黃河流域生態(tài)補(bǔ)償研究進(jìn)展與展望

史會劍，于曉霞，蘇志慧

(山東省生態(tài)環(huán)境規(guī)劃研究院，濟(jì)南 250101)

黃河發(fā)源于青藏高原，流經(jīng)青海、四川、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、陜西、山西、河南及山東9 個省區(qū)，是連接青藏高原、黃土高原和華北平原的生態(tài)廊道，也是中國重要的生態(tài)屏障與經(jīng)濟(jì)地帶。黃河流域各省份2019 年底總?cè)丝跒?.2 億，占全國的30.1%，地區(qū)生產(chǎn)總值為24.7 萬億元，占全國的24.9%。多年來由于過度開墾、濫砍濫伐等高強(qiáng)度的人類活動，加上地形、氣候等自然因素的綜合作用，導(dǎo)致黃河流域生態(tài)環(huán)境壓力加大，生態(tài)功能逐漸退化，并在不同區(qū)段表現(xiàn)出不同類型和不同程度的生態(tài)危機(jī)。與此同時，流域內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)強(qiáng)度過大，局部環(huán)境污染形勢嚴(yán)峻，既限制了流域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，也對流域生態(tài)安全產(chǎn)生重要威脅。

2019 年黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略[1]，成為黃河流域發(fā)展的重要機(jī)遇。然而，黃河流域的重要生態(tài)功能區(qū)往往與少數(shù)民族聚居區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)相重疊。《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020 年)》所列出的全國14 個集中連片的特困地區(qū)中，其中有5 個涉及黃河流域，這些地區(qū)一方面缺乏足夠的支撐資金進(jìn)行生態(tài)環(huán)境的修復(fù)與重建，另一方面擺脫貧困的需求又十分迫切，如果為了帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展而過度開發(fā)資源，將會對流域生態(tài)安全產(chǎn)生威脅，陷入生態(tài)惡化的惡性循環(huán)。因此，如何創(chuàng)造性地緩解流域生態(tài)危機(jī)、促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展成為極其重要和迫切的研究課題。

1 深入開展生態(tài)補(bǔ)償研究

研究生態(tài)補(bǔ)償，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，是理順上下游的生態(tài)關(guān)系與利益分配、促進(jìn)全流域可持續(xù)發(fā)展的有力措施。生態(tài)補(bǔ)償，是指以生態(tài)環(huán)境為立足點(diǎn)，根據(jù)“受益者付費(fèi)”和“破壞者付費(fèi)”原則[2]，將生態(tài)消耗與環(huán)境破壞的外部性內(nèi)部化，對不同經(jīng)濟(jì)主體之間的環(huán)境利益與經(jīng)濟(jì)利益進(jìn)行重新分配，以期有效解決生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品的“公地悲劇”問題。流域生態(tài)補(bǔ)償需要明確生態(tài)補(bǔ)償主體，以生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值等為價值核算標(biāo)準(zhǔn)，明確流域上游承擔(dān)生態(tài)保護(hù)的功能定位，享受水量水質(zhì)保障等權(quán)益，下游為上游的生態(tài)環(huán)境投入提供資金技術(shù)等補(bǔ)償，同時可以對由于上游用水過度和水污染導(dǎo)致的權(quán)益受損提出受償，實(shí)現(xiàn)流域保護(hù)的共擔(dān)共享共治[3-5]。黃河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立，有利于解決水資源破壞與生態(tài)退化問題，促進(jìn)人地關(guān)系走向和諧，有利于補(bǔ)償因自然稟賦和生態(tài)功能定位而發(fā)展受限的區(qū)域，有利于促進(jìn)流域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)不同利益主體之間、生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的和諧發(fā)展?；诖?，對黃河流域生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行研究與綜述，梳理已經(jīng)取得的理論與實(shí)踐成果和仍需加強(qiáng)的部分，對進(jìn)一步開展黃河流域生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)研究具有啟示意義。

2 黃河流域生態(tài)補(bǔ)償研究進(jìn)展

多年來，黃河流域(包括區(qū)段)生態(tài)補(bǔ)償問題受到全社會的廣泛關(guān)注。目前，國內(nèi)相關(guān)學(xué)者的相關(guān)研究主要集中在黃河流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)纳婕皡^(qū)段、評價方法、影響效應(yīng)、優(yōu)化思路和保障機(jī)制等方面。

2.1 生態(tài)補(bǔ)償涉及區(qū)段

隨著黃河流域環(huán)境污染的加劇，流域之間上游、中游和下游的經(jīng)濟(jì)利益沖突日漸凸顯，不同區(qū)段環(huán)境污染狀況和生態(tài)功能價值特征的時空差異較為顯著。目前國內(nèi)相關(guān)研究多根據(jù)不同區(qū)段相應(yīng)的差異特征對其生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行研究[6-7]，其中戈銀慶[8]、郝文淵等[9]以黃河流域上游為研究區(qū)段，通過對甘南牧區(qū)進(jìn)行生態(tài)現(xiàn)狀研究和分析，結(jié)果表明其生態(tài)退化較為嚴(yán)重、資源外部性問題日益突出，在生態(tài)補(bǔ)償可行性分析和利益博弈分析的基礎(chǔ)上，提出實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的有效措施，提高了甘南牧區(qū)居民生計(jì)的可持續(xù)性；陳艷萍等[10]以黃河流域上游的甘肅段和寧夏段為例，分別對上游企業(yè)參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)男袨榧八|(zhì)水量的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分析，結(jié)果表明企業(yè)參與度與企業(yè)規(guī)模、周邊環(huán)境等多種因素有關(guān)，而寧夏段水質(zhì)水量破壞問題較嚴(yán)重應(yīng)給予適當(dāng)資金補(bǔ)償。另外，葛顏祥等[11]、接玉梅等[12]以黃河流域下游為研究區(qū)段，通過對山東省相關(guān)居民的生態(tài)補(bǔ)償意愿及支付水平能力的調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)其與受教育水平及收入水平等因素有關(guān)。張珮綸[13]以黃河下游濮陽灘區(qū)為例對其居民貧困原因進(jìn)行分析，探究了進(jìn)行灘區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋匾浴?/p>

2.2 生態(tài)補(bǔ)償評價方法

生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制順利實(shí)施的重要一環(huán)，但選擇的方法不同會導(dǎo)致研究結(jié)果的差異。因此對黃河流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯糠椒ㄒ差H為多樣，多數(shù)學(xué)者是在實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上運(yùn)用計(jì)量經(jīng)濟(jì)模型和價值評價方法對黃河流域的生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行分析研究[14-16]。例如趙雪雁等[17]通過實(shí)地調(diào)查并運(yùn)用二項(xiàng)Logistic 模型對甘南黃河水源補(bǔ)給區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)霓r(nóng)戶參與意愿進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)不同牧區(qū)的農(nóng)戶參與意愿存在差距且受客觀條件、生產(chǎn)方式等多種因素影響；吳淵等[18]、韓美等[19]分別運(yùn)用機(jī)會成本法、市場價值法等多種方法對黃河流域生態(tài)補(bǔ)償價值進(jìn)行評價，并以此為依據(jù)制定了多種生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方案。此外，蘇楊[20]、宗鑫等[21]分別基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值法、有限理性非對稱博弈模型等方法對黃河流域上游寧夏隆德縣和青藏高原區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和策略進(jìn)行研究，為黃河流域生態(tài)系統(tǒng)的優(yōu)良發(fā)展提供支持。

2.3 生態(tài)補(bǔ)償影響效應(yīng)

由于受自然條件和人為因素影響，黃河流域生態(tài)系統(tǒng)破壞較為嚴(yán)重，實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償是保護(hù)生態(tài)、促進(jìn)良性生態(tài)循環(huán)的有利方式，同時也給實(shí)施區(qū)域帶來多種影響和挑戰(zhàn)[22]。侯成成等[23]、趙雪雁等[24]、張麗等[25]以甘南黃河水源補(bǔ)給區(qū)為例，通過調(diào)查甘南牧民家庭全面評估了生態(tài)補(bǔ)償對牧民社會觀念及農(nóng)戶生計(jì)的影響。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，生態(tài)補(bǔ)償對于牧民維權(quán)意識和監(jiān)督意識的樹立產(chǎn)生了較好的影響，并且在生態(tài)補(bǔ)償以后，農(nóng)戶的生計(jì)方式發(fā)生了較為明顯的變化，生計(jì)方式趨于多樣化，但不同種類牧區(qū)的生計(jì)資本依然存在差距。另外，葛少云[26]探究了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制對甘肅甘南藏族自治州黃河重要水源補(bǔ)給生態(tài)功能區(qū)可持續(xù)發(fā)展的影響。研究表明，為了促進(jìn)水源涵養(yǎng)的持續(xù)改善和生態(tài)功能的可持續(xù)發(fā)展而建立的生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制對甘南地區(qū)減輕草原生態(tài)壓力、提高經(jīng)濟(jì)效益、發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)等方面起到了積極作用。

2.4 生態(tài)補(bǔ)償優(yōu)化思路

生態(tài)補(bǔ)償是一個系統(tǒng)性很強(qiáng)且內(nèi)容廣泛復(fù)雜的綜合過程。相關(guān)學(xué)者在充分掌握研究區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?yōu)勢、經(jīng)驗(yàn)和存在問題的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出適合本區(qū)域的實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償路徑和建議，以期產(chǎn)生更好的生態(tài)補(bǔ)償效果，促進(jìn)黃河流域經(jīng)濟(jì)和生態(tài)的良性發(fā)展。黨維勤等[27]、董素等[28]分別對當(dāng)前黃河流域生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行調(diào)查和研究，認(rèn)為黃河流域應(yīng)在建立多元化水土保持生態(tài)機(jī)制的基礎(chǔ)上加快進(jìn)行水土保持的基礎(chǔ)工作和試點(diǎn)研究，推動有關(guān)宣傳教育等，同時需要完善黃河流域的濕地生態(tài)系統(tǒng)管理，在確保濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的前提下為其提供資金支持。韓艷利等[29]、趙彥彥等[30]對黃河流域與水有關(guān)的生態(tài)補(bǔ)償框架和內(nèi)容進(jìn)行了綜合探討，在詳細(xì)闡述其生態(tài)補(bǔ)償框架的基礎(chǔ)上，認(rèn)為應(yīng)加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域的基礎(chǔ)研究，為進(jìn)一步開展黃河流域水生態(tài)補(bǔ)償提供有力的理論支撐。

2.5 生態(tài)補(bǔ)償保障機(jī)制

不少研究認(rèn)為，黃河流域生態(tài)補(bǔ)償政策多存在標(biāo)準(zhǔn)偏低、監(jiān)管不合理及公眾參與度低等一系列問題。為構(gòu)建合理的黃河流域生態(tài)補(bǔ)償政策和機(jī)制，相關(guān)學(xué)者嘗試從多種途徑入手建立相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償保障機(jī)制[31-32]。趙雪雁等[33]、趙海莉等[34]、李絢[35]均以甘南黃河水源補(bǔ)給區(qū)為研究范圍，探究了該地區(qū)對于生態(tài)補(bǔ)償方式的滿意程度，同時對其生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建構(gòu)進(jìn)行探討，結(jié)果顯示該地區(qū)牧民對其生態(tài)補(bǔ)償方式不甚滿意，因此提出了應(yīng)從完善制度法規(guī)、建立財政機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)體系等多方面入手的政策建議。此外，趙建軍等[36]、王藝璇等[37]、李建文[38]分別對黃河三角洲的高效生態(tài)區(qū)、鹽堿地棉花種植及濕地生態(tài)補(bǔ)償政策與機(jī)制問題進(jìn)行了探討，在基于各區(qū)域?qū)嶋H情況、明確生態(tài)補(bǔ)償各方利益和原則的基礎(chǔ)上，提出生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制需要系統(tǒng)推進(jìn)政府支持、制度建設(shè)、稅收調(diào)節(jié)等多個方面，建立相關(guān)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制平臺和監(jiān)管平臺，在保證當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的前提下推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3 研究展望

針對未來黃河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的研究，建議在明晰黃河流域生態(tài)問題形成機(jī)理的基礎(chǔ)上，充分考慮流域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和自然基礎(chǔ)條件，明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦嫦嚓P(guān)者和責(zé)任主體，選擇符合區(qū)域特征的生態(tài)補(bǔ)償模式，形成科學(xué)合理的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以達(dá)到有效促進(jìn)黃河流域上中下游之間生態(tài)損害與經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償之間的協(xié)調(diào)，保障黃河生態(tài)系統(tǒng)健康發(fā)展的目的。

3.1 加強(qiáng)多學(xué)科協(xié)同攻關(guān)綜合研究

黃河生態(tài)系統(tǒng)是一個復(fù)雜的有機(jī)整體，黃河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立的最終目的是推動區(qū)域的高質(zhì)量發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展，其中涉及經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)環(huán)境等多個方面。黃河流域生態(tài)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展問題的綜合性和復(fù)雜性對多學(xué)科的研究提出了要求，需要環(huán)境科學(xué)、生態(tài)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、地理學(xué)、地質(zhì)學(xué)、水文地質(zhì)、海洋學(xué)等多學(xué)科專家的共同參與，協(xié)同開展多領(lǐng)域、多學(xué)科、多層次聯(lián)合攻關(guān)，對黃河流域生態(tài)保護(hù)、水資源持續(xù)利用、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、能源開發(fā)、土地利用等問題開展深入研究，科學(xué)促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償體系的建立。

3.2 構(gòu)建區(qū)域特色的生態(tài)補(bǔ)償模式

黃河流域的上中下游具有不同的自然水文特征，由此產(chǎn)生的生態(tài)問題也具有明顯的區(qū)域差異性，沿黃九省區(qū)在不同的自然條件與生態(tài)問題影響下面臨的問題和壓力也各不相同，應(yīng)一一區(qū)分上游、中游和下游各自的權(quán)責(zé)。對跨省區(qū)流域的生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)更加注重橫向生態(tài)補(bǔ)償，強(qiáng)調(diào)整個受益地區(qū)對做出了一定犧牲的保護(hù)地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償，避免由上到下的逐級補(bǔ)償模式，尤其需要在生態(tài)脆弱性較高、水資源開發(fā)利用矛盾突出、受破壞程度較高的重要生態(tài)功能區(qū)建立流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，強(qiáng)化開發(fā)地區(qū)、受益地區(qū)對保護(hù)地區(qū)、受損地區(qū)的補(bǔ)償。

3.3 以海定陸的生態(tài)補(bǔ)償理念需要盡快建立

目前關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯恐饕杏邳S河流域本身。黃河匯入渤海萊州灣，渤海對黃河入海水質(zhì)、水量均有具體的內(nèi)在需求。2018 年，黃河春季入海水量為2016 年的5 倍，萊州灣魚卵密度增大為2016 年的3 倍，說明黃河入海水量與海洋生態(tài)環(huán)境和資源密切相關(guān)。然而，在入海污染物濃度總體持平的情況下，萊州灣Ⅰ類、Ⅱ類水體比例由2016 年的61.7%降為2018 年的41.6%，主要超標(biāo)因子為無機(jī)氮，說明黃河入?？偟勘仨氝M(jìn)行削減。因此，以入海水量和水質(zhì)(特別是總氮指標(biāo))為重點(diǎn)，陸海統(tǒng)籌建立全流域橫向生態(tài)補(bǔ)償需要盡快推進(jìn)。

3.4 注重生態(tài)損害形成機(jī)制和程度評估研究

流域生態(tài)損害事件發(fā)生的原因有兩方面，一是本區(qū)段經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來的資源粗放開發(fā)、生態(tài)環(huán)境惡化等問題，二是上游地區(qū)、開發(fā)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來的環(huán)境負(fù)外部性影響，本區(qū)段作為下游地區(qū)的權(quán)益受到了一定的損害。因此，對于生態(tài)損害的形成過程與機(jī)制的分析和界定，應(yīng)該明確各利益相關(guān)者之間的責(zé)任，解析和界定生態(tài)補(bǔ)償制度的責(zé)任主體，并構(gòu)建和完善黃河流域生態(tài)損害數(shù)據(jù)庫，通過科學(xué)合理的生態(tài)損害測算和評估指標(biāo)體系的評估，識別生態(tài)損害事件對區(qū)域資源環(huán)境造成的破壞程度，建立科學(xué)合理的補(bǔ)償體系。

3.5 加強(qiáng)構(gòu)建多元化生態(tài)補(bǔ)償保障體系研究

生態(tài)系統(tǒng)具有公共物品屬性，現(xiàn)階段黃河流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐主要以政府為主導(dǎo)，補(bǔ)償主體較為單一，以轉(zhuǎn)移支付為主要手段。這種補(bǔ)償機(jī)制會導(dǎo)致補(bǔ)償效益較低、補(bǔ)償時效較長的問題。因此，需要拓寬公眾參與渠道，加強(qiáng)構(gòu)建政府、市場、社會組織等多元主體共同參與的黃河流域生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，充分發(fā)揮市場機(jī)制的積極作用，動員全社會協(xié)同參與流域生態(tài)保護(hù)，發(fā)揮多主體作用和多種補(bǔ)償方式作用，科學(xué)解決黃河流域生態(tài)補(bǔ)償過程中“誰來補(bǔ)、補(bǔ)給誰、怎么補(bǔ)、補(bǔ)多少”這一核心問題，建立流域生態(tài)補(bǔ)償長效科學(xué)機(jī)制。