基于水價綜合改革的農(nóng)業(yè)水價形成機制探究

王 磊

(朝陽縣水務(wù)局重點田建設(shè)辦公室，遼寧 朝陽 122000)

中國農(nóng)業(yè)用水量約占總用水量的60%，農(nóng)業(yè)屬于用水大戶，而提高農(nóng)業(yè)用水管理水平、促進(jìn)農(nóng)業(yè)用水的重要手段是合理的水價形成機制。然而，一直以來，中國農(nóng)業(yè)水價總體偏低，許多地區(qū)存在水資源供需矛盾突出、用水浪費現(xiàn)象嚴(yán)重、農(nóng)業(yè)水價形成機制不完善等一系列問題，具體如下：①供水成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)水價，加上農(nóng)田水利運行維護需要投入大量的資金，單純提價農(nóng)民難以接受而僅靠財政投入又難以支撐；②農(nóng)業(yè)用水較為粗放且管理制度不健全，加之缺少完善的工程管護機制，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)用水效率偏低、節(jié)水效果不明顯，給農(nóng)田水利長效運行帶來明顯的制約[1-4]。對此，2016年《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革的意見》的正式出臺，明確要求以保障國家水安全與糧食安全為核心，各地應(yīng)因地制宜的建立農(nóng)業(yè)水價形成機制。朝陽市屬于北方缺水地區(qū)，經(jīng)過3a的改革探索初步形成了農(nóng)業(yè)形成機制，為其它地區(qū)建立健全水價機制提供一定借鑒。

1 構(gòu)建農(nóng)業(yè)水價形成機制的意義

1.1 維持農(nóng)田水利良性運行

截至目前，中國農(nóng)田水利建設(shè)集資仍以群眾自籌、地方與國家投資相結(jié)合的模式為主。依據(jù)供水成本收費的農(nóng)業(yè)水價不涵蓋投資投勞所形成的固定資產(chǎn)折舊，這使得現(xiàn)行供水成本明顯高于農(nóng)業(yè)水價，加上管養(yǎng)經(jīng)費不足難以運行管理與維護所有的農(nóng)田水利工程。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中國大中型灌區(qū)的實際供水成本價達(dá)到0.18元/m3，而農(nóng)業(yè)水價僅有0.065元/m3，占成本價的36%，并且農(nóng)業(yè)水費實收率62%，實收水費占實際供水成本22%。由此可見，中國農(nóng)業(yè)水價總體處于虧損狀態(tài)，水價偏低對供水部門的正常運行產(chǎn)生嚴(yán)重影響，因未及時維修農(nóng)田水利設(shè)施，對供水工程收益和安全造成潛在威脅。所以，農(nóng)業(yè)水價形成機制的建立可以明確各方權(quán)利義務(wù)，通過合理收取水費有效解決管護經(jīng)費不足的問題，為工程良性運行提供根本保障。此外，將農(nóng)業(yè)水價形成機制與農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補貼機制相結(jié)合，按照供需雙方協(xié)商定價的方式充分發(fā)揮價格杠桿作用，讓社會資本獲取合理收益，積極引導(dǎo)其參與農(nóng)田水利的建設(shè)、管理和運行維護[5]。

1.2 促進(jìn)農(nóng)業(yè)用水公平

一直以來，雖然農(nóng)戶能夠自覺繳納水費，但受村集體統(tǒng)收統(tǒng)支水費、計量設(shè)施不完善、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等條件限制，造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本構(gòu)成中水費所占的比例不合理、農(nóng)業(yè)用水價值與價格相背離、農(nóng)戶用水與付費不清等諸多問題。另外，因權(quán)責(zé)利不明許多地區(qū)存在“等機會”、“搭便車”的行為，部分地區(qū)甚至出現(xiàn)上訪事件、撬閘損毀水利設(shè)施、計量糾紛、等水下田、地下水超采等問題。因此，農(nóng)業(yè)水價形成機制的建立不僅能夠明確用水戶、企業(yè)以及政府各自分擔(dān)的供水成本，而且可以發(fā)揮用水者協(xié)會的重要功能，逐步轉(zhuǎn)變以往村干部間接管理的方式，直接對接供需雙方有效防止村集體代繳代扣、上下游用戶任意截流等現(xiàn)象，從根本上杜絕“加碼”、“搭車”的亂象，有利于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)以及合理征收農(nóng)業(yè)水費。

1.3 實現(xiàn)生態(tài)保護與節(jié)約用水

長期以來，中國農(nóng)業(yè)水價總體處于偏低水平，對農(nóng)業(yè)用水的管理比較滯后且重視不足，加上沒有大范圍推擠推廣農(nóng)業(yè)節(jié)水，無法真實的反映生態(tài)環(huán)境成本和水資源短缺程度，以致許多缺水地區(qū)未能徹底轉(zhuǎn)變粗放的農(nóng)業(yè)灌溉方式，仍以大水漫灌為主。以朝陽市為例，2019年朝陽市總用水量45617.0萬m3，其中農(nóng)田灌溉、林牧漁畜、工業(yè)生產(chǎn)、城鎮(zhèn)公共、居民生活、生態(tài)環(huán)境用水量依次為19475.0萬m3、7211.8萬m3、5893.5萬m3、3245.7萬m3、8909.1萬m3、881.9萬m3，農(nóng)田灌溉用水占42.7%，灌溉水有效利用系數(shù)0.518遠(yuǎn)低于歐美等發(fā)達(dá)國家。換而言之，有接近1/2的農(nóng)田灌溉水被大量浪費，據(jù)估計中國每年浪費的農(nóng)業(yè)灌溉水量將近1 000億m3。長期的大水漫灌不僅會導(dǎo)致土壤的鹽堿化，而且還會引起土壤養(yǎng)分的流失。例如，土壤肥沃、地勢平坦的北方地區(qū)，非常適合各類經(jīng)濟作物以及糧食的大范圍種植，但農(nóng)田環(huán)境的破壞給經(jīng)濟收入和糧食收成帶來了嚴(yán)重制約。通過確立用水價格、明確農(nóng)業(yè)水權(quán)、充分運用價格杠桿以及建立農(nóng)業(yè)水價形成機制，并經(jīng)精準(zhǔn)計量能夠大大增強農(nóng)民“節(jié)省開支”、“節(jié)約用水”的意識，節(jié)約農(nóng)業(yè)用水量可明顯降低農(nóng)民的水費支出。

2 農(nóng)業(yè)水價形成機制的構(gòu)成要素

2.1 基本內(nèi)涵

目前，學(xué)術(shù)界尚未形成統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)水價形成機制的內(nèi)涵，對相關(guān)表述還存在一定的爭議。例如，徐成波等[6]認(rèn)為形成農(nóng)民與政府合理分擔(dān)供水成本機制是農(nóng)業(yè)水價形成機制的關(guān)鍵，這既不能完全由市場、價值決定也不能全由市場實現(xiàn)資源配置；黃楠[7]則提出農(nóng)業(yè)水價形成機制不僅是水價的構(gòu)成公式，更重要的是反映各方主體在農(nóng)業(yè)用水市場中的利益分配關(guān)系、職能界定和權(quán)利劃分，這是一項準(zhǔn)公共產(chǎn)品在市場經(jīng)濟條件下的資源定價問題；馮廣志等[8]從公共服務(wù)與灌溉用水的角度闡述了農(nóng)業(yè)水價行政機制。文章認(rèn)為，農(nóng)業(yè)水價形成機制是充分考慮水資源動態(tài)變化特征、合理選擇計價方式與定價標(biāo)準(zhǔn)、明確用水計量模式、確立定價主體及農(nóng)業(yè)水權(quán)等內(nèi)容，從而建立的農(nóng)業(yè)用水管理及定價制度。

2.2 構(gòu)成要素

針對農(nóng)業(yè)水價機制國內(nèi)諸多學(xué)者深入探究了其構(gòu)成要素，黃豆豆等[9]以江寧區(qū)為例，全面闡述了農(nóng)業(yè)水價形成機制中超定額累進(jìn)加價、分類水價、實施終端水價等制度要點；薛小穎等[10]深入探究了合肥地區(qū)農(nóng)業(yè)水價所存在的問題，為建立農(nóng)業(yè)水價形成機制提出完善水費計收機制、合理確定農(nóng)業(yè)水費標(biāo)準(zhǔn)等措施；何壽奎等[11]以經(jīng)濟自立灌溉區(qū)農(nóng)業(yè)水價形成機制為研究對象，提出了非農(nóng)企業(yè)與政府、農(nóng)民用水戶、供水企業(yè)“三方滿意”的形成機制；閔學(xué)理等[12]從調(diào)整水價決策機制、執(zhí)行水價制定程序以及國家水價政策等方面，以水價改革為基礎(chǔ)建立了長葫灌區(qū)水價形成機制；任梅芳等[13]通過對農(nóng)業(yè)水價形成機制有關(guān)實踐和研究的梳理，得出有機結(jié)合動態(tài)補償機制與農(nóng)戶承載力的水價形成機制。

通過對上述觀點的總結(jié)分析，并考慮朝陽市農(nóng)業(yè)水價形成機制的實踐，文章提出其構(gòu)成要素主要有價格調(diào)整機制、計價方式、定價模式、定價主體、農(nóng)業(yè)水權(quán)、價格構(gòu)成及其影響因素等。

3 朝陽市農(nóng)業(yè)水價形成機制現(xiàn)狀

3.1 建立了農(nóng)業(yè)水價形成機制

朝陽市地處E118°50' 19''-121°17 '38''、N40°35' 53''-42°23' 21''之間，下轄雙塔、龍城、朝陽、凌源、北票等縣市區(qū)，境內(nèi)河網(wǎng)水系密布，江河湖庫眾多，主要分布有青龍河、老哈河、大凌河、小凌河4大水系，其中流域面積超過100km2的有69條，總長度2560km，集水面積達(dá)到19777km2，地表徑流量13.22億m3。朝陽市屬北溫帶大陸性季風(fēng)氣候，年均降水量450-580mm，降水時空分布差異較大，主要集中于5-8月。然而受自然環(huán)境和地理條件等因素限制，朝陽市水資源存在可利用總量少、開發(fā)難度大、開采成本高、邊際效益低等特點，加之降水時空分布不均、農(nóng)業(yè)用水效率不高以及水環(huán)境污染，該區(qū)域存在水質(zhì)性、區(qū)域性、季節(jié)性缺水問題，水資源供需耦合度較差。為此，朝陽市加強了對老舊排水設(shè)施、堰塘溝渠、水庫及農(nóng)田水利設(shè)施維修改造力度，并建立了田間地頭及灌排口量測設(shè)施，建設(shè)完善了獎補機制、水價形成機制、農(nóng)業(yè)水權(quán)機制等相關(guān)制度。

3.1.1 實行了節(jié)水獎補機制

2016年，以鼓勵農(nóng)業(yè)用水戶定額內(nèi)的節(jié)約用水為目標(biāo)朝陽市出臺了農(nóng)業(yè)水價綜合改革實施方案，明確了“三補三獎”的節(jié)水獎補機制。其中，“三補”以農(nóng)民用水者協(xié)會、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體以及種糧農(nóng)戶等為對象，對于節(jié)水成效明顯的用水戶按節(jié)水量給予精準(zhǔn)補貼；“三獎”主要是對使用高效節(jié)水技術(shù)、改種耐旱作物、用水量小于獎勵基準(zhǔn)10%以內(nèi)或超過10%以外的用水戶按實際面積每0.067hm2獎勵5元、每0.067hm2獎勵3元、每節(jié)約1m3獎勵0.03元或0.04元。由此以來，農(nóng)民的節(jié)水意識不斷增強，參與節(jié)約用水的農(nóng)戶逐漸增多。統(tǒng)計資料顯示，與同等年景相比2018年朝陽市試點地區(qū)的節(jié)約用水達(dá)到30%，每0.067hm2農(nóng)民水費支出減少10元。

3.1.2 建立了水費征管機制

通過改革建立并完善了農(nóng)民用水者協(xié)會及其管理機制，會長和用水協(xié)會的職責(zé)進(jìn)一步更加明確。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)向農(nóng)業(yè)用水大戶、農(nóng)民用水者協(xié)會、村集體組織等移交小型水利設(shè)施的使用權(quán)和管理權(quán)。其中，協(xié)會主要負(fù)責(zé)用水糾紛化解、村級水利工程水費收繳、送水管水以及管護等工作，農(nóng)業(yè)用水戶、村鎮(zhèn)及水利管理部門等第三方監(jiān)管協(xié)會。水費征收執(zhí)行一年一公開、一年一結(jié)算制度，這也是協(xié)會監(jiān)管工作的重點。農(nóng)民主導(dǎo)的用水協(xié)會促進(jìn)了水資源的高效利用，對水資源優(yōu)化配置、矛盾糾紛化解以及提高節(jié)水效果等具有積極作用。改革后農(nóng)民成了“水管家”，大大減少了全市用水矛盾糾紛的發(fā)生。

3.1.3 確立了農(nóng)業(yè)水價計價方式

一般地，計價方式有按面積、按用水量或按其它等多種模式，這也是計收農(nóng)業(yè)水價的重要依據(jù)。對于用水計量，水價綜合改革以前主要通過支渠口開始計量，按田畝分?jǐn)偟男问接捎盟畱舫袚?dān)從田間溝渠到支渠口損失的水量，這種方式增大了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。改革后下移用水計量點至斗口，將計量設(shè)施安裝于田間，按實際用水量收費且沒有了溝渠滲漏，農(nóng)民用多少水就出多少前，用水戶不用守水就一目了然，即減少了用水糾紛、提高了用水效率，又利于降低水費和節(jié)約用水。以朝陽縣為例，通過改革實現(xiàn)了渠道的全部硬化，大大提高渠道水利用系數(shù)值0.91。另外，精準(zhǔn)用水計量設(shè)施的建成實現(xiàn)了流量調(diào)度全自動、工程管理視頻全監(jiān)控，數(shù)據(jù)庫的建設(shè)完成提高了農(nóng)業(yè)水價計價方式的信息化、現(xiàn)代化水平。凌源市以簡便適用為基本原則，對不同灌溉類型和不同灌區(qū)安裝了50套自動量水設(shè)施，將560套簡易量水設(shè)施安裝于村級主要進(jìn)水口處，從而實現(xiàn)用水計量到村，大大提高了用水計量精度。

3.1.4 確立了農(nóng)業(yè)水價定價模式

通過實施農(nóng)業(yè)水價綜合改革，朝陽市確立了分級管理的水價定價模式，即定價權(quán)的劃分依據(jù)以價格管理權(quán)限為主。由朝陽市人民政府以及所在地縣(市、區(qū))政府對大型灌區(qū)、中型灌區(qū)工程定價，小型灌區(qū)以及各類灌區(qū)末級渠系的農(nóng)業(yè)水價，既可以由供需雙方協(xié)商定價也可由所在地政府定價。農(nóng)業(yè)水價綜合改革明確了其構(gòu)成要素，即末級渠系水價、方量水價和基本水價組成農(nóng)民用水的終端水價，對于經(jīng)濟作物和糧食作物執(zhí)行不同的標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)業(yè)水價不僅要考慮養(yǎng)殖業(yè)類型、邊際成本及市場供求關(guān)系等，還要考慮服務(wù)成本、用戶承受、供水成本等因素。例如，經(jīng)濟作物與糧食作物原有水價為0.1852元/m3、0.055元/m3，改革后經(jīng)濟作物與糧食作物水價調(diào)整為0.135元/m3、0.096元/m3。此外，部分試點實施了超定額、超計劃累進(jìn)加價制，如朝陽縣結(jié)合資源性缺水的特點，對超計劃20%、20%-40%、40%以上執(zhí)行0.158元/m3、0.182元/m3、0.224元/m3的標(biāo)準(zhǔn)；北票市結(jié)合復(fù)雜地貌的特點，將這一標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)提高至0.256元/m3、0.320元/m3、0.396元/m3。由此以來，為促進(jìn)定額管理和計劃用水提供了強有力的保障。

3.1.5 制定了農(nóng)業(yè)水權(quán)制度

通過實施定額管理和用水總量控制，即向用水主體逐級分解用水總量指標(biāo)，以及加強對農(nóng)業(yè)供水約束建立強有力的節(jié)水倒逼機制。朝陽市綜合考慮各類水文數(shù)據(jù)、農(nóng)田灌溉情況、種養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)和用水定額等因素，按照縣(市、區(qū))年農(nóng)業(yè)用水控制總量確定各農(nóng)戶、各經(jīng)營主體、鎮(zhèn)村的用水量以及具體的水源，為了明確各用水主體的農(nóng)業(yè)水權(quán)頒發(fā)相應(yīng)的水權(quán)證，對于結(jié)余水權(quán)的跨區(qū)轉(zhuǎn)讓或回購則由灌區(qū)管理單位實現(xiàn)。經(jīng)過多年探索，全市堰塘、水庫的資料整編和測繪工作已初步完成，并遵循“先建后補”的原則投入大量的資金用于泵站、溝渠、堰塘、水庫等生態(tài)治理以及工程治理，完成量水堰、水位標(biāo)尺等計量設(shè)施的配套?？紤]到朝陽市年際降水量變化較大的實際，結(jié)合年度來水量預(yù)報各地實行動態(tài)水權(quán)和總量控制，為用水戶合法權(quán)益提供切實保障。例如，對朝陽縣實行用水總量年度控制，對種植油菜、谷子、堰塘養(yǎng)魚的用水戶實施專業(yè)測算，從而合理確定相應(yīng)水權(quán)；凌源、北票地區(qū)，結(jié)合水資源分配、農(nóng)田水利設(shè)施狀況、農(nóng)民管理水平、農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)和農(nóng)業(yè)灌溉特征等因素確立農(nóng)戶水權(quán)。

3.2 農(nóng)業(yè)水價存在的問題

考慮到朝陽市水資源分布不均、地域差異較大的實際情況，不同地區(qū)的種植結(jié)構(gòu)、用水條件、農(nóng)戶收入、水利設(shè)施等存在明顯差異，現(xiàn)階段所建立的農(nóng)業(yè)水價機制還不夠完善。

3.2.1 水費收繳難度大

朝陽市屬于傳統(tǒng)糧食種植區(qū)，許多農(nóng)民受到近幾年成本“底板”抬升及農(nóng)產(chǎn)品價格“天花板”的擠壓處于增產(chǎn)難增收的窘境，承受水費能力較弱。有的農(nóng)民對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和水費繳納積極性不高，對于提高水費有一定的地處。同時，朝陽市水資源時空分配不均，許多地區(qū)仍以傳統(tǒng)的地下水灌溉為主，而這部分不可分配的地下水資源水權(quán)無法確立，從而導(dǎo)致難以定價，所以逃避水費的情況時有發(fā)生。另外，貧困戶支付水費的能力整體不高。

3.2.2 水價調(diào)整機制不完善

水資源存在時空波動大、循環(huán)性和流動性等自然屬性，對于該變化特征，朝陽市尚未建立涵蓋方法、周期、依據(jù)等內(nèi)容的水價調(diào)整機制，大部分地區(qū)仍實行不同水價不同用水期的方式，無法實現(xiàn)錯峰用水難以緩解高峰期農(nóng)業(yè)用水壓力。另外，改革后雖然明確了灌溉水權(quán)到戶，但“碎片化”的農(nóng)田經(jīng)營模式以及分水源逐戶核定水權(quán)，使得實時監(jiān)管具有較高的成本，收效甚微缺少實際意義。對此，黃豆豆等提出農(nóng)業(yè)灌溉用水因部分地區(qū)水權(quán)的不確定而不受限制，用水戶灌少灌多沒差別，既無法獎勵節(jié)約部分又難以實施超定額用水累進(jìn)加價，從而使得灌溉用水效率較低，難以推行超定額累進(jìn)加價。

3.2.3 價格構(gòu)成機制不完善

改革后，朝陽市的農(nóng)業(yè)水價依然處于較低水平，考慮到農(nóng)民保護種糧的積極性和承受水費的能力，現(xiàn)階段尚未形成全面反映供水成本和水資源稀缺程度的價值體系，融合了工程水價與田間灌溉水價的終端水價制度尚未廣泛推行，水利設(shè)施維護成本與農(nóng)業(yè)用水價格仍然存在一定距離。另外，雖然對養(yǎng)殖業(yè)、經(jīng)濟作物及糧食作物實行了分類水價，并制定了相應(yīng)的獎補政策，但分檔水價的超定額累進(jìn)加價制在部分縣市尚未實行，沒有形成能夠有效制約不在乎或不太愿節(jié)水農(nóng)民的機制。

3.3 改革完善的建議

3.3.1 完善農(nóng)基層水利服務(wù)體系

以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元構(gòu)建專業(yè)服務(wù)隊伍、農(nóng)民用水合作組織和基層水利服務(wù)機構(gòu)“三位一體”的服務(wù)體系。加快推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站建設(shè)、農(nóng)民用水者協(xié)會建設(shè)以及管護單位管理體制改革，確保管護責(zé)任落實到位，加大業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度打造一支專業(yè)化的基層水利服務(wù)隊伍。此外，要加快提升協(xié)會服務(wù)水平，在人員構(gòu)成上由村干部和專職人員擔(dān)任副會長、會長，有利于實施水費收繳、協(xié)同監(jiān)管、理順村集體與協(xié)會之間的關(guān)系。加快節(jié)水型社會建設(shè)，在農(nóng)田水利建管運行過程中積極引導(dǎo)用水戶的參與，逐步轉(zhuǎn)變長期形成的使用低價水、免費水的認(rèn)識，爭取廣大群眾對改革工作的支持與理解。

3.3.2 完善農(nóng)業(yè)水價形成機制

充分考慮地方財政補助能力、水費收取難易程度、農(nóng)民水費承受能力以及當(dāng)?shù)厮Y源狀況等因素，制定合理的農(nóng)業(yè)水價，將農(nóng)田水利維護成本與農(nóng)業(yè)用水價格掛鉤，最大程度的反映用水價值，力求農(nóng)業(yè)用水供需平衡。另外，逐步推行分檔水價、實施超定額累進(jìn)加價和農(nóng)業(yè)節(jié)水補償制度，逐步提高水價和征收的水費，進(jìn)一步增強用戶節(jié)水意識和農(nóng)業(yè)節(jié)水水平。

3.3.3 完善農(nóng)業(yè)水價動態(tài)調(diào)整機制

根據(jù)農(nóng)業(yè)用水管理情況和農(nóng)田水利建設(shè)狀況，綜合考慮用水量、農(nóng)作物類型、農(nóng)戶承受能力、用水戶類型、供水成本、水資源稀缺程度及其需求狀況等因素，廣泛征求各方意見，及時準(zhǔn)確把握調(diào)價進(jìn)度、力度和時機，制定合理的調(diào)整計劃和動態(tài)調(diào)整機制，保證農(nóng)業(yè)水價調(diào)整后可實施、可接受。

4 結(jié) 語

經(jīng)過近幾年的探索朝陽市建立了農(nóng)業(yè)水價機制，在一定程度上解決了節(jié)水灌溉、水資源調(diào)配、水利設(shè)施管護、農(nóng)業(yè)水權(quán)等問題，但依然存在農(nóng)業(yè)水費征收困難、農(nóng)田水利管護資金不足、水資源利用效率不高以及農(nóng)業(yè)灌溉方式粗放等問題。所以，各地要因地制宜建立更加完善的農(nóng)業(yè)水價形成機制，以防出現(xiàn)類似朝陽市的問題。