總量控制下的水污染物排放權(quán)交易政策體系分析

黃 強(qiáng)

（河北省污染物排放權(quán)交易服務(wù)中心，河北石家莊 050051）

當(dāng)下，我國對于水污染治理的正常評估主要是對于水環(huán)境的承載力、評估指標(biāo)的建設(shè)、環(huán)境安全的風(fēng)險評估以及水環(huán)境容量的整體研究分析等.水污染物總量控制政策的研究主要集中在案例應(yīng)用、總量控制體系與其他環(huán)境管理體系的協(xié)調(diào)、總量分配方法、技術(shù)層面、經(jīng)濟(jì)分析等方面，在法律分析等方面.很少有學(xué)者從政策和公共管理的角度對水污染物排放總量控制政策進(jìn)行評價，最大日負(fù)荷管理計(jì)劃（TMDL）是20世紀(jì)70年代由美國環(huán)保部提出并正式實(shí)施的該政策實(shí)施以來取得了良好效果，有效促進(jìn)了水污染物減排、環(huán)保技術(shù)進(jìn)步和水質(zhì)改善。本文旨在運(yùn)用整體環(huán)境政策評價模型，參考國外的經(jīng)驗(yàn)，對我國水污染物排放總量控制政策進(jìn)行初步評價，并為其完善提供政策建議。

1 污染排放權(quán)交易的由來

污染物排放權(quán)主要是在某一個指定區(qū)域中，在污染物排放總量和污染物排放量不超過允許排放量，為實(shí)現(xiàn)污染物排放權(quán)即排放權(quán)的合法轉(zhuǎn)讓，通過污染源之間的貨幣互換來調(diào)整污染物的排放量，以達(dá)到減排和保護(hù)環(huán)境的目的。水污染物排放權(quán)的基礎(chǔ)是由市場的經(jīng)濟(jì)制度來決定的，其可以促進(jìn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)在水污染排放超過定量后行使水污染排放權(quán)的余量，隨后，將剩余的排放權(quán)出售給買方，就可以獲得經(jīng)濟(jì)回報，這是由于過度排放導(dǎo)致排放權(quán)缺失的原因，實(shí)質(zhì)上是市場對經(jīng)營者環(huán)境行為的補(bǔ)償。排污權(quán)交易體系最早由美國一位經(jīng)濟(jì)學(xué)家Dales在1986年提出的，并且首先是讓美國國家環(huán)保局運(yùn)用在大氣污染治理以及水污染管理中。針對當(dāng)下越演越烈的水污染污染環(huán)境等問題，我國在很多地區(qū)設(shè)立了水污染排放權(quán)的試點(diǎn)，這也達(dá)到了預(yù)期的控制水污染的效果。這些年水污染排放權(quán)的試點(diǎn)工作已經(jīng)在全國很多地區(qū)開展，政府也開始注重對于排放權(quán)交易體系的重要性，“十二五”規(guī)劃明確提出要“逐步建立排污權(quán)交易市場”，當(dāng)下，水上排污權(quán)交易市場仍處于初期，交易市場不活躍，特別是二級市場。商業(yè)公司沒有買賣的熱情。一方面，由于補(bǔ)貼總額有限，很少有公司能在市場上出售剩余補(bǔ)貼，另一方面，當(dāng)需求轉(zhuǎn)移到二級市場時，信息的稀缺性和不確定性，增加了交易過程中的信息獲取成本和價格談判成本，導(dǎo)致排污權(quán)價格扭曲，難以反映供求關(guān)系，使市場機(jī)制難以發(fā)揮作用，從而阻礙了水污染排放交易市場的有效、正常運(yùn)行。如何在排污權(quán)買賣雙方的談判中找到最佳的競價策略，從而降低不必要的運(yùn)營成本，促使企業(yè)主動轉(zhuǎn)讓排污權(quán)，是一個值得探討的問題。

2 水污染物排放政策分析

水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)是水環(huán)境保護(hù)政治制度的價值取向，指導(dǎo)著整個水環(huán)境保護(hù)政策的設(shè)計(jì)。水環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)是保護(hù)人類健康和水的生態(tài)安全，因此需要恢復(fù)和維護(hù)國家水體的化學(xué)、物理和生物完整性，并要求美國所有地表水體盡可能實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，這一表述可以看作是對水質(zhì)理想狀態(tài)的描述。美國致力于保護(hù)人類健康和水的生態(tài)安全。然后，清潔用水法案將這一偉大目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。同時，還圍繞這一目標(biāo)制定了日污染負(fù)荷管理計(jì)劃和水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，形成了圍繞各項(xiàng)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的政治體系，中國的水資源保護(hù)政策體系缺乏明確的目標(biāo)，沒有統(tǒng)一的法律體系，并且也沒有進(jìn)行針對性的水污染排放總量控制。

總量控制主要包括總量控制和容量控制，在國家宏觀經(jīng)濟(jì)層面，我國水環(huán)境保護(hù)工作的評價是以總量控制為基礎(chǔ)的。根據(jù)國家“十一五”和“十二五”環(huán)保規(guī)劃的完成情況，“十一五”期間我國化學(xué)需氧量年均下降率約為2.5%，而“十二五”期間化學(xué)需氧量年均下降率約為2%，主要流域的水污染防治規(guī)劃可能也是同樣的下降率。我國的總量控制規(guī)定是逐年減少排放總量，但總量控制限制后的污染物排放仍會對環(huán)境造成嚴(yán)重破壞。美國TMDL計(jì)劃中的點(diǎn)排放控制形式是將污染物濃度降低到能夠保護(hù)水環(huán)境質(zhì)量的水平。兩者有本質(zhì)的區(qū)別。

中國水域污染物排放總量控制政策沒有專門的法律法規(guī)，僅依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，《環(huán)境保護(hù)法》（2014）第44條明確規(guī)定“國家對主要污染物實(shí)行總量控制制度”，這標(biāo)志著排放總量控制制度已成為我國環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)基本法律制度，《水污染防治法》（2017年第二次修正案）確立了水主要污染物總量控制制度在我國建立了總量控制指標(biāo)的總量分配原則、總量控制計(jì)劃的編制和審批程序以及總量控制制度，但除上述立法規(guī)定外，排放總量控制政策沒有專門的法律法規(guī)，只有一些規(guī)范性文件，如《主要污染物排放總量削減考核辦法》《主要污染物減排總量監(jiān)測方法》和《主要污染物減排總量統(tǒng)計(jì)方法》，法定水平較低。法律地位的缺失導(dǎo)致制度保障的缺失，無法體現(xiàn)調(diào)控政策的義務(wù)和權(quán)威性，這是確保全面控制額度的必由之路。

水質(zhì)與水量密切相關(guān)，水質(zhì)隨水量的變化而實(shí)時變化，對于相同的排污量，水量越豐富，水體的自我生產(chǎn)能力越強(qiáng)，而水質(zhì)會相對好一些，反之亦然，保證河流水質(zhì)達(dá)標(biāo)的污染負(fù)荷總量應(yīng)該是一個實(shí)時的概念。從理論上講，任何時候都不超標(biāo)都應(yīng)該是準(zhǔn)確的，美國環(huán)境保護(hù)署TMDL計(jì)劃將總污染負(fù)荷擴(kuò)大到每天的時間尺度，是對管理的科學(xué)妥協(xié)，而我國的年時間尺度較廣，只要工業(yè)企業(yè)的年污染物排放量不超過年度總量控制目標(biāo)，就可以考慮達(dá)標(biāo)。我國許多河流具有明顯的季節(jié)性特征，如豐水期、平水期和枯水期。為保證水質(zhì)達(dá)標(biāo)，工業(yè)企業(yè)枯水期污染物排放應(yīng)嚴(yán)格控制，因此，按全年時間尺度統(tǒng)計(jì)和分配總量控制指標(biāo)是非常不合理的，不能防止季節(jié)性污染事件和事故的發(fā)生。

3 水污染物排放交易存在的問題以及建議

以美國為代表的發(fā)達(dá)國家排放權(quán)交易經(jīng)過多年的發(fā)展，從理論到實(shí)踐都形成了完整的體系，取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益。我國環(huán)境污染治理工作起步較晚，起步較低，排污權(quán)交易才是起步的階段，缺乏強(qiáng)有力的法律支持，我國排污權(quán)交易與其他環(huán)境法律法規(guī)的關(guān)系尚未完全厘清，交易市場也具有初始混亂階段的特征，對排污企業(yè)創(chuàng)造激勵機(jī)制，有效提升環(huán)境質(zhì)量不利。

3.1 污染物排放種類的限制

當(dāng)下，我國很多地區(qū)水污染物的排放量已經(jīng)逐漸超出了水環(huán)境所能承受的范圍，我國很多大型湖泊中的營養(yǎng)日益降低，空氣污染與水污染都逐漸增加。這些年，我國很多城市都遭受著霧霾天氣的困擾，然而我國排污權(quán)交易體系還沒有覆蓋更多的污染物種類，所以，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)將各種污染物排放權(quán)納入交易體系中，這樣才能更好地維護(hù)人類所生活的環(huán)境。

3.2 水污染物排放控制

以交易許可證為依據(jù)確定污染物排放總量和排放量，是水污染物排污權(quán)交易正常運(yùn)行的基礎(chǔ)，只有監(jiān)測數(shù)據(jù)真實(shí)、及時、可靠，才能合理、準(zhǔn)確地計(jì)算排放總量。同時，排污權(quán)交易后，轉(zhuǎn)讓排污權(quán)的企業(yè)在獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償后不能繼續(xù)卸貨，否則將被視為違反“排污權(quán)”。加大違法成本，保證排污權(quán)交易的嚴(yán)肅性，積極讓經(jīng)營者參與排污權(quán)交易，積極參與污染減排，減少排放流入經(jīng)營者市場，以達(dá)到平衡。

3.3 排污價格制定

目前，我國排污權(quán)價格在不同地區(qū)、不同流域差異較大，排污權(quán)有償使用與排污稅成本關(guān)系混亂，還存在無償分配的情況。同時，買賣雙方在市場上進(jìn)行排污權(quán)交易時，存在虛高價格、虛高排污權(quán)出讓金額比例等問題，一些試點(diǎn)省份采用競價方式確定交易價格，環(huán)保部門要根據(jù)流域和區(qū)域污染源的特點(diǎn)，科學(xué)合理地制定和控制市場交易指導(dǎo)價。同時，要避免過多參與排污權(quán)交易的中期工作，加強(qiáng)價格機(jī)制在排污權(quán)交易中的作用，讓市場充分發(fā)揮對排污行為的監(jiān)管作用。

3.4 簡化交易體系

發(fā)達(dá)國家在多年的發(fā)展中形成了一系列科學(xué)精確的排放權(quán)交易流程，包括交易規(guī)則的簡化。我國尚未形成與排污權(quán)交易方案相適應(yīng)的法律法規(guī)；排污權(quán)交易市場復(fù)雜，不同地區(qū)之間的排污權(quán)交易程序不盡相同；懲罰非法貿(mào)易行為缺乏有效依據(jù)，客觀上導(dǎo)致排污權(quán)交易成本過高，考慮到空氣污染物和水中污染物的不同運(yùn)輸特點(diǎn)，跨區(qū)域流動困難，缺乏對公平和貿(mào)易公平的保護(hù)，排污權(quán)交易還應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。排污權(quán)交易應(yīng)當(dāng)對排污許可證的有效期作出科學(xué)的規(guī)定，以避免排污指標(biāo)在經(jīng)營者之間的積累和擴(kuò)散。

3.5 水污染物排放權(quán)的相關(guān)法律需要調(diào)整完善

排污權(quán)不僅具有所有權(quán)屬性，而且具有特殊的環(huán)境保護(hù)功能。因此，廢水中污染物排放的權(quán)利受民法和環(huán)境法管轄。民法主要界定了排污權(quán)的所有權(quán)，確立了一些行之有效的交易規(guī)則，逐步建立排污權(quán)商業(yè)市場，保障排污權(quán)的轉(zhuǎn)讓；環(huán)境法律法規(guī)主要明確排污權(quán)的環(huán)境保護(hù)作用，規(guī)范排污權(quán)的監(jiān)督管理，環(huán)境保護(hù)行政主管部門的監(jiān)督管理部門明確水污染權(quán)的初始分配和購買，鼓勵污染排放主體提高減排效率，減少水污染物排放量，實(shí)現(xiàn)水污染物排放總量控制目標(biāo)。

4 結(jié)束語

近年來，排污權(quán)交易已成為我國機(jī)制創(chuàng)新的參照點(diǎn)。建立和完善排污權(quán)交易市場和減排機(jī)制，是我國環(huán)境保護(hù)工作的重要組成部分。排放指標(biāo)應(yīng)當(dāng)使經(jīng)營者注重生產(chǎn)技術(shù)的改進(jìn)，盡量減少排放污染，銷售減排指標(biāo)，提高清潔生產(chǎn)的積極性；排污權(quán)交易還可以在污染物總量得到控制的前提下降低污染控制成本。凈化企業(yè)購買排放指標(biāo)的價格遠(yuǎn)高于建設(shè)和運(yùn)營污染處理廠的成本，但由于中國排污權(quán)交易市場尚處于發(fā)展初期，排污權(quán)交易制度尚不完善，需要在中國特色的不斷發(fā)展中重新審視，排污權(quán)交易是以總量控制為基礎(chǔ)的環(huán)境治理手段。探索高效、適用、低耗的大氣和水污染控制技術(shù)仍然是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的主要發(fā)展戰(zhàn)略。只有這些技術(shù)發(fā)揮作用，污染物總量得到控制，排放才能在不同行為者之間進(jìn)行交換；排放權(quán)交易還需要政府的適當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)，以避免交易后排放量過度集中，對當(dāng)?shù)丨h(huán)境造成過大壓力；排污權(quán)交易是一種市場行為，這種逐利的市場行為必然導(dǎo)致排污權(quán)交易的弊端。只有解決和科學(xué)計(jì)算交易過程中的各種可能性，排放權(quán)交易才能成為一種有效的環(huán)境保護(hù)手段。