉(xiāng)村對(duì)人口、資本自由流動(dòng)的限制，實(shí)行統(tǒng)一的城鄉(xiāng)戶口登記制度，在鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城自主落戶的同時(shí)也支持市民下鄉(xiāng)、資本下鄉(xiāng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民雙向自由流動(dòng)。在改革與完善農(nóng)村土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)和數(shù)據(jù)要素的基本制度安排的同時(shí)，也必須進(jìn)一步改革與完善影響和支持這些要素自由流動(dòng)的相關(guān)法律、政策和制度，為要素市場(chǎng)流動(dòng)創(chuàng)造和提供良好制度環(huán)境。為此必須改革和完善城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療、社保、養(yǎng)老、就業(yè)、居住等公共服務(wù)體制，破除城市和農(nóng)村基于戶籍與產(chǎn)權(quán)身份而形成的差異化和封閉性的福利待遇及身份性管理，從而真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人口、資本、技術(shù)和數(shù)據(jù)等要素的城鄉(xiāng)自由流動(dòng)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

第二，進(jìn)一步深化產(chǎn)權(quán)改革，構(gòu)建更加開(kāi)放的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份合作制，讓集體經(jīng)濟(jì)走向市場(chǎng)。

迄今為止，農(nóng)村集體股份合作制依然是一種封閉性的社區(qū)合作制，實(shí)行社區(qū)集體成員股權(quán)固化的靜態(tài)管理。中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》也明確規(guī)定：“現(xiàn)階段農(nóng)民持有的集體資產(chǎn)股份有償退出不得突破本集體經(jīng)濟(jì)組織的范圍，可以在本集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓或者由本集體贖回?！比欢?，我們必須看到，中央文件特別強(qiáng)調(diào)農(nóng)村集體股份的社區(qū)封閉流轉(zhuǎn)只是“現(xiàn)階段”的政策要求，這是根據(jù)農(nóng)村實(shí)際循序漸進(jìn)推動(dòng)改革的舉措。事實(shí)上，十八大以來(lái)，黨和政府在推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份合作中就非常明確指出，發(fā)展農(nóng)村集體股份合作經(jīng)濟(jì)是“以明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)歸屬、維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利為目的……探索集體經(jīng)濟(jì)新的實(shí)現(xiàn)形式和運(yùn)行機(jī)制，不斷解放和發(fā)展農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力”，“盤活農(nóng)村集體資產(chǎn)”。正因如此，隨著產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化改革的不斷深化，必須進(jìn)一步解放思想，調(diào)整政策，推進(jìn)集體股權(quán)的市場(chǎng)化配置。正如一些學(xué)者所指出的：“在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，只有集體資產(chǎn)股權(quán)自由流轉(zhuǎn)，才能實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合，才能體現(xiàn)農(nóng)民所持集體資產(chǎn)股份的價(jià)值，也才能發(fā)現(xiàn)其作為要素市場(chǎng)的潛在價(jià)值。如果僅對(duì)集體資產(chǎn)股權(quán)確權(quán)，而不允許股權(quán)流轉(zhuǎn)，那么量化的集體資產(chǎn)就只能是‘僵化的資產(chǎn)’，不能與其他要素實(shí)現(xiàn)優(yōu)化組合，不能與其他產(chǎn)權(quán)一樣產(chǎn)生增值的效能，集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)量化的功效也將大打折扣?！鞭r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的社區(qū)化和地域化尤其是產(chǎn)權(quán)和股權(quán)的封閉管理使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織限于有限的社區(qū)成員，難以在更廣大的市場(chǎng)和社會(huì)中獲得集體經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)及管理的人才、技術(shù)和資源。不僅如此，對(duì)集體股份合作經(jīng)濟(jì)起步早、發(fā)展快的珠江三角洲的調(diào)查顯示，由于集體經(jīng)濟(jì)的股東數(shù)量和股東持有的股份“生不增，死不減”，隨著時(shí)間流逝，股東人數(shù)逐漸減少，廣州市天河區(qū)珠吉街道珠村“1996年股權(quán)固化時(shí)有4841位股東，至今24年間已有1000多名股東去世。相當(dāng)于平均每月有3名股東離世，每年‘走了’約40人”，人們開(kāi)始擔(dān)心集體經(jīng)濟(jì)后繼無(wú)人，“很多年后，就只有分紅的人了，沒(méi)有股東。那么誰(shuí)來(lái)發(fā)展和管理集體經(jīng)濟(jì)？”正因如此，在新時(shí)期新階段農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)和要素市場(chǎng)化改革中必須進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)民和集體的產(chǎn)權(quán)權(quán)能，賦予和保障農(nóng)民和集體更加明確與完整的產(chǎn)權(quán)，尤其是賦予農(nóng)民和集體產(chǎn)權(quán)與股權(quán)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)、決策權(quán)和處置權(quán)，破除現(xiàn)行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和股份合作制的社區(qū)封閉性，構(gòu)建更加開(kāi)放的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)及股份合作制的運(yùn)行機(jī)制，讓集體經(jīng)濟(jì)走向市場(chǎng)，獨(dú)立自主經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)和資源要素的市場(chǎng)化優(yōu)化配置，為集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大提供更廣闊的舞臺(tái)和發(fā)展空間。

第三，進(jìn)一步理順政經(jīng)關(guān)系，實(shí)行村委會(huì)與村集體組織和功能分開(kāi)，實(shí)現(xiàn)村民自治向社區(qū)自治轉(zhuǎn)型。

迄今為止，農(nóng)村村民委員會(huì)及村黨支部依然是以集體土地所有為基礎(chǔ)建立起來(lái)的，“村社一體”，“政經(jīng)不分”。由此也導(dǎo)致村民自治及村委會(huì)組織的封閉性和排他性，以及民主、管理和服務(wù)的有限性，不僅難以實(shí)現(xiàn)有效的公共管理，也難以提供全面便捷的公共服務(wù)，阻礙了社區(qū)和社會(huì)的融合。由于村民委員會(huì)直接行使集體土地承包發(fā)包權(quán)以及集體經(jīng)濟(jì)的人事、經(jīng)營(yíng)、管理和決策權(quán)，不僅使集體經(jīng)濟(jì)組織失去獨(dú)立性和自主權(quán)，還常常受到政治和選舉的干擾和影響，政治決策影響集體經(jīng)濟(jì)決策，經(jīng)營(yíng)層不穩(wěn)定；集體經(jīng)濟(jì)承擔(dān)了大量社會(huì)負(fù)擔(dān)和投入責(zé)任，損害了集體的利益，也削弱了集體的競(jìng)爭(zhēng)力。集體經(jīng)濟(jì)組織的封閉性也造成村民自治組織的封閉性，阻礙外來(lái)人員進(jìn)村落戶，也使大量在村社區(qū)和村集體工作和生活的“外來(lái)人”無(wú)法進(jìn)村入籍，無(wú)權(quán)參與村委會(huì)的選舉及公共事務(wù)的管理，不能平等享有社區(qū)服務(wù)，也難以獲得便捷的國(guó)家基本公共服務(wù)，由此導(dǎo)致村委會(huì)組織、管理和服務(wù)以及村民自治民主選舉的封閉性和有限性，并造成村社區(qū)分裂和社會(huì)矛盾。村委會(huì)和村集體組織權(quán)責(zé)不清，產(chǎn)權(quán)、組織及功能關(guān)系混亂，不僅制約了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也制約村民自治、社區(qū)管理和公共服務(wù)的有效實(shí)施與發(fā)展進(jìn)步，并損害了社區(qū)和社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革不斷深化，農(nóng)村土地、人口、資本等要素市場(chǎng)化不斷拓展，越來(lái)越多的集體土地權(quán)能和農(nóng)民在市場(chǎng)上自由流動(dòng)，不可避免地進(jìn)一步造成村集體產(chǎn)權(quán)、股權(quán)及集體成員的身份復(fù)雜化，農(nóng)村社區(qū)居民構(gòu)成多樣化。為此，必須破除現(xiàn)行村民自治組織及村集體組織的封閉性，構(gòu)建更加開(kāi)放、包容的組織體系。尤其是，一方面必須進(jìn)一步明確劃分村委會(huì)和村集體各自的產(chǎn)權(quán)、功能、責(zé)任及人員邊界，保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的獨(dú)立產(chǎn)權(quán)、組織及經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，為集體經(jīng)濟(jì)走向市場(chǎng)、自主經(jīng)營(yíng)、要素流動(dòng)及做大做強(qiáng)創(chuàng)造條件；另一方面必須實(shí)行村社區(qū)居民身份與村集體成員身份分開(kāi)，實(shí)現(xiàn)股權(quán)戶籍脫鉤，重新劃分村民自治組織與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的組織、功能及其權(quán)責(zé)關(guān)系，村民自治組織不再承擔(dān)集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理的責(zé)任，重新回歸村民自治、社區(qū)管理和社區(qū)服務(wù)的組織功能和責(zé)任，并承擔(dān)所有在村社區(qū)范圍內(nèi)工作和生活的居民的管理與服務(wù)。由此，村民自治組織也轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)自治組織，村民自治也過(guò)渡到社區(qū)自治，從而進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村村民自治的范圍，提升基層民主的水平。也正因如此，隨著農(nóng)村改革的全面深化，2015年中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳頒發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》就明確提出“探索剝離村‘兩委’對(duì)集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的職能，開(kāi)展實(shí)行‘政經(jīng)分開(kāi)’試驗(yàn)，完善農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行機(jī)制”。2016年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》也強(qiáng)調(diào)：“進(jìn)一步明晰集體所有產(chǎn)權(quán)關(guān)系，發(fā)展新型集體經(jīng)濟(jì)；管好用好集體資產(chǎn)，建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新機(jī)制；進(jìn)一步明晰農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)的職能關(guān)系，有效承擔(dān)集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理事務(wù)和村民自治事務(wù)。有需要且條件許可的地方，可以實(shí)行村民委員會(huì)事務(wù)和集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)分離。妥善處理好村黨組織、村民委員會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系?！?017年3月5日通過(guò)的《中華人民共和國(guó)民法總則》也進(jìn)一步確認(rèn)村民委員會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織分別取得“特別法人”的地位，這些也為村民自治組織與村集體經(jīng)濟(jì)組織“政經(jīng)分開(kāi)”提供了基本的政策和法律支持。

第四，進(jìn)一步改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方式，強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織全面領(lǐng)導(dǎo)及支部書記“一肩挑”的法律和政策的銜接。

黨支部書記“一肩挑”是新時(shí)代加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的重要舉措，也是鄉(xiāng)村治理新體系的組織原則。從法律及其實(shí)踐來(lái)看，當(dāng)前一些地方黨支部書記參加選舉實(shí)現(xiàn)“一肩挑”的主要障礙在于非本村戶籍村民或本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的支部書記候選人缺乏參與村民委員會(huì)主任和村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人的選舉資格。為此，一方面必須堅(jiān)持和明確村支部書記分別參加村委會(huì)和村集體的選舉，從而實(shí)現(xiàn)“通過(guò)法定程序擔(dān)任村民委員會(huì)主任和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人”的要求。2002年中央兩辦曾明文“提倡把村黨支部領(lǐng)導(dǎo)班子成員按照規(guī)定程序推選為村民委員會(huì)成員候選人，通過(guò)選舉兼任村民委員會(huì)成員。提倡擬推薦的村黨支部書記人選，先參加村委會(huì)的選舉，獲得群眾承認(rèn)以后，再推薦為黨支部書記人選；如果選不上村委會(huì)主任，就不再推薦為黨支部書記人選?！边@些舉措不僅有助于加強(qiáng)“兩委一肩挑”的制度銜接，也有助于增強(qiáng)黨支部書記的支持度和權(quán)威性，真正發(fā)揮黨支部的核心領(lǐng)導(dǎo)作用。另一方面必須依法解決支部書記參加村委會(huì)選舉或村集體選舉的法律資格，即“村戶籍”和“集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格”問(wèn)題。這需要進(jìn)一步改革和完善集體產(chǎn)權(quán)制度和村委會(huì)選舉辦法，將村民資格與集體成員資格分離，實(shí)現(xiàn)從村民選舉向居民選舉的轉(zhuǎn)變。依據(jù)現(xiàn)行《村民委員會(huì)組織法》(第13條)“戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請(qǐng)參加選舉，并且經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議同意參加選舉的公民”，這一規(guī)定可以為非本村戶籍的村支部書記參加村委會(huì)選舉并實(shí)現(xiàn)“兩委一肩挑”提供合法通道。集體產(chǎn)權(quán)明晰并實(shí)行村民資格與村集體成員資格分離之后也不會(huì)因?yàn)榧w產(chǎn)權(quán)和利益受到集體成員的阻撓，具有可行性。由此也破除村民自治組織的封閉性，推動(dòng)我國(guó)村民自治向居民自治和社區(qū)自治轉(zhuǎn)變。此外，實(shí)行農(nóng)村集體公共投入資本化、股份化管理，為黨組織領(lǐng)導(dǎo)和參與集體決策及干部兼職提供合法通道。為了解決當(dāng)前村支部書記兼任村集體(股份)經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人面臨的集體產(chǎn)權(quán)資格問(wèn)題，可以參照國(guó)營(yíng)企業(yè)中國(guó)有資本出資和管理方式，除一般保障性和經(jīng)常性投入之外，將各級(jí)政府和部門對(duì)農(nóng)村集體的各類支農(nóng)建設(shè)和發(fā)展資金和物資投入作為面向集體的政府資本性投入，核定為“國(guó)有資本”，成為農(nóng)村集體(股份)合作經(jīng)濟(jì)組織中的“國(guó)有股份”和“國(guó)有產(chǎn)權(quán)”，從而為國(guó)資主管部門及黨政部門選聘黨支部書記參加集體(股份)合作經(jīng)濟(jì)組織的選舉和任職，參與管理和決策提供合法性通道。此項(xiàng)改革不僅可以進(jìn)一步推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)多元股份合作，也有助于進(jìn)一步改革和完善農(nóng)村財(cái)政投入體制以及農(nóng)村國(guó)家資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理體制，明晰農(nóng)村國(guó)家公共投入和國(guó)有產(chǎn)權(quán)，強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)權(quán)約束和經(jīng)營(yíng)責(zé)任，使國(guó)有資產(chǎn)保值增值，避免少數(shù)集體組織無(wú)償獲取國(guó)家投入的不公平、不經(jīng)濟(jì)和不負(fù)責(zé)任現(xiàn)象。

第五，進(jìn)一步破除城鄉(xiāng)二元化體制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)雙向開(kāi)放、要素自由流動(dòng)以及基本公共服務(wù)和基層治理體制一體化。

改革以來(lái)，特別是十八大以來(lái)，我國(guó)大力推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和一體化，不斷破除城鄉(xiāng)二元化的體制機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)。不過(guò)，迄今為止，我國(guó)不僅在城鄉(xiāng)實(shí)行城市國(guó)家土地所有制和農(nóng)村集體所有制二元體制，城鄉(xiāng)基層自治和治理上也實(shí)行城市社區(qū)自治和農(nóng)村村民自治兩種體制，城鄉(xiāng)居民在公民權(quán)益和公共服務(wù)上的二元制依然存在。尤其是農(nóng)民和農(nóng)村集體缺乏平等和完整的財(cái)產(chǎn)權(quán)，土地和房產(chǎn)等不能自由流動(dòng)、平等交易，大量寶貴的土地資源及潛在的資金固化沉淀，難以充分利用和發(fā)揮應(yīng)有的效益，城市市民和資本也難以進(jìn)入鄉(xiāng)村。這不僅造成城鄉(xiāng)居民權(quán)益及發(fā)展機(jī)會(huì)的不平等，也造成城鄉(xiāng)社會(huì)的組織、管理和服務(wù)脫節(jié)，阻礙我國(guó)城鄉(xiāng)要素資源的自由流動(dòng)、城鄉(xiāng)社會(huì)一體化管理以及城鄉(xiāng)社會(huì)和社區(qū)的開(kāi)放融合。因此，隨著農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度及要素市場(chǎng)化配置改革進(jìn)一步推進(jìn)，必須進(jìn)一步破除城鄉(xiāng)二元化的產(chǎn)權(quán)制度、戶籍制度以及公共服務(wù)和社區(qū)組織與管理體制，鼓勵(lì)與支持市民和資本下鄉(xiāng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素資源的自由流動(dòng)，城鄉(xiāng)人口和資本的雙向流動(dòng)，城鄉(xiāng)社區(qū)和社會(huì)管理的雙向開(kāi)放，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的產(chǎn)權(quán)制度、公共服務(wù)體制和基層社區(qū)管理體制。事實(shí)上，隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民自治組織雙重改革及“政經(jīng)分開(kāi)”，村委會(huì)的成員也不再取決于是否擁有村集體產(chǎn)權(quán)的“村民”，而是所在社區(qū)范圍內(nèi)居住和生活的“居民”；村委會(huì)組織不再承擔(dān)集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理功能，而是主要承擔(dān)社區(qū)公共事務(wù)的組織與管理。由此，村民委員會(huì)從人員、組織及功能上與城市社區(qū)居委會(huì)一致，成為承擔(dān)公共管理和公共服務(wù)的居民自治組織，村民自治也轉(zhuǎn)變?yōu)榫用褡灾魏蜕鐓^(qū)自治，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基層社區(qū)化治理，也實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基層治理體系的一體化。

總之，農(nóng)村要素市場(chǎng)化配置改革是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)，也是農(nóng)村改革開(kāi)放和市場(chǎng)化改革的新階段。農(nóng)村要素市場(chǎng)化改革的不斷拓展和深化不僅將深刻地改造農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的組織基礎(chǔ)、體制機(jī)制和運(yùn)行方式，也將深刻改造農(nóng)村的社會(huì)、政治和組織結(jié)構(gòu)，推動(dòng)農(nóng)村基層治理體系、治理結(jié)構(gòu)及治理方式的轉(zhuǎn)變。在新的歷史時(shí)期及改革的新階段，必須堅(jiān)定不移深化市場(chǎng)化改革，著力破除阻礙要素自由流動(dòng)的體制機(jī)制障礙，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用。與此同時(shí)，要大力推進(jìn)農(nóng)村基層組織與治理體制的改革，構(gòu)建與高水平的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的基層治理體系和運(yùn)行機(jī)制，加快推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，以促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

注釋

②財(cái)政部：《扶持村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(財(cái)農(nóng)[2015]197號(hào))，《人民日?qǐng)?bào)》2015年12月4日，第21版。

③郭兆暉：《以要素市場(chǎng)化配置改革推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革——基于機(jī)制設(shè)計(jì)理論分析浙江省海寧市實(shí)踐》，《學(xué)習(xí)與探索》2020年第6期。

④康芒斯：《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》(上)，于樹(shù)生譯，北京：商務(wù)印書館，1962年，第74頁(yè)。

⑤R.科斯、A.阿爾欽、D.諾斯等：《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷：產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集》，劉守英等譯，上海：上海人民出版社，1994年，第6頁(yè)。

⑥《加快改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)步伐，奪取有中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的更大勝利——江澤民在中國(guó)共產(chǎn)黨第十四次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》(1992年10月12日)，《人民日?qǐng)?bào)》1992年10月21日，第1版；《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》(中國(guó)共產(chǎn)黨第十四屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議1993年11月14日)，《人民日?qǐng)?bào)》1993年11月17日，第1版。

⑦《加快改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)步伐，奪取有中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的更大勝利——江澤民在中國(guó)共產(chǎn)黨第十四次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》(1992年10月12日)，《人民日?qǐng)?bào)》1992年10月21日，第1版。

⑧《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(2013年11月12日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò))，《人民日?qǐng)?bào)》2013年11月16日，第1版。

⑨韓長(zhǎng)賦：《國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革情況的報(bào)告——2020年4月26日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議上》，2020年5月12日，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202005/434c7d313d4a

47a1b3e9edfbacc8dc45.shtml，2020年6月2日。